检察机关参与社会管理创新的角色期待及互动路径——以国家与社会良性互动为视野

范宏昕

（浙江省慈溪市人民检察院，浙江 慈溪315300）

当前，检察机关立足检察职能，深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”的三项重点工作已取得了显著成效。同时，面对经济体制深刻变革、利益格局重大调整，社会管理问题日益突出的形势，检察机关也面临着如何充分发挥检察职能，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局下，在全社会构建公平正义、充满活力的法治秩序的重大现实课题。

本文围绕“检察监督如何有效参与社会管理创新”这一主题，以政治国家与市民社会（公民社会）良性互动为理论视野，探索和分析检察机关创新社会管理的理论基础及动力源泉，具体研究检察机关在社会管理格局中的角色定位、运作特色，并提出检察机关应树立的理念，进而提出应将搭建“检察服务与社会需求、公权威信与社会自治、法治生成与社会和谐”三大良性互动平台作为现实路径，为检察机关参与创新社会管理提供一点有益的启示。

一、检察机关创新社会管理的视野选择

（一）互动抑或等同

当前，各级检察机关立足自身职能，积极参与社会管理创新，取得了显著成效。但是，不可否认，在部分检察人员中对是否或如何参与社会管理创新存在着模糊、片面的认识，主要观点有等同论，无关论等。等同论认为检察机关履行法律监督职责本身就是参与社会管理创新，没有必要将检察触角伸得过长，越权干涉政府部门的执法行为或代替政府部门实施社会管理；无关论则认为作为司法机关和法律监督机关，检察机关的职责就是强化法律监督，不应在由政府部门主导负责的社会管理领域有所作为等。

具体来看，“无关论”的错误在于没有认清新形势下社会管理主体的多元化。社会管理主体主要包括两类，一类是公权力主体，不仅包括传统的政府机关，还包括党委部门、司法机关等；另一类主体为各类社会组织。从目前情况看，“无关论”已失去说服力，但是，“等同论”观点带来的消极影响不容忽视，它在理念上阻碍着检察机关参与社会管理的深度与广度，会导致检察监督与社会管理格格不入。笔者认为，法律监督与社会管理创新的关系，既不是毫不相关的，更不是等同的、无所作为的。法律监督本身就是一种特殊的社会管理，是具有司法权属性的良性治理，两者应是良性互动的关系。

（二）国家与社会的良性互动

本文以马克思主义市民社会理论引入检察理论研究为基础，以政治国家与市民社会的互动为视野，研究检察监督如何更有效地参与社会管理创新。

马克思主义市民社会理论是马克思主义法律观的重要基石，主要含义是指：只要有私有制和社会分工的存在，市民社会与国家的分离及其矛盾关系就不会消失，但是在剥削阶级社会，两者具有离心性和对抗性质，而在社会主义社会，国家与市民社会则形成了有机的统一体。[1]市民社会也可称为公民社会，其基本特性包括以市场经济为基础，以契约关系为中轴，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提等，其“对于中国深化改革开放、推动社会转型具有十分重要的意义。市民社会的构建，就是要确立国家与社会的良性互动关系，其核心是对社会以及构成社会的人(包括自然人和组织)的独立性、主体地位和权利的尊重。”[2]具体来说，马克思主义市民社会理论的主线即是“政治国家与市民社会的互动关系”，其中市民社会包括了那些不能与国家相混淆或不能被国家所淹没的社会生活领域，“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”，[3]其理论旨趣在于对国家与社会之间的紧张对立关系做出检讨与反思，以求透过对市民社会的重塑和捍卫来重构国家与社会的良性关系。

应该说，选择政治国家与市民社会互动作为检察机关参与社会管理的研究视野，有利于检察机关从市民社会与政治国家的宽广视野，来解决创新社会管理、构建现代社会管理格局中出现的现实问题，有利于挖掘本土优秀法治文化与社会治理资源，为研究检察机关参与社会管理的内在动力、现实途径等问题提供有益启示。

从国家与社会良性互动角度出发，关于检察监督与社会管理创新的良性互动关系就有了理论基础。具体说，就是作为特殊的社会管理主体，检察机关应在坚持公正高效的检察责权前提下，围绕党和国家工作大局，更新理念、创新机制，主动融入社会管理格局，全方位、多层次发挥法律监督在提高社会管理创新法治化、科学化水平中的重要作用。主要包括三层涵义：一是法律监督的功能如何与其他部门的职能优势互补，形成合力，在推进社会管理创新上确保国家权力有效维护社会和谐稳定；二是法律监督如何更好地融入社会管理格局，有效地捍卫社会管理中法治的公信力与权威性；三是如何通过强化、延伸检察职能来推进政治国家与市民社会形成良性互动，在全社会构建公平正义、充满活力的法治秩序。

二、检察机关参与社会管理的动力之源

（一）参与社会管理创新的意义

检察机关参与社会管理创新的实践，一方面，具有重大现实意义。检察机关参与社会管理创新，本质上属于社会治理范畴，同时又具有司法的特殊功能，是检察机关创新社会治理模式的一种自觉实践，体现了检察机关在社会管理过程中对“善治”这一政治理想和法治境界的追求，即对国家利益和社会公共利益最大化的追求。也就是说，检察机关参与社会管理创新的状态，必将具有善治的特征，即“合法性：指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性：指政治信息的公开性；责任性：指管理人员对其行为的负责程度；法治，即法律成为公共政治管理的最高准则；回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；有效，主要指管理的效率。”[3]另一方面，还具有深远的理论意义。检察机关参与社会管理的过程，也就是创新检察理论的过程。我们应抓住这一重大机遇，开拓研究视野，创新检察理论，对社会管理创新予以积极回应，用适合中国国情的创新理论和卓有成效的检察实践，驳倒西方一些错误法学理论对我国政治制度、司法制度和社会制度的否定。

（二）参与社会管理创新的动力来源

推动检察机关参与社会管理创新的内在驱动力来源于哪里？这也是研究法律监督职能融入社会管理格局必须要弄清的前提之一。从国家与社会良性互动角度来看，党和人民群众对检察机关的新期待新要求，是检察机关参与社会管理创新的动力来源。

一是从源头上化解社会矛盾，需要检察机关创新服务大局的方式。社会管理创新，本质上是创新对人的服务和管理。作为法律监督机关，检察机关要根据社会矛盾发展的阶段性特征，改进和完善检察权的运行方式，在发挥批捕、公诉、查办和预防职务犯罪等职能的过程中，深挖社会矛盾的根源，努力从源头上化解社会矛盾，从而最大限度地激发社会活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

二是公民意识的增强，引导检察机关理性参与社会管理创新。公民意识反映了市民社会与政治国家相契合的自由理性精神，它在本质上“呈现为与民主政治和市场经济相适应的，以平等、自由为轴心的正义价值诉求和理性自律精神，并呈现合理性意识、合法性意识和积极守法精神的三元内在结构。”[4]正是公民意识的合理性意识、合法性意识和积极守法精神，使社会主义法治理念获得真正的公众支撑，对检察机关参与社会管理的价值取向、发展方向具有导引功能。

三是法治治理的作用，激励检察机关提升社会管理法治化水平。法治在社会管理创新中发挥着基础且深刻的作用，加强和创新社会管理离不开法治。对于检察机关来讲，发挥检察职能的过程，本身就是恢复和维护社会公正秩序，实现公平正义的过程，也是直接参与社会管理的过程，更是一个使社会公众切实形成对社会主义法治信仰的过程。因此，检察机关通过强化和延伸自身职能，在检察环节有效化解社会矛盾，本身就是在提高社会管理的法治化水平。

三、检察机关参与社会管理的角色期待

（一）“三位一体”的角色定位

在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之中，党和人民群众对我们检察机关究竟有什么期待呢？我们检察机关应该如何定位？基于法律赋予的打击、监督、预防、教育、保护等职能作用，应将检察机关定位为社会管理创新的保障者、推动者和实行者。具体表现为“三位一体”的角色定位。

一是法治秩序的构建者。社会管理实践证明，法治是人类政治文明的积极成果，是实现社会管理和人民幸福的根本保证。因此，检察机关参与社会管理的根本任务，就是通过履行检察职能、拓展检察领域，强化检察手段，努力构建公平正义、充满活力的回应型法治秩序。一方面，以公平正义精神统摄法律监督，使法律监督能够回应社会需要和从源头上化解社会矛盾，建立国家与社会、国家公权与公众权利的双向协调关系；另一方面，在构建法治秩序中，要协调好、处理好法治方式与其他方式的关系，维护社会管理的合法性与权威性，尊重社会自治方式，以最大限度激发社会活力。

二是和谐社会的捍卫者。检察机关参与社会管理，重要目标是通过捍卫现代法治精神，树立社会主义法治的权威，达到维护社会和谐稳定的良好状态。社会管理主体如果离开法律的标准和依据，脱离法治的程序，放弃司法解决矛盾纠纷的终局性机制，则不可能从根本上化解社会矛盾，还会危害国家与社会的法治秩序。因此，检察机关在强化打击严重刑事犯罪、惩治职务犯罪，监督司法不公等措施的基础上，要更加注重从源头上、从根本上化解社会矛盾。

三是法治文化的宣传者。虽然国家倡导以各种行为规范共同调整社会关系、规范社会行为，但在社会主义初级阶段，在严格执法、自觉守法和依法办事尚未成为人们特别是国家公职人员自觉行为的情况下，宪法和法律仍然是社会管理的根本依据和基本方式，必然居于优先实施的地位。因此，检察机关要自觉树立法治文化宣传者的角色，发挥检察优势，在确保公正廉洁执法的前提下，创新法治文化宣传教育方式，提升社会主义法治教育的实效。

（二）运作特色

1.以化解社会矛盾、修复社会关系为主线。法律监督应以构建和谐社会为根本目标，贯穿于执法办案的主线是化解社会矛盾、修复社会关系；平等对待犯罪嫌疑人和被害人，及时准确回应公众司法需要，充分体现情法相容、人本关怀的精神，实现公平正义与高效规范的有机融合，执法办案法律效果、政治效果与社会效果的有机统一。

2.以执法办案为媒介。检察机关的本职工作是执法办案，检察监督权也几乎涵盖了所有的案件形态。案件，不论是刑事案件，还是民事、行政案件，都集中反映了各种社会利益矛盾与冲突，案件的背后总与社会管理存在着千丝万缕的联系。因此，如何把执法办案中发现的社会管理问题予以正确的收集、挖掘、疏理、使用，提升化解社会矛盾、推进社会管理法治化、科学化水平，就成为检察机关参与社会管理创新的主要特点及优势所在。

3.以优势互补为成效。由于法律监督的大多数职能处在刑事诉讼或民行诉讼的中期、后期环节，法律监督的成效主要体现在“被监督机关的采纳上，其他方法的监督性建议主要体现也取决于相关部门的认可”。[5]同时，法律监督的作用既是重要的，也是有限的，不能够不切实际地赋予法律监督过高的、不现实的社会管理功能，“毕竟是一种督促机制、辅助机制和保障机制，既要监督制约其他机关的权力，又不能代替被监督者作出决定或者直接进行管理；而且，法律监督只是在社会主义监督体系中的一种监督，必须在这个监督体系中找准位置、协同作战、共同发挥作用。”[6]因此，要努力将自身优势与相关部门的职能兼容，与其他社会管理主体形成合作互动，形成推动社会管理创新的合力，最大限度发挥检察机关创新社会管理的成效。

4.以法律规范为约束。检察机关参与社会管理创新，必然受到法律及外部监督的多重约束。检察机关的中心工作是依法办案，法律程序的严格性决定了检察机关不能以超越法定职能和法定程序为代价去参与社会管理创新，不允许为了追求所谓的社会效果而突破法律界限。同时，还必须主动接受人大、政协的监督以及社会公众的权利制约。

5.以检察权威为保障。检察机关应以公正高效、清正廉洁的检察权威为保障和示范，增强其参与社会管理创新的公信力、影响力与带动力。如果为了谋求眼前更多的支持和配合，放弃自身的相对独立性，不敢监督、不法监督，把自己当成社会管理格局中的配角，检察工作必然陷入尴尬地位，执法公信力将会逐渐降低，导致在社会管理格局中迷失自己，无法完成承担的社会责任。

四、检察机关创新社会管理的现实途径

（一）检察工作应树立以人为本的理念

1.人本检察理念。保障和改善民生是社会管理创新的重点和关键，也是检察机关参与社会管理创新的落脚点和着力点。因此，检察机关要牢固树立人本检察的理念，在树立检察形象的亲和力、检察方式的便民性、检察服务的可接近性等方面做出努力，强化改善民生的举措，畅通民生诉求的渠道，最大限度地维护社会公众合法权益。

2.人道检察理念。检察官应树立“人道检察”的理念，“人道检察”理念主要内容是“保障人权优先”，它要求检察官对待犯罪时要保持平和、公正的理性心态。普通民众“对待犯罪咬牙切齿的愤恨、无比激动的情绪是正常的、可以理解的，”但是，作为处理具体案件的检察官，“则不能有这种情绪和心态，应理性地执行法律，从法律条文和法律精神出发，去采取行动和作出判断。”要“克服强烈的斗争感和强势心态，控制对犯罪嫌疑人、被告人的义愤情绪，从而避免刑讯逼供、滥用强制措施、忽视犯罪嫌疑人、被告人合法权利等问题”[7]。从而实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。

3.人文检察理念。社会管理创新，从某种意义上讲也是社会主义法治文化创新，对于检察干警而言，要树立起人文检察的理念，以理性、平和、规范、文明的司法观为指导，自觉主动地将法治文化精神贯彻到各个执法办案环节，努力整合被违法行为所损坏的法治文化资源，并通过“对受害人受伤精神的抚慰、对犯罪分子扭曲价值观的矫正及对其他社会成员的警示示范等来促进社会良好风尚的形成”，[8]不断用法治文化、法律制度来巩固社会管理创新的成果。

（二）搭建三大平台，实现检察机关参与社会管理创新的目的

基于国家与社会良性互动的视角，为了充分发挥法律监督在社会管理中宣传法治、监督公权、预防犯罪、保护权益等重要职能，应着力搭建三个良性互动平台。

第一，搭建检察服务与社会需求的良性互动平台。检察机关需要拓宽民意表达渠道，以满足社会公众的司法需求，实现检察服务与社会需求的良性互动，使社会公众从法律监督中感到自身司法需求得到回应与满足，从而为检察机关构建回应型法治秩序奠定深厚的社会基础。

构建公众需求收集研判机制。建立民意诉求表达制度，完善检务公开和民主决策制度，适时向社会公布方便快捷的联系方式、工作程序和标准等事项，方便群众诉求。注重社情民意调查，积极构建联系群众的工作平台，通过网络征求、问卷调查、定期走访、巡回检查等多种形式，深入社区和农村，加强与群众的互动交流，引导公众理性合法表达利益诉求。健全执法办案风险评估预警机制，把风险评估作为办理案件的重要环节，科学制定预案，妥善采取应对措施，防止由于执法不当引发涉检信访问题。

构建社会矛盾源头治理机制。在保证执法办案法律效果的前提下，坚持将执法办案向社会矛盾源头延伸，认真开展释法说理、心理疏导等工作，使执法办案过程成为化解矛盾、促进社会和谐的过程。创新办案方式，避免机械执法和就案办案，坚持“源头治理、动态协调、应急处置”相互衔接、相互支撑的工作思路，努力把法、理、情有机统一起来，把执法办案与分析研判结合起来，对办案中发现的社会管理问题进行深入研究，分析其原因、特点和规律。定期研究和分析社会矛盾状况，及时发现可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，努力把问题解决在萌芽状态。

第二，搭建权力公信与社会自治的良性互动平台。检察机关要坚持把规范公权运行作为社会管理创新的着力点，通过构建职务犯罪预防机制和创新制约行政权的方式，确保社会管理创新的稳健有序推进；通过促进市民社会自我健康发展，实现公权力与市民社会的良性互动。

构建权力公信的多元机制。一是构建职务犯罪预防新机制。通过预防警示教育、预防犯罪调查、行贿犯罪档案查询等措施，深入开展个案预防、行业预防和专项预防。同时，积极融入社会化大预防格局，将自身的专门预防活动与社会力量相结合，积极推动、促进有关部门系统建立健全内部防范机制。联络专业人士参与预防，提出具有针对性、可操作性的职务犯罪预防对策。二是探索建立制约行政执法权的机制。针对大多数行政违法行为多年来一直游离于法律监督范围之外的事实，“由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约”，[9]促进行政机关依法行政、国家公职人员廉洁从政，确保公权力的合法性与权威性。努力实现行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转，逐步实现行政执法机关信息管理系统与公安、法院等相关职能部门的信息联网,依托政府信息网络,建立行政执法机关与检察院之间信息网络的一体化,保证执法信息传递的安全、透明、高效。

创新促进社会自治的工作机制。作为特殊的社会管理主体，检察机关应当帮助社会组织成长，加强社会组织的能力建设，促进其自律和自治。一是建议社会组织的主管机关充分发挥监管和培育的作用，协助有关方面加强法制教育，促进其自律和规范，并致力于提升社会公众在社会组织中的话语权，更好地发挥社会组织在服务其成员，服务于社会的功能；二是加强对社会组织的协作与服务，如加强与律师协会的协作，形成法官、检察官、律师的平面三角关系；对一些行业和阶层针对性地出台服务措施；协助社会评估机构进一步建立和完善科学评估体系等。[10]

第三，搭建法治生成与社会和谐的良性互动平台。可以说，社会管理创新过程就是现代法治文化的培育生成过程。社会和谐发展离不开全体公民对社会主义法治精神与规则的尊重与信仰。正如彭真同志在总结过去不重视法制的经验教训时说：“过去为什么不重视立法?总觉得有党的领导,有方针政策,迟搞几天也不要紧,结果拖了下来,贻误了事情。这种依靠政策的观念相袭成习,难以改变,严重妨碍了法律的生长和发育。”

当前，在社会主义法律体系已经形成的背景下，法律的正确全面实施就显得极其重要，法律的正确实施离不开法治精神的支撑。因此，检察机关必须强化自身作为法治精神的宣传者、践行者的角色定位，自觉创新法治生成的培育机制。要深入探索社会管理创新和法治文化建设的内在关系，在工作思路上把法治文化大发展大繁荣与创新社会管理结合起来，使社会管理的法治化水平更加提高。要着力构建知识普及、观念引导、能力培养“三位一体”的检察文化和法治文化宣传教育体系，增强社会公众信法、守法、用法的能力，引导群众依法反映诉求、维护权益，努力建设社会主义诚信文化体系。要在创新社会管理过程中，使正确的法治理念、法治规则通过各种社会管理实践不断强化，成为广大公众的行为习惯和准则。

[1]马长山.国家、市民社会与法治[M].北京:商务印书馆,2005:7.

[2][9]孙谦.设置行政公诉制度的价值目标与制度构想[J].中国社会科学,2011(1).

[3]俞可平.从统治到治理[J].燕南评论,2010(1).

[4]马长山.从主人意识走向公民意识[J].法律科学,1997(5).

[5]王祺国.检察机关推动社会管理创新思考[J].人民检察,2011(16).

[6]谢鹏程.法律监督不容易[N].学习时报,2008-05-05(5).

[7]孙谦.树立新型司法观念，提升现代司法品质[EB/OL].http://ssp ress.cass.cn/news/16425.htm,2011-01-04.

[8]徐汉明.检察权及其制度安排的嬗变与功能[J].人民检察,2011(7).

[10]李泽明.破解社会管理创新——以检察为视角[J].中国检察官,2011(6).