“错案追究制”司法效应考——兼论我国的法官惩戒制度

丁文生

（广东农工商职业技术学院 管理系，广东 广州510045）

一、错案追究制的缘起

错案追究制，是中国国家机关追究公务人员违法行政、司法责任的内部监督惩戒制度。自上世纪90年代以来，作为对司法腐败、司法专断不满情绪的回应，这项制度被广泛地应用到司法系统，用于加强对法官的职务监督。1990年1月1日秦皇岛市海港区人民法院率先确立错案责任追究制，1993年春最高人民法院牵头推广。1998年《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》（以下简称《追究办法》）与《最高人民法院关于印发〈人民法院审判纪律处分办法（试行）〉的通知》（以下简称《处分办法》）出台。北京市第一中级人民法院于2005年在全国率先取消了错案追究制度，代之以“法官不规范行为认定”制度。依据该制度的相关规定，即使裁判结果没有错误，如果法官在审案过程中有不当、违法的行为，也会被惩戒。

错案追究制或违纪追究已经成为我国司法系统内部监督惩戒机制的重要组成部分。它通过各种惩戒标准与惩戒方式（有党纪处分、政纪处分与非政纪处分三种。非政纪处分包括书面检查、通报批评、扣发奖金、取消评先进资格、离岗培训、免职、调换工作岗位、调离法院或辞退等）大大加强了司法人员的职业责任感与危机感，使“一旦被认定办错案即职位难保”的观念深入人心。无疑，它已成为影响司法运作思维方式的重要因素。

错案追究制是为“纠正违法审判，加强法官责任感”而产生的。其原因主要有：

1.社会对司法的不信任。中国新闻周刊于2003年刊登了《中国法官遭遇“公众信任危机”》的文章。该文称，在2001年“两会”期间，其对504名网民的调查显示，在被调查的四个法律职业(律师、检察官、警察、法官)中，法官是最不受欢迎的。有关司法腐败、司法专横的报导时有出现，有的全国优秀法院曝出集体窝案。社会对司法的不信任感不但久久挥之不去，而且还有愈演愈烈之势。

2.对司法的社会角色定位不当，运行原则理解有误。司法不同于行政，它是解决各种社会纠纷包括国家与公民之间纠纷的权力机关。司法强调公正，公正的灵魂是独立。司法独立是司法权在现代宪政体制下存在的基石。[1]行政强调的是效率，考虑更多的是决策形成与执行的效率。司法系统的内部结构与运作与行政系统没有明显的差别，行政色彩浓厚。司法辖区与行政区划一致，各级人民法院分别由各级地方政府对其人财物进行管理；法官判决前上下级法院就具体案件请示与批复，法院内对案件的裁定意见实行“领导把关，层层审批”。近期各大网站报道的李渡新区管委会发函警告办案法院事件，折射出了法院层级受行政干预的现实。

虽然法官按法律规定的程序产生，但法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等方面，则是按国家行政干部进行管理……由此不难发现，法院系统是以一种类行政的模式运行。诚如苏力老师所言：“人们很容易并且也习惯于把法院仅仅看做是另一个政府机构，只不过是一个解决纠纷的机构，把上下级法院关系看做是另一种行政监督关系，把院长与法官的关系看成是领导与被领导的关系。中国现代的司法到了90年代以后才真正作为一个独立的职业确立。因此，这种没有传统的传统更难让人们，包括法律界、法学界和司法界注意到并深入理解司法的制度逻辑与行政部门的制度逻辑的差别。所以很容易，行政机关的改革措施被视同为是通用、适用于法院系统的改革措施。”[2]正是因为对司法错误的定位，行政机关的错案追究制才会被引入到司法系统中来。

3.认识论上“实事求是，有错必纠”思想的影响。唯物辩证认识论认为，存在决定认识，认识能够正确反映客观存在。只要司法人员全面收集运用证据，就应当能查明案件的客观事实，使自己的主观认识完全符合案件事实的客观实际情况。案件事实的认定与法律的适用存在着唯一正确的答案。这是错案追究制的基本假定。但诉讼并不是单纯的认识活动，它受到诉讼规则、证据规则的限制，而且许多环节上没有明确的规范，存在自由裁量的余地。在自由裁量权行使的范围内，法官的裁判并没有对错之分，仅有合理与不合理之分，以“正确”与“错误”来区分案件判决是不当的。

二、错案追究制对刑事司法模式的影响

刑事司法系统内的错案追究制，是指司法机关对于刑事司法活动中发生的“错案”，在纠正处理结果的同时追究相关司法人员责任的制度。目前，规范错案追究制法律规定位阶最高的是1998年最高人民法院根据《法官法》、《人民法院组织法》所作的两个司法解释，即《处分办法》和《追究办法》。其次是各省市法院系统内部的规定，具体名称、内容五花八门，对“错案”的确定标准与惩戒的严厉程度迥异。但至少有两点是相同的：一是错案大多是从二审、再审改判的案件中发现线索；二是处理错案的主体是法院系统内部的机构，大都是由原作出错案判决的法院内部监察机构或错案追究委员会负责。2001年11月，最高人民法院出台了《地方各级人民法院院长、副院长引咎辞职的规定（试行）》，规定各级人民法院如果发生严重枉法裁判案件，造成重大或恶劣影响的，其直接管辖的法院院长、副院长应当引咎辞职。因此，违法违纪行为追究涉及面广，启动机制缺乏动力，真正因错案追究制受到追究的人员并不多。始料未及的是，错案追究制使得刑事司法模式发生了相应的变化，令刑事司法模式中本来就已存在的问题加剧。

（一）错案追究对一审程序的影响

错案的主要线索来自被改判的案件。由于错案追究制的存在，承办刑事案件的一审法官行使审判权时，面对疑难或重大案件时压力巨大。所谓疑难案件，往往是事实认定或法律适用上存在不确定性的案件。一些法官面对疑难案件或是主动放弃独立审判权，或是“求教”于上级法院、审判委员会、院长等行政高层。如果上级迟迟未予答复，案件就拖延判决；或是搁置一边，迟迟不判，以致在押被告不得不忍受超期羁押之苦。而重大案件往往受到司法系统内外高层与新闻舆论的关注，法官面临的压力更大，更是有必要与上级法院进行沟通。这样，一审判决到了二审阶段被改判的可能性就会大大减小，被作为错案追究的风险也就减小。诚如弗罗姆所言：“逃避自由，是为了逃避责任。”趋利避害的法官有时宁愿放弃独立审判权力，以规避行使权力所带来的风险。

（二）错案追究对二审程序的影响

二审程序的设置原因主要有：一是为控辩双方提供第二次庭审的机会，使其权利得到又一次救济的机会。这是针对制度的利用者而言。二是为上级法院对下级法院进行业务监督提供了契机，以使其尽可能有效地纠正一审违法判决，保障司法公正的实现。这是针对制度的设计者而言。

在错案追究制的利益制衡机制下，二审法官往往倾向于维持原判或者发回重审。如果一审判决有明显的错误，二审法院也难以继续维持，但一般不会直接改判，而是发回重审。依据我国《刑事诉讼法》第189条第三款的规定，只有原判决认定事实不清或证据不足，才可以裁定撤销原判，发回重审，如果事实认定无误，只是适用法律错误或量刑不当，二审法院不得发回重审，必须自行改判。在实践中，如果直接改判，二审法院要承受多方压力。一审判决为有罪的案件压力则更大。因为案件告破后，有关人员已因此立功受奖，二审改判无罪会触动这些人的既得利益。另一方面，因为法院系统实行错案追究制，改判就要对一审法院进行“错案追究”。通过发回重审，让一审法院自己改判就不存在错案追究的问题。因此，错案追究制度可能导致当事人合法利益与法院系统潜在利益的对立。当事人的合法利益在潜规则下往往成为牺牲品。

（三）错案追究对再审程序的影响

再审程序是另一种救济程序。再审程序有多种启动方式，其一是由本级法院院长提交审判委员会决定启动再审。由于错案追究制要求法院在纠正“错案”的同时必须追究相关人员的职务责任，原审判决往往有院长或审判委员会委员的参与，或者由于院长引咎辞职的连带责任制度牵制，相关领导为了保全自己或是为了袒护属下，通常不愿意启动再审程序。即便再审程序被启动，改判的可能性也不大，法院有时宁愿“一错到底”。再审程序因涉及法官的切身利益被虚置架空。公正原则在某些法官们看来，并非是左右案件结果的关键因素，真正影响法官判断的是判决结果涉及的需要“严肃对待”的利益。

其实受到错案追究制影响的司法运作不仅限于以上几个方面，我国的刑事赔偿制度、量刑制度等都因此产生了与司法法治、正当程序原则相背离的“潜规则”。由于篇幅所限，笔者就不再一一展开。

三、我国错案追究制对法官惩戒制度的影响

法官惩戒制度是现代司法在扩大法官独立审判权，加强法官职务保障的同时为保证司法公正的实现而设置的责任制度，通常用于惩戒法官违反禁止性规范的行为。一是与法官特殊身份有关的禁止性规范；二是与审判活动有关的禁止性规范。监督惩戒法官的模式分为两种：一是从个案到个人，根据特定个案的裁判错误来追究法官的责任；二是从个人到个案，通过对法官各方面的综合监督惩戒来实现对其个案审判的有效监督。

错案追究制是法官惩戒制度，惩戒的对象是违反与审判活动有关的禁止性规范的行为，既包括法官违反程序法的行为，也包括法官违反实体法的行为。[3]其主要是针对违反实体法的行为，而且是以从个案到个人的模式来追究法官的责任。这种模式使得法官的职业利益与个案审判紧密而具体地联系在一起，打破了法官职务独立与职务监督的平衡，使法官无法以中立超然的态度来行使审判权。

法官因何种行为要被追究责任？如上所言，受追究的行为主要是违反与法官特殊身份有关的禁止性规范的行为和违反与审判活动有关的禁止性规范的行为。错案追究制针对的是后者，强调的是对结果的责任追究；违法审判责任追究针对的也是后者，强调的是对行为的追究。虽然最高人民法院的司法解释没有使用“错案”一词，但《追究办法》第29条规定：“监察部门应当从二审、审判监督程序中发现审判人员违法审判的线索”。这可以看出追究是以是否被二审或再审改判为主要依据。实践中，法院纠错的主要线索90%是来自二审或再审的改判。也就是说，违法审判的法官大多是因为其判决在二审或再审中被改判而被追究责任，责任的基础似乎与判决是否被改判紧密联系。

在西方国家，尤其是英美国家，法官享有“司法豁免权”，法官“不为他在行使司法职能的范围内实施的行为承担责任。”丹宁勋爵称：“无论法官是严重失误还是极为无知，或受嫉妒、仇恨、恶意和其他种种不良动机的驱使来审理案件，都不应受到起诉……只要法官在工作时真诚地相信他所做的事是在自己的法律权限之内，那么他就没有受诉的责任。法官可能弄错事实，可能对法律无知，他做的事情可能超出他的司法权限，不管是在事实上，还是在法律上。但是，只要法官真诚地相信他做的事情是在自己的司法权限之内，他就不应该承担法律责任……除法官表明他明知自己无权做某事却违法去做以外，其他任何情况均不能使法官承担法律责任。”英美法的法官之所以享有如此大的豁免特权，一是因其均具有高深的法学素养且司法经验丰富，在社会中拥有极高的声望，受到普遍的“信任”。二是为了保证司法独立的需要，使法官成为微弱的公民权利与强大的政府权力之间坚实而公正的保护屏障。三是英美法系向来珍视“正当程序”原则，认为依照合法正当的程序得出的判决都是“对”的，不存在“错案”的概念。即便有，也是通过“调卷令”等再审救济程序加以纠正。赋予法官一定的豁免权以保障司法独立，这种做法已为国际社会所承认。

依据《法官法》第8条第3款规定：“非因法定事由、非经法定程序，法官不被免职、降职、辞退或者处分”。错案追究制对法官的惩戒方式有多种，包括撤职和开除之类的惩戒方式。对于这类惩戒，《追究办法》第28条规定：“各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。”第33条规定：“违法审判责任案件的立案、调查、处理、申诉，依照《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》规定的程序进行。”从这些规定可以看出，错案追究制中的法官惩戒程序是由受追究法官所在法院的监察部门启动并主持进行的。它是一种行政化的内部惩戒程序，不具备诉讼的样态。以这种方式惩戒法官是否适当，是否符合法官法“法定程序”的要求，是否有超越《法官法》擅自创设法律之嫌？

为了保证司法独立，对司法人员的惩戒应该以严格的程序展开。行政化的惩戒方式使得追究司法人员责任的活动轻易就可以被提起，这无疑是伤害司法独立的。而且，由受追究的法官所在法院负责惩戒程序，其公正性也会受到质疑。在国外，法官的惩戒大致有两种程序：一为弹劾程序，旨在对实施严重犯罪行为、不法行为或不当行为的法官进行罢免，这种程序启动非常困难；二为惩戒程序，旨在对有违法失职行为的法官进行纪律处分，由独立的委员会或法庭负责。美国一般是由法官行为委员会负责，德国是由联邦、州法官职务法庭专门负责，而法国则是由高等司法委员会负责的。外国惩戒法官的程序都是比较难启动的，启动机关一般都是较高层次的机构，而中国各级法院内部的监察部门都可启动，使得惩戒制度的震慑力与威胁贯穿于司法裁判的过程中，成为法官裁判时不得不审慎考虑的因素。

四、试谈我国法官惩戒制度的构建

中国的司法改革往往是“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏宏观的设计，改革的直接促因并非来自成熟系统的构思，而是原始的道德动力或应变力。改革措施常常前后矛盾，改革效果互相抵消以至造成投入的浪费。错案追究制有着上述特征，其初衷是要通过追究错案责任人员的责任以强化法官的责任感，减少枉法裁判，促进司法公正。但由于事前缺乏审慎的考察与论证，不可避免地带有“短视片面”的弊病，带来了诸多负面的效应。

在社会对司法不满情绪有增无减的当前，主张取消错案追究制注定是得不到大多数人的支持的。法官职务监督仍需加强，但是在加强对法官职务监督的同时还要做好其他方面的配套措施，才能平衡各方面的要求，保证司法公正能得以最大限度地实现，给予司法人员充分的职务保障。在加强对法官职务监督的同时，如果不给予司法人员充分的职务保障，那么司法独立将受到极大的威胁。笔者以为：合理、严格规范法官惩戒程序，减少程序启动的随意性；改变法官惩戒模式，建立从个人到个案的监督模式，逐步淡化个案裁判与司法人员职业利益的联系；要求法官在其所作的判决中充分说明理由可以以此监督法官自由裁量权的行使，促进司法公信力与权威的建立。错案追究制已成为我国法官职务监督机制中的重要组成部分，如何对其进行规范，并辅以配套的改革措施，使其扬长避短，是今后需要更多给予考虑的问题。

[1]陈瑞华.刑事审判原理论[M].北京:北京大学出版社,1997:163-1 69.

[2]苏力.中国司法改革逻辑的研究——评最高法院的《引咎辞职规定》[J].战略与管理,2002(1).

[3]熊秋红.司法公正与法官责任追究[A].诉讼法学研究(第二卷)[C].北京:中国检察出版社,2002:55.