我国农村最低生活保障制度的实施现状与路径选择

郭剑平

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

农村居民最低生活保障制度是党中央、国务院在新时期对农村贫困人口按照最低生活保障标准进行救助的新型社会福利救助制度，是一项保民生的重要制度。此制度的建立有利于维护农村贫困人口最基本的生存权利，对缓和社会矛盾、促进社会稳定、构建和谐社会和建设社会主义新农村，以及促进经济和社会福利事业健康发展起着至关重要的作用。本文重点分析农村低保制度实施取得的成效，总结农村低保制度实施中存在的问题和挑战，进而为我国农村最低生活保障制度的完善提供合理化的参考与建议。

一、农村最低生活保障制度实施的成效

（一）制度本身：投入力度逐步增强，受益面积扩展迅速

我国从1992年在山西省开始农村最低生活保障制度试点，历时十几年的探索与努力，政府逐步加大对该制度建设的投入力度。2007年是农村最低生活保障制度建设具有里程碑意义的一年。当年6月，国务院在北京召开了农村最低生活保障工作会议并于7月下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号，以下简称《通知》）。这一历史性的举措标志着农村最低生活保障制度在全国正式建制，从此符合条件的农村贫困人口全部被纳入保障范围，几千年来广大农民“生有所靠”的梦想正在逐步实现。2007年底，全国31个省（区、市）均出台农村最低生活保障政策，2777个涉农县（市、区）全部建立农村最低生活保障制度①。随着农村最低生活保障制度的建立与发展，农村社会保障制度建设步入一个新的境界，农村政策走入一个新的阶段。

（二）辐射效应：农村救助政策得以规范，农村社保体系更趋完善

中国农村现行的主要社会救助措施包括五保户供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。表面看来，救助体系覆盖范围广，制度丰富全面，但在具体运行过程中，因社会救助名目繁多，救助对象重叠，相互缺乏衔接和统一规范，致使社会救助功能非常微弱。农村最低生活保障制度的实施，建立健全了各项农村救助规章制度。此项制度一方面规定了具体的操作程序，规范了管理，克服了农村传统救助中管理落后粗放的弊端；另一方面扩大了保障面，将保障范围由原来的传统救济对象扩展到所有的贫困人口，从而缓解了救济标准低、救济面窄的问题，提高了救助工作的管理水平，使农村救助工作逐步走上规范化、制度化的道路。

较为稳定与规范的农村最低生活保障制度安排，在一定程度上保障了广大农村困难群体的基本生活，也为农村地区社会保障制度的建立健全产生了示范效应。社会转型期传统的社会救济制度亟须制度创新。农村最低生活保障制度较之传统的社会救助措施能够更为直接及时、最大限度地保障农村贫困群体的基本生活需求。该制度的完善使我国的农村社会保障体系建设更趋成熟，也为建立城乡统一的社会保障体系奠定了重要基础②。

二、农村最低生活保障制度实施存在的不足

（一）农村低保对象难以达到应保尽保的目标

提供资金支持是确保农村低保工作能够正常运转的前提，而资金问题也正是制约我国农村最低生活保障工作发展的核心问题。根据《通知》的精神，农村低保资金的筹集以地方为主，中央财政适当补助。随着投入力度的增强，2010年底中央的补助资金达260.9亿元，占总支出的60.4%，但由于资金来源是由中央和地方各级共同承担，这种资金筹措机制缺乏相关政策法规的约束，渠道单一、狭窄，地方的资金缺口依然很大，在实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面。由于存在财政压力，农村低保求助面过窄，部分符合条件的贫困村民未能纳入低保范围，各地出现了不同程度的“以钱定人”供养模式，从而导致所谓的“应保尽保”目标只能视资金情况“能保尽保”，进而影响了农村最低生活保障制度的保障程度和水平的进一步提高。

（二）农村低保对象确定困难

目前农村最低生活保障对象的确定流程是先由个人向村民委员会提出申请，经核实提交村民委员会讨论通过，继而交乡政府审定，最后报县政府批准。在实际操作中农村居民收入界定困难和在确定对象过程中出现的人情保、关系保等不规范、不公正、不透明的现象，使得农村低保对象的确定工作受阻。目前我国大部分地区制定低保标准是以农村居民收入为基础的，而农村居民收入有其自身的特点，这使得在收入界定过程中产生一定困难：第一，实物性收入难以货币化；第二，农户收入不稳定；第三，人户分离导致老年人口赡养费无法准确核算。因此，各地基层反映在审查、审核农村低保对象时，相关部门虽提供了对贫困农村家庭收入的计算方式，但在实际操作过程中准确把握和计算还有相对的难度③。同时，目前农村低保对象确定难的另一个因素就是存在“人情保”、“关系保”现象。让农村居民难以接受的是，在农村低保制度实施过程中，个别工作人员和村干部优亲厚友，没有按照政府规章制度办事，没有坚持原则，反而以权谋私，没有让村民参与评议，直接把亲朋好友列为低保对象，使得一些不符合低保对象资格的人能轻易坐享低保，而实际需要接受救济的贫困户却享受不了低保待遇。另外，一些村干部不按照低保标准认真审查核实，草率估算，随意填报，将不属于低保对象的人确定为低保对象，使一些人钻空子、占便宜。“人情保”、“关系保”很大程度上影响了农村最低生活保障工作的社会效果，造成了一部分群众对低保政策的误解。

（三）低保制度宣传不到位

生活困难者享受政府提供的基本生活保障是公民的一项权利，为生活困难者提供基本生活保障是政府的义务，政府有责任向群众宣传有关低保政策以及相关知识，群众对此享有知情权。在农村低保制度实施过程中之所以出现上述的“人情保”、“关系保”等不公正、不公平、不规范的现象，是因为农村居民对低保制度缺乏了解，甚至“无知”。这样，一些人尤其是少数村干部才可以暗箱操作，从而滋生腐败现象。如果农村低保不宣传、不规范、不透明，群众对此完全没有权利意识，“应保尽保”的目标就永远无法实现。当然，信息传播方式的限制、自身文化素养不高等都会直接导致农村居民对新闻和政策缺乏认识。但对群众宣传有关低保政策及相关知识同样也是当地政府义不容辞的责任。在一定程度上，村干部的宣传工作影响非常大，他们熟知政策制度，必要时应挨家挨户传达告知。

（四）基层低保工作力量薄弱

近年，随着政府社会救助职能的转变，社会福利救助事业蒸蒸日上，不断拓展，任务量倍增。除了传统的救灾救济、优抚安置外，还新增加了城乡医疗保险救助、教育救助、大病救助以及其他配套社会救助工作，民政部门工作任务量随之增加。社会救助全面实施后，由于政策性强、需要救济对象愈来愈多、覆盖范围十分广泛，乡镇、村屯的社会福利救助工作量及工作难度空前扩大。但面对如此的压力，民政机构人员并没有相应增加，致使已经是满负荷运行的各级民政部门和乡镇的相应管理服务机构力不从心。基层现有农村低保工作人员不足、力量薄弱问题比较突出，难以做到专职专用。“上边千条线，下边一根针”，大量的入户调查、核实、公示、上报等工作落在寥寥几人身上，往往是以点对面，工作负荷重，为了完成工作，只有采取应付的方式，造成农村低保工作不到位④。而缺乏专门的组织机构和工作人员，对现有的工作人员培训不足，工作硬件设施落后，主观工作技能和客观配套环境的差距，都会影响农村最低生活保障制度的有效运行。

三、完善农村最低生活保障制度的建议

农村最低生活保障制度是民生的重要组成部分，做好农村低保工作是保民生的迫切需要。为弥补以上不足，完善该项制度，笔者从农村最低生活保障制度的自身特点和发展规律出发，结合对本国国情的认识和对国外经验的借鉴，进而提出如下建议。

（一）多层次筹措资金、推进应保尽保

资金是做好城乡低保工作的财力支撑。没有资金，低保就无从谈起。按照中央的要求，农村低保资金以中央和省级财政为主，应加大中央和省级财政补助力度，不能把资金缺口留给基层。所以，一方面应积极争取中央补助资金。中央低保资金的分配以低保人数、补助标准和地方财政投入为重要依据。因此，地方必须先拿出资金把未保人员纳入保障范围，作为基数向中央争取补助资金。另一方面，各地区应根据当地经济社会发展和农村居民生活水平，增加对农村低保资金的投入。各市和各县也应该根据本市、本县经济社会发展水平的财政收入状况，调整财政支出结构，加大农村低保投入力度，保证低保资金足额到位，为实现应保尽保提供充足的资金保障。此外，多元化的农村低保资金筹措机制也应该着手建立。一是积极寻求社会捐赠。向社会各界大力宣传农村最低生活保障制度，创建各级最低生活保障社会捐赠委员会或者捐赠基金会。二是开征社会保障税。这点可以借鉴国外的有效经验。三是发行最低生活保障专项福利彩票。我国在发行福利彩票方面已经积累了相当的经验，发行最低生活保障专项福利彩票可以很好地发动群众参与到社会保障的分担中来，缓和国家的财政风险⑤。

（二）合理界定低保对象，加强低保工作的管理与监督

保证低保对象的合理性，应考虑以下几点：一是摸清贫困农户的致贫原因。根据贫困特点分类别划定低保对象的范围，分情况对贫困农户进行救助。二是准确核算贫困农户家庭的人均纯收入。根据农民收入的特点总结出相关规律，制定收入认定标准。三是建立低保对象的动态管理制度。为更大限度地发挥低保资金的社会效益，随着农村低保对象的收入变化，应该半年或一年对其收入情况进行一次核查，加强管理。农村低保工作必须坚持公开、公平、公正的原则，应该加强监督，推进规范化建设，防止“人情保”、“关系保”等低保金腐败现象的出现。首先，要严格按规定程序规范操作，预防和杜绝弄虚作假的“人情保”、“关系保”等问题发生。其次，要完善金融机构直接发放低保金的办法，强化资金社会化发放，确保低保金及时、快捷、足额发放到低保对象手中。再次，要切实加强民政内部的自我监督，建立有效的低保监督机制。充分发挥各级纪检监督部门、相关业务部门和宣传舆论的监督作用，完善各项监督制度和措施，采取定期和不定期检查、抽查等有效方式，把监督贯彻于农村低保申请审批工作的全过程。探索村委会设立监督员的民主的社会监督方式，对村级低保操作程序和低保户家庭收入、家庭人员变化情况进行跟踪监督，确保农村低保工作做到公平、公正、公开。

（三）加大农村低保制度的宣传

在现代社会，获取最低生活保障是公民的一项基本权利。农村最低生活保障制度是民主和法制社会的产物。社会救助是一种政府行为，作为政府行为，它表现为政府在相应的立法规范下，通过实施社会救助政策为社会成员提供最低生活保障，政府对这一政策的实施不仅负有直接的财政责任，也负有直接的管理与实施社会救助的责任⑥。在我国农村低保制度的贯彻落实中，应该加大农村低保工作的宣传。一方面，相关管理者应深刻领会政府为农村贫困居民提供最低生活保障是政府的法定责任。因为，在现代社会，把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是根本不行的，他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击，只有政府才能为人们提供保障，并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击⑦。另一方面，农村居民应知晓在困难时接受政府提供的低保待遇是他们的一项法定权利，而不是丢脸的事情，鼓励与激发他们在贫困时申请政府的低保救助的积极性。只有通过加大农村低保制度的宣传，才能使低保工作的管理者与受助对象在认识储备与观念上达到一个有机的互动局面。

（四）加强基层建设

加强基层建设是做好农村低保工作的关键。加强基层建设，主要是解决乡镇和村委会有机构办事、有人办事、有钱办事和有条件、有能力办事的问题。首先，应建立乡镇民政办事机构。设立乡镇民政办公室，主要负责农村低保工作和承担社会救助等基层民政业务，它属于乡镇政府的内设机构，充实农村低保工作的工作人员，业务由上级民政部门指导。各乡镇应配备专职工作人员并进行定期培训，完善有关的硬件设施，不断提高农村低保工作的管理水平，以保证农村低保工作的顺利进行⑧。其次，应安排低保工作经费。可按照低保资金总额的一定比例安排低保工作经费。各市、县应该把基层低保工作经费列入预算，确保基层低保工作有人办事，而且有钱办事。再次，应该解决乡镇民政办配置基本的交通工具、计算机等办公设备的问题。给予乡镇村委会低保工作人员一定的工作岗位津贴。

（五）建立健全综合性的低保制度体系

农村低保制度应该是一种综合性的救助制度。它应该包括生活救助、教育救助、医疗救助、住房救助以及其他必要的救助项目，并使之形成一个系统的农村低保制度体系。目前农村的低保制度主要通过发放现金救济实施，缺乏其他相应的配套措施来保障贫困居民的基本生活。导致低保对象贫困的原因是多方面的，单纯的生活救助并不能使他们走出贫困的境地。应该建立一个涵盖生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助的综合性救助体系。实行低保制度系统化，构建长效救助机制，不但可以使农村贫困人口更快地摆脱贫困，更重要的是使他们不再依赖政府的救济，变被动为主动，确保其享有基本的生存、教育、医疗等权利，使农村贫困人口的基本生计和发展权益得到保障，并逐步与城市社会救助接轨，最终形成社会救助体系城乡一体化⑨。

四、结语

我国农村最低生活保障制度的建立是保民生的重要举措，它使农村居民的基本生活得到保障，也为规范整个农村救助政策和完善农村社会保障体系奠定了重要基础。然而在实施过程中，农村低保存在的难以达到应保尽保的目标、低保对象确定困难、制度宣传不到位、基层力量薄弱等问题，阻碍了农村低保工作的有效进行。实行多层次筹措资金、推进应保尽保，加强管理与监督、推进规范化建设，加大农村低保工作的宣传，加强基层建设,建立健全综合性的低保制度体系等措施，是推进农村低保制度的贯彻与落实的可行性对策。

注释：

①柳拯：《中国农村最低生活保障制度政策过程与实施效果研究》，中国社会出版社2009年版，第88—89页。

②汪柱旺：《我国农村最低生活保障制度绩效分析》，《金融与经济》2009年第1期。

③赵复元：《建立农村最低生活保障制度的综述》，《经济研究参考》2005年第55期。

④李春根、李建华：《农村低保制度的难题与破解》，《农民日报》，2007年12月19日。

⑤⑧崔义中、赵可嘉：《完善我国农村最低生活保障制度的若干思考》，《中州学刊》2010年第2期。

⑥郑功成：《社会保障》，高等教育出版社2007年版，第165页。

⑦刘海年：《经济、社会和文化国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第8页。

⑨张敏：《完善农村最低生活保障制度的新思考》，《经济问题探索》2011年第5期。