论继续盘问的空置化及解决

杨宗辉，魏 然

（1.2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430060）

一、问题与提出

2004年10月1日起施行的《公安机关适用继续盘问规定》（以下简称《继续盘向规定》）①是一部与《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）相配套，全面、系统规范公安机关适用继续盘问措施的部门规章，对于公安机关正确运用继续盘问审查有违法犯罪嫌疑的人员，依法履行预防、制止和打击违法犯罪活动的职责，维护社会治安秩序，保护公民的合法利益，具有十分重要的意义。但事与愿违的是，现今许多地方的公安机关很少甚至根本不用继续盘问措施，部分公安机关在《继续盘问规定》实施之初曾尝试性的适用这一措施，后来就不再适用。继续盘问措施形同虚设，空置化现象相当严重。

笔者对H省Z市J区公安分局近年所办理案件的调查可以揭示《继续盘问规定》实施前后该项措施适用及变化情况（H省是我国中部省份，Z市是该省省会城市，经济较为发达，交通便利，是两大铁路交会处，外来人口较多，治安状况比较复杂。J区是Z市行政区，是该市政治、经济、文化中心）。在随机抽取该分局从2002年1月至2010年10月间每月2起治安案件、2起刑事案件，各计214起案件的基础上，笔者对案件中嫌疑人到案措施的使用情况进行了分类汇总，具体情况如表一所示：

表一

从表一中可以看出，2004年以前，留置盘问曾是该公安分局办理行政、刑事案件时使嫌疑人到案的重要措施，但在2005年之后，其所办理的行政、刑事案件中都不再使用继续盘问措施，取而代之的是行政传唤、刑事传唤与拘传。

2010年11月，H省进行了警务机制改革，H省Z市J区公安分局改成了七个分局。笔者对J区七个分局2011年所办理案件进行统计，具体情况如表二所示。

以上七个分局2011年共办理刑事案件2094起，行政案件4389起，无一起案件的办理对嫌疑人适用过继续盘问措施，进一步证明了当前继续盘问措施被空置化的现状。

与之形成鲜明对比的是，在《继续盘问规定》实施以前，继续盘问措施被滥用的情况曾经相当普遍和严重。各地公安机关在办理刑事案件时，曾无一例外地对嫌疑人先使用留置手段，再转成其他刑事强制措施，即形成一种事实上的留置手段是刑事强制措施必经的程序惯例。艾明③在2002年对某公安分局进行调查的结果显示，该分局全年留置的3734人次，所有案件全部采用了留置盘问措施，既有针对犯罪嫌疑人的，也有针对一般违法嫌疑人的。另据陈卫东④对某公安机关的调查，该公安机关办理的302起刑事案件中有283件采用了留置盘问，占全部案件数的93%。不难看出，以《继续盘问规定》的实施为分界点，公安机关对继续盘问的使用状况出现完全的逆转——从最初的滥用到当前的弃之不用。《继续盘问规定》的实施本是为规范实践中被滥用的盘查措施，但事实上却导致该措施在实践中的销声匿迹。为何出现这种情况，其带来的影响和结果是好是坏？如何看待和解决当前继续盘问空置化的现状？这些问题都值得我们逐一思考。

二、继续盘问空置化的原因分析

（一）继续盘问的法律性质不明确

有关继续盘问措施的法律性质，并无法律法规予以明确规定，理论界一直以来就看法不一。惠生武⑤将警察盘问检查权和留置审查权列入警察刑事职权的基本内容归属于刑事职权；徐静村等⑥认为留置盘问是一种治安行政权力，是无证逮捕的一种形式；蒋连舟等⑦认为其属于行政职权。赵新立⑧认为其作为警察行政调查权，是一种行政强制措施。目前，继续盘问法律性质不明确，这就容易造成该措施与其他手段、措施相混淆，在实际运用中会存在办案民警无所适从或继续盘问被滥用的情况。

（二）继续盘问的适用条件和适用程序更加严格

在《继续盘问规定》实施以前，有关继续盘问的法规主要是1995年颁布的《公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》（以下简称《解释》）和2002年颁布的《公安机关实施留置措施备案规定》。《继续盘问规定》和《解释》相比较，《继续盘问规定》中规定继续盘问措施的适用主体、适用前提条件、有审批权的领导级别、审批手续、审批时间，以及对候问室的面积、物品配备和建立值班、看管、巡查制度以及建立档案管理制度等方面作了更为具体、严格的要求。从以上内容可以看出，在“孙志刚”事件后出台的《继续盘问规定》，本是为了防止该措施的滥用，为了更加合理有效地适用该措施，对继续盘问的审批手续更为严格和繁琐，适用范围缩小，适用主体受限，场所硬件要求更高，且与刑事传唤、拘传相比，继续盘问已不再具有以往留置盘问所具有的审批简便和适用条件灵活等方面的优势⑨。所以，在《继续盘问规定》实施之前，民警倾向于选择继续盘问措施，甚至于想方设法用继续盘问措施取代别的应用之措施。如由于法律规定的拘传时限只有12小时，许多时候无法满足侦查工作的需要，而继续盘问“由于其时间可长达48小时，实际效果要好于拘传”⑩。因此，公安机关往往愿意对嫌疑人选择适用留置盘问而不愿适用拘传，拘传的实际功能已被留置盘问取代⑪。而《继续盘问规定》实施之后，在同等条件下，民警办案时会本能地选择相对简单方便的措施，即对违法人员进行治安传唤、对犯罪嫌疑人刑事传唤或拘传。

（三）继续盘问与其他措施衔接不畅

《继续盘问规定》第十九条第二、三项规定：对于已经证明有违法犯罪行为的，有证据证明有犯罪嫌疑的，应立即终止继续盘问，依法作出处理决定。此项规定看似十分明确，但其实很模糊，什么样的证明标准能证明有违法犯罪行为？什么样的证据标准能证明有犯罪嫌疑？对于证明和证据的证明力并未提出具体要求，如何“依法作出处理决定”？目前，公安机关办理刑事案件时，主要依据《中华人民共和国刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》，办理行政案件时，主要依据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》。以上除了《公安机关办理刑事案件程序规定》外，其他均无关于承接继续盘问的规定。根据《继续盘问规定》第十一条第二款的规定，处理决定大概包括刑事拘留、逮捕、行政拘留、收容教育、强制戒毒几种，但这几种决定作出时，都有其法定的条件，而这些法定条件与前款所规定不尽相同，出现衔接不畅的问题。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十一条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百零五条规定了刑事拘留的适用条件，具体来讲与《继续盘问规定》第十九条第二、三项规定有所不同，以上会造成办案民警对于何时、何种条件下终止继续盘问不明确，造成认为可以终止继续盘问但又达不到刑事拘留的条件，导致办案程序脱节的现象，形成继续盘问措施与刑事拘留措施的程序衔接不畅，出现程序真空阶段。又如，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条、第一百四十四条规定了行政处罚决定的标准，即必须查明违法事实，违法行为事实清楚，证据确实充分，这也与“已经证明有违法犯罪行为的”有所出入。也造成继续盘问措施与办理行政案件程序衔接不畅，出现程序断层。因此，继续盘问终止的具体标准是什么，应否终止，终止后如何与其他程序衔接等方面出现了一些问题，致使办案民警在适用继续盘问时感觉无所适从，增加了对继续盘问措施的不可知性和逆反心理。

（四）继续盘问的适用与实际办案存在脱节

《继续盘问规定》规定了继续盘问适用对象和时限，审批和执行，候问室的设置和管理以及执法监督，规定了终止继续盘问释放被盘问人或依法作出处理的情况。看似很详细，但是继续盘问在适用中与实际办案存在脱节的问题。从开始继续盘问至依法作出处理决定的期间，《继续盘问规定》只是规定了如何继续盘问及适用条件等，但对于如何调查取证及调查取证的手段、措施只字未提，对于证据的种类及证明力只字未提。

在继续盘问中，如果发现被盘问人涉嫌刑事犯罪，有犯罪事实并符合刑事案件立案标准的，是应该立即立案按照刑事案件办案程序办理而终止继续盘问呢，还是应该在继续盘问期间调查取证至达到刑事拘留等刑事强制措施条件，再立案紧接着采取强制措施而后终止继续盘问呢？答案有两个可选项：1.立即立案。如果立案，就可以进行刑事侦查，如讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查等。但是，这些在立案之后进行的侦查活动需要时间，而这些时间将在现有情况下不存在，因为立案后将从继续盘问措施转入刑事程序，继续盘问将终止，其适用时间也随之终止，而继续盘问终止以后不能再适用传唤和拘传措施，所以，立案后无法定侦查时间。2.不立即立案。如果不立即立案，而是在“证明有违法犯罪行为，有证据证明有犯罪嫌疑”后，直至达到刑事拘留等刑事强制措施条件，再立案紧接着采取强制措施而后终止继续盘问。倘若如此利用继续盘问时间取证，那么除了继续盘问笔录以外，别的调查如何进行？是调查还是侦查？通过哪些措施取得的哪些证据具有法律效力？能否在办案中得到认可？继续盘问笔录能否在刑事办案程序中得到认可？笔者认为在现有情况下，以上问题的答案是模糊的。

在继续盘问中，如果发现被盘问人违法行为构成行政违法，也面临着以上所提的问题，若继续按继续盘问程序办理，即面对如何取证，证据材料在行政办案程序中如何得到认可等问题。若终止继续盘问，按《公安机关办理行政案件程序规定》办理，则办案时间无从而来。

基于上述问题，在实际办案中，绝大多数办案民警都感到继续盘问措施使用起来太复杂，且难以和具体办案结合，容易出现不必要的问题和麻烦而对其弃之不用。在案件的办理过程中，即使是适合甚至应当使用继续盘问措施的情况，也弃继续盘问而不用。

三、继续盘问空置化的后果

基于打击犯罪的现实需要，不论是大陆法系国家还是英美法系国家，均在其正式立法或司法实践中认可了警察运用盘查权的合法性。经验表明，盘查在揭露犯罪、打击犯罪方面具有突出的高效性和实用性，因此在各国司法实践中无不对之加以重视并充分利用。而我国当前继续盘问空置化的现状，使得该措施的积极作用无法真正发挥出来⑫。具体而言，当前继续盘问空置化的后果主要表现在以下两方面：

（一）继续盘问特有的制度价值缺失

继续盘问措施的存在有其现实需要，对其适用也有特定的、其他措施不可代替的优势。公安机关要履行其职责，必定要走出办公室进行各种警务活动，正如一名派出所办案人员所说“我们在值班中要处理纠纷、治安、刑事案件。到现场后无法马上区分案件性质，我们都是先把人带回来再了解情况。群众都喜欢围观，在现场往往无法很好地处理案件”⑬。因此警察对违法犯罪嫌疑人员当场盘问、检查后，需要依法将其带至公安机关继续进行盘问，以落实其是否违法犯罪。经盘查确认违法嫌疑人时，如不能立即采取措施使其到案，则可能导致嫌疑人脱离公安机关的监控，无法开展后续调查。故将嫌疑人带至公安机关继续盘问，能够有效地满足紧急情况下人身控制和案件调查的需要。相比而言，在现行、准现行案件中，以及非现行案件的紧急情形下，传唤和拘传的使用基本不具有可操作性，因为警察不可能在控制犯罪嫌疑人人身的同时办理立案审批手续、申请传唤证或拘传证，即使在有两名以上警察或可以通过值班警察代为申请时，案件情势也不容耽误。因此，诸如刑事传唤、拘传等显然不能满足紧急情况下使嫌疑人及时到案的现实需要。若继续盘问措施空置、不被适用，对于不符合适用行政传唤和刑事传唤、拘传等措施的违法犯罪嫌疑人，公安机关将无法定措施应对，无疑会造成公安机关执法手段的缺失，同时也是继续盘问制度价值的缺失⑭。

（二）强制嫌疑人到案措施的不合理、不合法“挪用”

作为要履行法定职责的公安机关，不可能因为执法手段的缺失而不履行其职责，为满足实践需要很容易产生“挪用”其他措施的问题。我国当前除继续盘问以外，强制嫌疑人到案的措施主要有行政传唤、刑事传唤、拘传⑮。正如本文表二所显示，2011年J区七个分局全年所办理的治安案件和刑事案件中竟无一起对嫌疑人适用继续盘问措施，难道真的是所有的案件都不需要适用继续盘问措施吗？显然，很多案件中本该使用继续盘问措施，却被传唤、拘传等措施所替代。

四、继续盘问空置化之解决路径

要充分利用好继续盘问措施来履行警察职责，就要解决继续盘问空置化问题。笔者以为，该问题的解决可从以下几个方面着手：

（一）明确继续盘问的法律性质

《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的侦查措施和强制措施，没有关于继续盘问的任何规定。显然，继续盘问不是常规的侦查措施，也不是刑事强制措施，不具有刑事职能。而《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中也无关于继续盘问的任何规定，其也不是办理治安和行政案件适用的措施。而在实际运用中，继续盘问措施又能和行政处罚程序、刑事侦查程序相互衔接，是一个相对独立的行政措施和程序，具有强制性，可以临时限制特定对象的人身自由。继续盘问是由《人民警察法》、《继续盘问规定》等规定的，目的是让作为行政机关的公安机关履行维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益的职责，是法律赋予公安机关审查有违法犯罪嫌疑人员的一项强制性措施，总的来讲是行政机关的行政职能。

（二）强调违法犯罪嫌疑人到案措施的合法性，对非法适用到案措施所取证据予以排除

在英美法系国家，警察通过违法盘查取得了一定的证据，那么这些证据也可能会因为其程序的违法性而被排除。在大陆法系国家，如果警察违法进行盘查，其所得的证据也不得于法庭使用。而在我们的办案过程中，大多重视适用办案措施的时间，违法犯罪嫌疑人如何到案、到案程序是否合法的问题在办案过程中并未得到应有的重视⑯。如办理治安案件过程中，适用传唤，案卷中会显示到达和离开时间，大多不会重视传唤措施适用的前提条件是否符合要求。比较能说明问题的是2010年7月1日施行的《关于刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，该规定是对非法证据进行排除，体现了对法定证据的合法性的重视。但没有任何相关的法律法规对不正确适用到案措施如何排除做出规定。这就导致刑事案件办理过程中，公、检、法三家对错误适用到案措施的漠视，从而导致有些“好用”的措施被滥用、“不好用”的继续盘问被别的措施顶替，从而被空置化。

（三）细化继续盘问措施的相关规定

与刑事办案程序和行政办案程序相衔接明确警察盘查权与相关制度的立法界限⑰，明确继续盘问措施终止并转入其他办案程序的条件，这样可使该措施与其他办案程序有明显的区别，也能真正确定其法律性质，而不是在行政调查措施和刑事侦查措施之间模棱两可。明确将继续盘问和刑事侦查措施、行政调查措施的适用衔接起来，形成法律上的连续性。对继续盘问期间能否及如何调查取证，所取得的证据有哪些及证明力如何，继续盘问笔录的证明力，以及以上证据材料在继续盘问之后办案中的适用等作出规定，使得办案民警明确知道适用继续盘问措施的后续程序如何进行，从而敢于、善于适用该措施办理案件。

（四）提高《继续盘问规定》适用的可操作性

继续盘问的适用主体不应仅限于公安派出所的人民警察⑱。笔者以为，公安机关各警种对符合规定的违法犯罪嫌疑人，均有权并有义务予以处置，而非仅公安派出所的警察才有权和义务处置。这样就能让《人民警察法》赋予警察的继续盘问权，不仅仅被限制于派出所民警这一较小范围内，从而提高全体民警适用继续盘问的可能性。比如公路巡逻民警，其工作相当部分是要对违法犯罪嫌疑人进行盘问、检查和继续盘问的，对于此，《公路巡逻民警中队警务规范》第八条对其继续盘问也作了规定，《继续盘问规定》却将巡警排除在适用主体之外显然不合时宜。虽然被继续盘问人要被就近带至派出所使用候问室，但由于谁签字谁负责的原则，对于继续盘问，审批人应是办案单位相当于派出所负责人级别的领导负责，而不是公安机关派出所负责人，以防止继续盘问审批过程中出现推诿、扯皮的现象。既然县级公安机关值班负责人可以审批决定行政拘留和刑事拘留，为何延长继续盘问非要县级公安机关主管负责人审批呢？由于公安工作的特殊性，警察和领导的工作场地不可能局限于办公室，这样会发生在需要审批时却找不到主管负责人的情况，从而影响案件的办理，但基层公安机关每天都有当日值班的值班负责人，且值班负责人都是与主管负责人同级别的局领导。所以，对于继续盘问时间由24小时延长至48小时的，也应可以由县级公安机关值班负责人审批，以保证及时、高效的审批延长继续盘问。《继续盘问规定》对候问室的设置、管理严格要求无可厚非，但同时却规定：未设置候问室的，应当由人民警察在讯问室、办公室看管，这难免会使民警怕被盘问人在讯问室、办公室出事而不敢适用继续盘问。因此，法规应指定没有设置候问室的派出所可就近使用其他派出所的候问室，一方面保证了继续盘问间隙期间被继续盘问人的基本权利和安全，同时也解决了民警对于没有候问室，怕被继续盘问人在讯问室、办公室出事而不敢适用继续盘问的担忧。

注释：

①《公安机关适用继续盘问规定》，载《司法业务文选》2004年第32期，第30—39页。

②其他到案方式指治安、刑事案件中除传唤、继续盘问、拘传以外的强制嫌疑人到案接受调查的措施，如群众扭送等，公安机关出具的抓获经过一般会对其予以说明。

③⑨艾明：《论我国侦查措施立法中的权能复合主义——以继续盘问功能转变为线索的分析》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2010年第10期。

④陈卫东：《构建中国特色刑事特别程序》，《中国法学》2011年第6期。

⑤惠生武：《警察法学的研究对象与学科体系构建》，《山东警察学院学报》2011年第6期。

⑥徐静村、潘金贵：《我国刑事强制措施制度改革的基本构想》，《甘肃社会科学》2006年第2期。

⑦蒋连舟、李新钰：《试论警察盘查权与人权保障》，《河北法学》2006年第4期；陈卫东，石献智：《警察权的配置原则及其控制——基于治安行政管理和刑事诉讼的视角》，《山东公安专科学校学报》2003年第5期。

⑧赵新立：《公安机关继续盘问的适用若干问题探讨》，《理论导刊》2009年第4期。

⑩左卫民、龙宗智：《继承与发展：刑事侦查制度评述》，《现代法学》1996年第6期。

⑪万毅：《论我国刑事强制措施体系的技术改良》，《中国刑事法杂志》2006年第5期。

⑫万毅：《论盘查》，《法学研究》2006第2期。

⑬⑭马静华：《中国刑事诉讼运行机制实证研究（三）——以侦查到案制度为中心》，法律出版社2010年版，第72、79—81、93页。

⑮马静华：《侦查到案制度:从现实到理想——一个实证角度的研究》，《现代法学》2007年第2期。

⑯王剑虹：《比较法视野下的盘查制度研究》，《当代法学》2008年第2期。

⑰高文英：《我国警察盘查权运行及其理论研究现状》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第4期。

⑱曹文安：《论留置及其与强制到案措施之整合》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2006年第3期。