高速公路立法管理的现状、问题与对策研究

龚学德

（四川大学 法学院，四川 成都 610064）

一、引言

高速公路在我国的政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。加强对高速公路的有效管理成了政府的大事。近年有关高速公路管理的若干问题（比如天价过路费、免费通行权、征收超时费等问题）的凸显，使高速公路的立法管理显得尤为重要。本文旨在分析我国高速公路立法管理的特点和现存的问题并总结经验，以期为以后的高速公路立法抛砖引玉。

二、我国高速公路立法存在的问题及原因分析

（一）我国高速公路立法现状及存在的问题

我国高速公路的立法有中央和地方两个层面。中央立法主要是《道路交通安全法》，其对高速公路的通行专门辟出一节共3个条文进行规定，国务院制定的《道路交通安全法实施条例》共用8个条文对前述规定进行了细化。《公路法》也对公路（含高速公路）的规划、建设、使用和管理等作了相应的规定，但并没有对高速公路作专门规定。公安部等国务院部门也制定了有关高速公路管理方面的规章或其他规范性文件。地方立法主要是拥有地方立法权限的机关根据上位法和本地实际制定的高速公路管理条例或办法。截至2012年12月，除内蒙古、黑龙江、海南、四川、重庆、云南、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆共11个省级行政区域外，其他的省份都制定了专门规范高速公路管理的地方性法规或政府规章，并且很多省份都已经对自己制定的高速公路立法进行了修订。部分拥有地方性法规和政府规章制定权的市比如大连也制定了高速公路管理办法。

现行高速公路立法主要表现为三种模式，每种模式所规范的内容并不相同。第一种模式为综合性立法，即在对公路管理或道路交通安全管理的立法文件中对高速公路的某些方面作出规定。这种模式主要存在于中央层级的立法中，如早期的《公路管理条例》、《道路交通管理条例》，后来的《公路法》、《道路交通安全法》都对高速公路管理的某些方面作了规定。地方层级的立法很多也表现为这种模式，比如《江苏省道路交通安全条例》等。第二种模式是表现为高速公路的专门立法。这种模式主要存在于地方性立法中，涉及的内容较多，制定的立法文件较规范，一般都分章节撰写，命名为高速公路管理条例或办法。中央层级的立法也有关于高速公路的专门立法，比如公安部于1990年制定的《高速公路交通管理暂行规则》等。第三种模式为高速公路的配套立法。这种模式的立法目的主要是为了配合高速公路的管理而对某一方面的问题进行规定，比如《江苏省高速公路沿线广告设施管理办法》，不少省份和国务院部门还对高速公路车辆救援收费服务、养护工程施工作业、设立检查站点等有关高速公路管理诸方面的内容进行规范。

纵观我国高速公路立法的法律文本，可以发现其具有以下三个特点。

1.立法主体多，涉及的法律层级多

中央层面有关高速公路的立法主体有全国人大常委会、国务院、公安部、交通运输部等，这些主体制定的法律规范文件对有关高速公路的规定原则性较强，操作性不够。地方层面有关高速公路的立法主体有省级人大常委会及其人民政府、较大市的人大常委会及其人民政府、经济特区的人大常委会及其人民政府，甚至一些政府部门也在制定和发布有关高速公路管理方面的法律文件，这些主体制定的法律文件对高速公路的规定较详细。故高速公路管理方面的法律层级则涉及法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章甚至一般规范性文件。有的省份内甚至省人大常委会和省政府都对高速公路的管理作出相应的规定，比如吉林省政府于1997年制定《吉林省高速公路管理办法》，吉林省人大常委会于2005年制定《吉林省高速公路路政管理条例》，而此条例并未废止前述管理办法。2010年吉林省政府又制定了新的《吉林省高速公路管理办法》，至此才废止了1997年制定的管理办法。

2.立法重复多

在地方性立法中，出现了大量的重复立法现象[1]。这在高速公路立法方面主要表现为两种形式：一是法律文本的重复。上位法对高速公路管理作了相应规定，很多地区都要制定相应的实施条例，比如对于《道路交通安全法》来说，其对高速公路进行专节规定，国务院随后制定了《道路交通安全法实施条例》对其进行细化规定，很多省级政府或人大常委会根据本行政区域的实际情况和对法律的理解又制定本地的实施办法。《公路法》也是类似的情况。法律文本的重复还表现为同一省份内地方性法规和地方政府规章的重复，典型的如前文提到的吉林省有关高速公路的地方性法规和地方政府规章，两者虽然命名有所区别，但是文本的内容有很多都是重复的。二是法律条文的重复。有关高速公路的立法中，法律条文的重复也是非常明显的，比较典型的一个例子就是对《道路交通安全法》第六十九条的重复，各地制定的关于高速公路管理的地方性法规或政府规章中，很多都把这一条进行重复规定，有的省份甚至突破了该条文的规定。除了对上位法条文的重复外，各地方立法相互间也出现大量的条文重复，很多条文都千篇一律，并没有突出地方特色。

3.上位法根据多

在各行政区域的高速公路专门立法中，上位法根据也很多。早期的高速公路地方性立法，多是以《公路管理条例》、《道路交通管理条例》为根据的，如《吉林省高速公路管理办法》、《广东省高速公路交通管理暂行办法》等。随着《公路法》、《道路交通安全法》的陆续颁布，很多地方立法都以《公路法》、《道路交通安全法》为立法根据，如《河南省高速公路条例》、《江苏省高速公路条例》等。有的上位法根据包括国务院制定的《道路交通安全法实施条例》，如《山东省高速公路交通安全条例》等；有的政府规章以本地人大常委会制定的道路交通安全法实施办法为立法根据，如《河北省高速公路交通安全规定》；有的以《收费公路管理条例》为根据，如《浙江省高速公路运行管理办法》；有的就是笼统地以有关法律法规为根据，如《天津市高速公路路政管理规定》；有的甚至没有上位法根据，如《辽宁省高速公路管理条例》。

（二）我国高速公路立法存在的问题分析

现有的高速公路立法对高速公路的管理发挥了巨大的作用，但是也存在诸多问题。高速公路立法同众多的行政立法一样，总的表现为具有较大的随意性，这严重削弱了法律文件的稳定性、连续性和相互间的协调性，由原来的政出多门演变为当今的法出多门，既增加了立法成本，浪费了宝贵的立法资源，同时又人为地增加了行政执法的难度和障碍[2]。通过梳理现有的高速公路立法文本，可以发现其中存在如下几方面的问题。

1.法律冲突

高速公路立法文件涉及的数量多，内容不一，加上行政立法中小法抄大法、本省抄外省等现象的存在，难免出现文本之间的冲突，这种法律文本之间的冲突主要表现为两种形式：纵向冲突和横向冲突。

（1）纵向冲突

我国是一个单一制国家，地方立法中的一个基本要求就是不得与上位法发生冲突[3]。纵向冲突是指下位法与上位法之间的冲突，即下位法的规定违背了上位法的规定，具体又表现为两种情况：

第一种情况就是下位法的条文直接违背上位法的条文规定，这种冲突通过条文对比即可发现。比如《道路交通安全法》第六十七条规定：“行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。”在这个条文中并没有规定悬挂教练号牌的车辆不得进入高速公路。而在一些高速公路的地方性法规或政府规章中就规定悬挂教练车号牌的机动车不得进入高速公路，如《河北省高速公路交通安全规定》第七条和《江苏省高速公路条例》第二十七条等，这些规定直接与《道路交通安全法》相抵触。

第二种情况则是下位法的规定与上位法的立法目的、原则或精神相冲突和抵触。这种情况比较明显的就是《道路交通安全法》第六十九条规定：“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外。”由于高速公路的运行速度快，事故发生率高并容易造成二次事故，这个条文的立法目的就是为了避免在高速公路上检查车辆可能造成的事故，故对其理解就不应该做单纯的文义解释而应进行目的解释。而有的省份制定的高速公路立法则对这条法规进行了有违立法目的的规定，比如《河北省高速公路交通安全规定》第二十二条规定：“……高速公路交通警察发现在高速公路行驶的车辆有交通安全违法行为时，应当采用手势或者高音喇叭喊话等方式，责令驾驶人立即纠正或者将车辆引导到高速公路出口、收费站广场、服务区等安全区域内接受处理。”这样规定虽然没有直接违反上位法的条文意思，但有违上位法的立法目的，应属违法。

（2）横向冲突

高速公路的地方立法具有地域性的特点，立法时多着眼于本行政区域的行政管理现实，而忽略高速公路跨地区、跨省份的特点，没有考虑高速公路地方立法之间的协调和统一。各行政区域制定的高速公路立法对相同或相似事项的规定并不完全一致，如此就形成高速公路立法的横向冲突，即对相同或相似的问题，不同行政区域的立法进行了不同的规定。比如《甘肃省高速公路管理条例》第三十二条规定：“……车辆最低时速不得低于60公里；小型客车最高时速不得高于120公里。”而《江西省高速公路管理条例》第十七条规定：“……最低时速不得低于50公里，最高时速不得高于110公里。”同样在高速公路上行驶，两地对最低时速的规定就不一致，这对交通参与者而言是不公平的，相同的行为在不同的行政区域的法律后果却并不相同，而且这样还增加了交通参与者的成本，并不利于高速公路效益的发挥。

2.立法质量参差不齐

地方性法规或地方政府规章都是为本地的事务服务的，法律条文设计应该具有较强的操作性，能够直接适用于具体的事件或行为。但现有的一些高速公路立法中的某些条文只是笼统地阐明某一行为的违法性以及应当承担的法律后果，而对于条文的适用条件、法律后果的范围或幅度等并没有明确，这给实务操作带来很大的不确定性，难以规范和控制行政裁量权，也容易导致行政机关互相推诿或多头管理，不利于形成稳定的法规秩序。

高速公路的专门立法涉及的内容较多，涵盖了高速公路的发展规划、建设资金筹集、建设与养护、路政管理、交通安全管理、经营管理、服务与收费管理、法律责任等多方面的内容。对于涵盖如此丰富内容的立法来说，法律文本结构分章节撰写较为科学。现有的高速公路专门立法中，一种情形就是较笼统地规定，在法律文本中并未分相关的章节，而是把有关高速公路的相关规定编撰在一起而形成一个立法文件，这在我国高速公路发展的早期较常见，条文数目一般为30条左右。另外一种情况就是过于详细，在法律文本中设置过多的章节和条文，想把有关高速公路的所有内容都涵盖进去。现有的高速公路专门立法一般设置5～7章，条文数目一般为50条左右，而《吉林省高速公路管理办法》（2010年）包括9章，2011年5月起草的《四川省高速公路条例》（草案）则包含了11章共102条，如此规定显得过于庞杂和冗长，并不能产生很好的效果。

3.立法频繁与立法缺位的反差

立法频繁是指某些省份的高速公路专门立法十分活跃，从制定第一部高速公路专门立法起，随着社会经济的不断发展，同时在上位法根据被修订的情况下，不断地对高速公路立法进行修订。比如江苏省人大常委会2002年12月制定了《江苏省高速公路条例》，在2004年4月就对其进行第一次修订，2007年1月对其进行了第二次修订，2010年9月对其进行了第三次修订，而第三次只修改了该法第四十四条的第三款。其他如广东、辽宁、山西、安徽等省份的情况也相类似。甚至某些省市在高速公路发展的早期对某一条或某一段高速公路进行专门立法，比如《广州市环城高速公路路政管理办法》和《江苏省宁沪高速公路管理办法》。如此频繁的立法行为虽然能较好地适应社会经济的发展，但也使法的稳定性和连续性有所欠缺，使实践操作变得无所适从，对于正常社会生活秩序的建立和维护造成极大的不便[4]。

立法缺位是近年我国学术界逐渐重视的一种现象，其主要表现就是立法不作为或行政立法不作为[5]。这在高速公路立法中也较明显，如前文提到的目前尚有11个省级行政区域没有制定规范高速公路管理的地方性法规或地方政府规章。在没有高速公路专门立法的省份中，很多省份的高速公路里程已较长，并且多数都具有跨省级行政区域的高速公路，其对高速公路的管理主要根据《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》，以及各地制定的实施办法、公安部制定的规章如《道路交通事故处理程序规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》等法律文件，这让执法部门在实践中很难掌握执法根据，容易滥用行政职权，对交通参与者来说也缺乏法的规范和指引作用。

三、我国高速公路立法的完善

（一）立法层级：制定统一的《高速公路条例》

由于高速公路已形成全国性的通行网络，对其进行某一个行政区域内的单独立法或者封闭立法并不能产生很好的效果，同时高速公路的地方立法也存在以上诸多问题，因此有必要提升高速公路管理的立法层级，进行统一的中央立法。对高速公路进行中央立法在国外也比较常见，比如德国于1986年制定了联邦高速公路建设法，其对联邦道路的新建措施和扩建措施作了详细的列举规定[6]。高速公路统一立法可以解决以下几个问题：

其一，目前尚有11个省级行政区域没有制定高速公路的专门立法，通过由中央立法制定统一的高速公路专门立法可以解决这11个省级行政区域内高速公路管理无法可依的局面。

其二，高速公路已形成全国性网络，而且由于近年国家基础设施建设投资的增加，高速公路建设在最近的几年内还将增加很多里程，通过制定全国性的高速公路专门立法，可以解决各行政区域内立法的相互冲突，以更好地保护交通参与者的合法权益。

其三，由于立法需要经过立项、起草、调研、审查、审议、颁布实施等程序，地方性立法一般还要经过开展省内外、行业内外的立法调研，召开协调会议、专家论证会等广泛听取各方面意见和建议，要耗费大量的人力、物力和财力，通过制定统一的高速公路专门立法，可以节约各行政区域的立法资源。

其四，目前在高速公路的地方立法中，受行政管理体制的限制，高速公路的建设规划、养护、路政管理、运政、稽征等部分内容由交通部门起草，交通安全部分内容由公安部门起草，这样难免出现部门之间的争权夺利。由中央层面进行统一的高速公路立法，可以在很大程度上避免各地立法中的地方保护主义倾向和部门利益主义倾向。

进行统一的高速公路中央立法的具体构想有两种方案：

第一种方案是对现行的《公路法》和《道路交通安全法》进行修订，将有关高速公路管理的规定纳入《公路法》和《道路交通安全法》的范筹内。道路是一个有机的整体，高速公路只是道路的一种，虽然有其特殊性，但共性仍是主要的，将高速公路的管理独立出来单独立法，与其他道路的管理截然分开，必然导致多头管理、互相推诿或扯皮的混乱局面，如此规定不但影响法律的严肃性和统一性，也损害交通参与者的利益。故这种方案具有较强的合理性。但由于高速公路立法涉及的内容较多，将其纳入现行法律中会使其显得臃肿不堪，同时《公路法》于1997年制定后经过了1999年和2004年两次修订，《道路交通安全法》于2003年制定后经过了2007年和2011年两次修订，在这两部法律的两次修订中，立法者并没有增加高速公路管理的内容，故这种方案欠缺一定的可行性。

第二种方案是由国务院制定《高速公路条例》，对全国的高速公路进行统一规定。高速公路立法涉及多方面的内容，属于典型的行政法。高速公路的地方性立法经过二十多年的发展，积累了很多经验，已经具备了制定行政法规的条件。行政立法具有补充法律规则的价值，在立法留有空隙而属于次级性、行政性、具体性或实施性事项的情况下，则可进行行政立法[7]。由于《公路法》和《道路交通安全法》对高速公路的规定过于简略，有必要通过行政立法加以补充，同时高速公路的地方立法存在以上诸多弊端，故由国务院制定行政法规来对其进行规范具有合理性基础，在以《公路法》和《道路交通安全法》为立法根据的情况下，可制定一部《高速公路条例》，以改变没有高速公路全国性专门立法的现状。

（二）立法内容：相对全面和详细

由国务院制定统一的《高速公路条例》应该遵循一个重要原则，那就是重在执行原则。作为指导行政立法的特有原则之一，重在执行是指各类行政立法主体及各项立法工作应当把如何有效贯彻执行国家或地方权力机关所制定的法律、法规，行政规章制定主体同时还应当把如何有效贯彻执行国务院的行政法规、行政政策等，作为行使行政立法权的基本任务和工作重点[8]。在这一原则的指导下，《高速公路条例》可以作相对全面和详细的规定以利于实务操作。

从法律文本的结构上看，目前比较成熟的地方高速公路立法多数都是分章撰写的，一般设置5～7章，包括总则、规划与建设、养护、经营与服务、路政管理与交通安全管理、应急管理、监督检查、法律责任、附则等部分内容。这些章节的内容有些是与《公路法》和《道路交通安全法》相重复的，对于重复的则没必要进行规定，有的也没必要单独列为一章，所以《高速公路条例》可以包括总则、规划与建设、经营与服务、道路养护、路政管理与交通安全管理、法律责任和附则共7章。法律条文的设计则应尽量明确，避免模糊和含混不清的条文，使实务部门能够直接将条文适用于具体的案件。法律责任部分的条文，必须遵守上位法的规定，对相对人设定处罚时必须符合行政处罚法的规定，只能在上位法规定的处罚种类、范围和幅度内进行处罚。

（三）统一立法中的民主参与：平衡各方利益

民主参与对于立法具有极为重要的价值，因为立法是资源配置和利益分配的一种方法，立法的过程就是利益表达的过程[9]。行政立法必须以实现国家公共利益为目的，同时也要维护公民的利益，公正地调整行政主体和行政相对人之间的关系，必须较为全面地体现各方的利益诉求[10]。通过民主参与，行政立法机关可以掌握全面的信息，多方面了解各利益主体的利益需求，从而能在行政立法中更好地对利益进行分配和平衡。

高速公路立法由于关乎到每一个交通参与者的权益，故立法的民主参与首先就表现为立法的公众参与[11]。一方面，参与可以通过私权对国家公权的主动加盟，在公共意识和私人意志充分沟通、相互促进的基础上发现真理并达成共识；另一方面，参与能够使共识结果（即法律文件）在参与者身上得到内化，使所立之法具有被遵行的道德基础和心理条件[12]。民主参与还表现为听取行政机关和高速公路投资者、经营者、沿线居民等利益相关主体的意见，以在立法中科学地反映“部门利益”和“地方利益”。需要认真研究所谓的“部门利益”或者“地方利益”，将立法政策层面的利益反映、利益表达和行政执法过程中的自私自利区分开来[13]。立法应该具备广泛的民主性和公益代表性，需要考虑各方主体的利益需求以进行平衡和兼顾。

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