我国大部制改革的困境与整体性治理

吕丽娜

（湖北经济学院 财政与公共管理学院，湖北 武汉 430205）

党的十八大报告指出：要稳步推进大部制改革，健全部门职责体系，这意味着今后较长一段时期内大部制改革仍将是我国行政改革的一项主要内容。大部制改革的理论依据与现实诉求源于科层制带来的政府结构碎化问题。凭借层级节制、指挥统一、权责分明、运行规范等优势，科层制被世界各国政府组织广泛采用，但它却包含了一个内在缺陷——组织的边界性，即任何组织都只能在一个有限的权责空间范围内进行活动。这一缺陷造成同一级政府不同部门的资源无法共享、横向协作困难，在实践中容易引发部门主义的扩张，致使跨部门的公共事务长期得不到有效的治理，社会公众无法获得无缝隙的公共服务。大部制改革正是在这一背景下应运而生，它试图采用合并同类项、重构管理边界的方式消除部门间的摩擦，达到政府的协同统一。从我国第一轮大部制改革的实施情况来看，尽管在一定程度上缓解了权力分散与统一领导之间、部门利益与整体利益之间的矛盾，[1]但却未能根治政府碎片化的制度结构。本文旨在分析我国当前的大部制改革不容忽视的局限性，并依据整体政府理论，提出进一步完善我国大部制改革的对策建议。

一、我国大部制改革面临的困境

（一）大部门间专业分工与整体协调的冲突

大部制在对专业分工过细而衍生的部门主义进行批判的同时，仍然秉承了科层制强调专业分工和职能差异的运行机制，注重建立明确的管理边界，这使其难以摆脱科层制在组织机构、文化理念、责任与激励、公共服务等方面的管理障碍。[2]整合后的大部门之间依然有边界，一旦超越这一边界，职责交叉就无法避免。[3]当今政府面临着预防犯罪、环境保护、医疗保健和社会保障等众多的 “棘手问题”，这类问题具有复杂性和交叉性，内部多种因素相互依赖并形成多元因果关系，难以准确地归入某个单一组织的职责范围之内，不能由单个政府部门去理解和处理，这对传统专业化和分散化的科层制模式提出了挑战，要求加强部门的职能整合和横向合作，以整体性而非独立性的方式去回应。[4]而大部制并未给跨边界协作提供解决方案，如果整合后的部门缺乏有效的沟通和协同，势必会重蹈新公共管理服务裂解性的覆辙，造成大部门之间缝隙的扩大，影响政府整体效能的形成。[5]

（二）大部门内部“规模效应”与管理成本之间的冲突

大部制改革将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，交由一个部门统一管理，通过部门规模扩大的方式将以往多个部门之间就同类公共事务进行“争利”与“推责”所产生的交易成本转化成为大部门内部的管理成本，实现了政府职能的规模效应。[2]但不容忽视的是，合并之后的大部门往往集政策规则制定、执行管制和提供公共服务等多项职能于一身，伴随规模的扩大，部门内部的组织结构、权责体系、规章制度和劳动分工等问题将更趋复杂。在利益驱动下，大部门内部的矛盾冲突将会增加。以交通运输部为例，随着铁道部的并入，我国交通运输部成为一个超级大部，其内设并列机构之间、交通运输部与下属局之间存在多重矛盾需要协调，如国家铁路总局的安全管制职能与铁路总公司铁路运输服务职能目标的冲突，交通运输部下属公路、民航、铁路等运输部门利益之争等，而这些内部问题的治理必然带来管理与协调成本的急剧上升。

（三）大部门职责权限划分的静态性与公共服务需求动态性之间的冲突

大部门职责权限的划分是静态的，与变幻莫测的外界环境带来的新公共管理需求相比显得相对滞后，再加上人的有限理性，对政府部门的职权界定不可能完全清晰，总会留下一些“公共领域”，各个部门会根据自己的知识结构对公共领域的价值进行评估，当涉足该领域有利可图时，相关部门就会竞相争夺地盘，或是用尽浑身解数进行游说和讨价还价，对立法者施加影响，使其在下一轮职权划分中作出于己有利的制度安排，或是在管理过程中利用制度漏洞擅自扩大自身的职权范围。即便在职责权限划分清晰的大部门体制之下，这一问题也难以避免。

（四）大部门公共服务一体化与社会需求多样化之间的冲突

在大部门体制下，随着部门规模的扩大，行政权力也日益集中，各部门固守自己的组织边界和职责范围，按既定的规章制度、程序和标准为社会集中提供某类一体化的公共服务，这种僵化、集权的组织结构难以适应当今社会极端复杂与多样化的公共需求。在信息社会或知识经济时代，社会普遍要求权力分散而非集中、任务趋同而非分化、更多的自由和个性化而非一体化，因此，政府需要构建灵活性、渗透力更强的组织结构，使人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系。[6]

上述困境仅靠以政府部门合并与调整为特征的大部制改革是无法化解的，从某种意义上说，跨部门协同、政府与社会的协同比部门合并、调整更加重要。然而遗憾的是，我国大部制改革从2008年至今，侧重点主要放在组织机构的合并上，对合并后大部门内部和部门之间的协调配合机制的构建尚未引起足够的重视。可见，大部制改革亟需一种新的理念来加以引导。

二、整体政府的内涵及其于大部制改革的价值

（一）整体政府的内涵

整体政府（Whole of Government）是一个集合性的概念，凡是政府组织以“联合”、“协调”和“协同”方式实现功能“整合”之活动皆属“整体政府”的范畴。[7]相关词汇包括“协同政府（Jioned-up Government）”、“全面政府（Holistic Government）”、“跨部门协作（Cross-agency Collaboration）” 和 “网络化治理 （Government by Network）”等。最早提出整体政府这一概念的是英国学者佩里·希克斯，他认为整体政府就是超越政府部门、层级的鸿沟，向公众提供整体性服务的政府。[8]克里斯托夫·波里特将整体政府定义为一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，指出其包括4个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[9]澳大利亚《联合政府报告》将整体政府界定为：公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构，所采取的措施可以是正式的，也可以是非正式的，可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。[10]综合上述多种定义，可以总结出整体政府以下几个基本特征：

1.提供优质的公共服务是整体政府的根本目的。整体政府理论彻底改变了传统科层制的政府本位思想，转向以公民为中心，通过政府内部相互独立的各个部门与层级的行政要素整合、政府与社会组织的资源整合、政府与私人组织的资源整合来实现公共管理目标，[11]由此增进各类公共管理主体间持续地资源交换与共享，建立起政府与社会的良性互动机制，为社会提供无间隙的优质联合公共服务，以更好满足公民的一般性和差异性要求。[12]

2.功能整合是整体政府的精神实质。整体政府理论并非否定分工和专业化，而是着力解决公共部门中日益严重的“碎片化问题”，即政府部门之间由于管理目标和手段缺乏共识而导致的相互争夺地盘和势力范围的现状。强调在保持现有组织结构和秩序的基础上进行默契地配合，通过制度化、经常化和有效化的跨界合作消除各部门目标和手段的冲突，并使之相互增强，[3]实现公共价值的增值，发挥整体功能大于局部功能之和的协同效应。

3.跨界性合作是整体政府提供公共服务的基本方法。整体政府认为良好的服务来自多方的合作，公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，可行的是在不消除组织边界本身的条件下，跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。[8]这种跨界合作是全面的，既包括政府组织内部不同部门间、不同地区间的横向合作，也包括政府组织内部不同层级间的纵向合作，还包括政府组织与私人部门间的合作；合作既可发生在政策制订领域，也可发生在政策执行和具体公共服务提供过程中。[10]

4.伙伴关系是整体政府的基本工具。伙伴关系是指两个或两个以上的组织或机构在保持自身目标和活动独立性的同时，分享共同议程、协同工作。伙伴关系具有如下的特征：伙伴关系是互动的，关系的效用取决于各方的一致行动；在伙伴关系中，每个成员都是平等独立的当事人，能够为自身利益进行讨价还价，主要通过谈判和妥协来运作；伙伴成员之间是一种长久的、持续的相互作用关系，而非一两次或临时性的交易；每个成员都会让渡出自己的一部分物质和非物质资源，为伙伴关系作出贡献；每个成员对协商性决策共同承担责任。[13]在国外整体政府改革实践中，伙伴关系得到了广泛的运用，以英国为例，在1999年的网络点击率中，英国国会使用“伙伴关系”达6197次，是10年前的38倍。[12]

（二）整体政府理论之于大部制改革的价值

1.为大部制改革的深化指明了方向，有利于建立职能有机统一的政府体制。从形式上看，大部制改革是机构的整合过程，但其本质却是政府职能的优化与整合，即通过将过去分散在各个部门的相近重复的职能纳入大部门的统一系统中，避免职能分散和交叉，确保职能有机统一。机构合并是大部制改革之“形”，职能优化整合是其“神”，从这点上看，大部制改革的精神实质与整体政府理论不谋而合，只不过整体政府理论与实践比大部制改革更进一步，它为部门合并完成之后整个政府的协同运作提供了路径，是对大部制改革的超越。整体政府理论告诉我们，当前政府机构的合并只是建立职能有机统一政府体制的起点，只有通过跨部门的合作，建立内部整体的联动机制，才能实现各部门、各项职能之间的相互配套、补充、衔接，形成优势互补，达到职能的整体最优，形成真正具有内聚力的政府。因此，构建整体政府是大部制改革的必然方向。

2.有助于消除大部门间的缝隙，全面提高政府效能。大部制改革在一定程度上改善了职能交叉和政出多门问题，但并不能消除部门之间的障碍。而整体政府理论在继承科层制专业分工模式的同时将注意力转向追求政府整体效果最优和公共利益整体最佳，主张打破政府部门间的组织壁垒和自我封闭状态，强化部门间的合作与协调，促进政府部门间资源交换与共享。由于整体政府创造了伙伴关系、政策网络、以问题为核心的预算制度、奖励与表彰横向管理、促进合作的责任框架与绩效框架等多种方法，[2]提供了大部门跨界合作进行整合服务的新机制，让各个独立的部门都成为管理流程上的一个节点，促进了跨部门的网络化政务协同与无缝对接，破解了碎片化治理的困境，使政府的运作更有效率。

3.有助于优化大部门体制的外部治理结构，促进政府职能的转变。我国现行的大部制改革主要着力于政府系统内部治理结构的完善和功能的整合，忽略了外部协同机制的建设。随着社会公共事务日趋复杂化，引进外部力量成为必然的选择。整体政府理论积极关注公私部门之间的“外协”整合，它让大部制改革从“内联”整合的局部思维中跳出，取而代之予从社会全局的角度去寻找解决复杂公共问题的答案，引导私人部门、社会组织和公民个人等多方参与，分担政府转移的职能，从而形成一个政府之间、部门之间、政府与市场、政府与公民之间的立体治理服务网络，实现对社会整体资源的有效利用，[5]在“外协”整合过程中，政府职能得以转变，更加符合市场经济的要求。

三、整体政府理念指引下大部制改革的完善措施

在整体政府理论的指导下，以职能整合为基础，再深入进行文化、机构、信息和政策的全面整合，优化政府内外部治理结构，才能最终达到大部制改革的目标。

（一）科学界定部门职能，最大限度减少职能目标的交叉、重叠

职能是机构设置的依据，机构是职能的载体。大部制改革并非片面削减机构，而是职能整合基础上的机构重组，[14]其有效实施的前提还是各部门职能目标的有机统一。为此应该科学界定政府各职能部门及其内设机构的职责权限，避免交叉重叠。而政府内部职能关系的理顺有一个前提条件，即首先要理顺政府与外部市场、社会的职能关系，因为政府职能范围越宽，机构设置就会越复杂，由此引发的职责交叉和利益冲突问题也就更加突出，因此部门职能目标整合的第一步是积极转变政府职能，变全能政府为有限政府，做好职能“减负”工作，通过发展良好的外协合作关系，使政府充当各类公共管理主体的粘合剂，让他们共同提供公共物品和公共服务，而自身则集中力量履行好创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护公平正义等职能。在此基础上，再进一步科学界定政府各部门及其内设机构的职责权限，由各级编制管理机构对政府各部门之间的职权划分进行系统研究，并对各部门内设机构的职权划分意见进行严格的审核，出台规范性文件清晰界定政府系统内部的职能关系，既要做到事事有部门负责，避免出现管理真空，又要将同一类专业性事务的管理权划分给同一个部门，避免职权交叉、多头指挥。

（二）完善跨部门的组织协调机制，以弥补政府部门间的间隙

政府部门的规模总有一定的限度，专业性部门即使规模再大，在综合性公共事务的管理上也会显得力不从心，因此当前以部门合并为特征的大部制改革还需要必要的补充，即采取适当的组织形式来促进政府部门间的团结协作。整体政府理论提供了一种新型的组织设计，强调将专业分工、层级节制的金字塔结构转变为以流程为中心的多个工作团队或节点组合而成的扁平化网络结构，由此形成“联合岬”。[11]在该理论的指导下，可以通过两种组织形式来促进政府部门的团结协作。一种是等级式形式，该形式注重权力的集中和组织要素的统筹协调，[12]提倡利用行政领导者的权威对部门施压，促进合作。具体措施包括强化作为一级政府协调中枢的的办公厅（室）和秘书长的职权，赋予其部门协调中的强势地位，以及成立行政首长领导的一系列协调机构，如联合小组、特别工作小组、跨部门计划或项目等。另一种是协商式形式，即通过部门间平等、灵活、适时的协商达成合作。我国当前的部门联席会议制度就是其典型的代表，但遗憾的是协商效果并不理想。今后要进一步完善协商制度，一方面要强化主办部门的权力和责任，由同级政府赋予其对不配合部门进行监管的权力；[8]另一方面要扩大协商的参与面，除政府部门负责人外，可挑选相关部门工作人员以及与该类事务相关的企业、社会组织和居民代表参与，以改善协商的效果。

（三）加强各部门的政策协同，促进政府公共政策目标与内容的统一

公共政策既是政府各部门利益的载体，也是各部门行动的依据。在我国当前公共决策分散化和部门化的模式之下，同一政府部门包揽了某一具体政策的议定、协商、起草和执行工作，各部门为了获得更大的利益或者执行的方便，纷纷从本部门角度出发制订各种政策法规，不仅造成政策冲突不断，而且导致政府总体目标被忽视，引发决策无力。要减少部门间的矛盾与冲突，就必须加强政策的协同，确保政策的内在一致性和整体性。为此，首先要将部分执行职能和公共服务提供职能向市场和社会转移，使政府集中力量更好履行政策与规则制定的核心职能。其次，在大部制改革过程中要进一步健全行政决策权、执行权和监督权三权分立的权力结构与运行机制，将同类事务的决策权交由一个部门行使，保证政策规则的统一。[15]此外，可借鉴国外经验，成立直属行政首长的政策中心，[8]政策中心作为现代行政决策体系中的辅助机构，负责对政府制订的所有政策问题进行独立的分析与研究，充当不同部门意见沟通与协商的桥梁，与大部门一起负责政策总体设计、制定和平衡工作。

（四）加大电子政府的建设力度，为跨部门合作搭建信息平台

信息整合是对不同来源、不同层次、不同内容的信息资源进行选择、汲取、激活和有机整合，实现价值增值的一个复杂动态过程，[11]它是政府各部门达成共识和协调行动的必要条件。在现代社会，政务信息整合的快捷途径就是建设电子化政府。当前我国政府各部门在电子政务建设中各自为政，自成体系，相互封闭，忽略了互联互通的接口问题，形成一个个“信息孤岛”，信息资源的整合度不高，无法实现协同办公。针对这一问题，从成本角度来考虑，将现有的电子政务系统全部推倒重新建设是不现实的，可行的方案是实施电子政务的统一标准，各部门在统一标准的指导下进行局部改造。目前国家已经发布了包括电子政务业务流程设计方法通用规范和电子政务主题词表编制规则等在内的9项国家标准，但遗憾的是这些标准仅以文件形式发布，权威性和约束力不强，实施效果不佳。为了提高信息资源的整合度，下一步除了进一步完善标准体系外，更为重要的是通过完善电子政务的立法，强化国家标准的实施应用，使政府部门在异构平台和异构网络中实现数据交换、信息共享和业务协同。

（五）塑造整体性的组织文化，增强政府部门的凝聚力

组织文化为成员提供了行为、感觉和思维的权威性准则，要促成部门内部与部际的优势互补和协调一致，就必须摒弃部门主义的传统行政文化，在政府系统内部重建“凝聚性文化”，培养牢固而统一的价值观，倡导整体意识、合作意识、共享意识、团队意识，塑造协作、互助和信任的文化理念。否则，大部制改革就有被传统文化俘获的危险。而组织文化是根深蒂固的，一旦形成难于改变。思想道德教育和成员跨部门的轮岗，虽然有助于增进彼此的认同与理解，但其并不具有强制性，作用有限。在组织文化的重塑上，关键还是责任和激励机制的创新，设计共享成果与荣誉的绩效考核制度，围绕政府的战略目标，将公共服务的整体性产出、跨部门合作目标的实现情况和对其他组织目标的贡献度等作为部门绩效考核的指标进行测评和管理，并将组织成员的晋升与跨部门决策的经历和成就联系起来，[16]从而使组织成员的跨部门合作行为因为奖励和表彰而不断得到强化，逐渐发展为一种新的心智模式，自觉将整体利益置于部门利益之上。

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