中原经济区建设背景下之新型社区警务机制建设

刘金玲

(河南警察学院，河南郑州 450046)

在河南省推进中原经济区建设的关键时期，加快实现新型工业化、新型城镇化与推进农业现代化成为党委政府领导下各行各业工作的重心。在“三化”协调发展这一核心任务的推行下，转型是重要特点，由城乡一体化与人才流动等引发的社会问题蜂拥而至。尤其在推进城镇化发展过程中，因为征地拆迁、城乡关系等引发的不稳定因素势必呈现高发态势，长期积累的矛盾显性发展，冲突变得愈加尖锐。这些矛盾隐患源于基层，并且在群众生产生活中凸显。因此，为中原经济区建设保驾护航，维护治安稳定，首当其冲就要做好社区警务工作，加强治安防范，排除不安定隐患，通过维护社区的安宁实现整个社会治安的稳定。

而现有的社区警务工作状况并不乐观，社区警务战略在实际运行中问题众多。即使在率先进行了警务机制改革的河南省，以防范为主的社区警务工作依然不能发挥出应有功效。伴随中原经济区建设紧锣密鼓得推进，势必要更深一步进行制度改革，跳出惯有的思维定势，建立一种全新的社区警务运作模式，使其发挥最大功效，服务于“三化”协调发展的总体要求。

一、中原经济区建设中新型社区警务的内涵

社区警务是立足社区，以公安民警为主导，以警民协作为手段，通过多种方式形成多种力量共同参与，以预防犯罪、服务民众为目标，促进社会和谐发展的新型警务机制。社区警务作为一种适应时代发展要求的警务战略，已被许多国家和地区所认可。从各国社区警务发展的经验来看，社区警务必须在吸收、提炼社区警务基本理论后形成适合各自国情的社区警务制度［1］。中国应当如此，处于中原经济区建设背景下的河南亦应当如此。

这里的新型社区警务是指以社区警务理论为基础并充分结合中原经济区的建设情况，以社区治安防控、深入群众为手段，以化解矛盾、解决隐患为目的的新型警务战略，是区别于现有派出所体制下社区警务工作的新型社区警务机制。“新型社区警务”并不是对现有“社区警务”的否定，而是对其的继承与发展，是一种开拓性创新。新型社区警务的核心是对防范警务的绝对强化，是专业从事治安防范的群众性警务工作。任何人都不能随意改变新型社区警务民警的工作内容。尤其在中原经济区建设中，各种矛盾的增多，迫切需要一支扎根于群众的专门力量，与其另辟新门，不如转变现有人员与体制，建成中原经济区发展所需的新型社区警务机构。这种新型社区警务模式包括组建绝对专业的社区警务队伍，成立专门的社区警务机构，运行异于现有社区警务的特别工作模式。

二、构建新型社区警务机制的合理性分析

为给中原经济区建设创造良好的治安环境，必须要强化基层治安工作，推进社区警务改革，“破旧立新”，建立新型社区警务机制以实现社会治安工作的良性循环。

(一)“破旧”的需要

现有社区警务工作一直沿袭着传统模式，在公安派出所下设社区警务中队与社区警务室作为派出所工作的重要组成，但这种模式在实践运行中是有很大弊端的。

1．发展社区警务所需的财、物不能保证

虽然对社区警务的各项考核指标都在显示其愈来愈受重视，但相比派出所背负的打击任务来说，客观上的考核不能改变所领导主观上对社区警务的忽视。作为派出所的下设部门，所需资金装备最终由派出所分配，从态度到分配财、物的实际忽视严重制约了社区警务工作的开展。

2．社区民警不能专心从事社区工作

社区警挪为他用的情况比较普遍，即使在河南也不例外。河南从2010年6月改革至今，撤销分局，警力下沉，增加社区警的数量，并且要求社区警脱离派出所的一般性日常工作，沉入社区，成为“五员”型民警。改革的思路很好，初期效果也不错，但从基层民警的后期反馈发现，沉到派出所的警力并没有真正承担基层工作，大多变相成为领导人员，多数社区民警不得不重操旧业，继续被110接处警及其他临时任务挪用，使得警务改革的步伐停滞。

3．社区民警缺乏工作积极性

社区民警的考核奖惩指标虽然自成一体，但是考核指标设置不够合理全面，许多工作不能在考核指标中体现，导致干多干少一个样，单纯为了考核指标而工作的现象比比皆是，甚至遗漏重要信息;另外，考核结果不能与奖励和晋升挂钩，尤其在派出所多警种混合、注重打击行动排名的影响下，有限的晋升名额分配给社区民警的可能性极低，大大降低社区警工作的积极性，影响了工作效率。

(二)“立新”的必然

1．警务改革深化的要求

按照河南省公安厅的要求，社区民警要成为“搜集社情民意的信息员、强化治安防控的协调员、化解矛盾纠纷的调解员、宣传政策法律的宣讲员、提供便民服务的服务员”［2］，要充分发挥好保一方平安、加强社会管理、服务人民群众的“三种功能”。可见，“五员”型社区警应该扎根于群众，服务于群众，排解矛盾纠纷，化解危险隐患。因此，深化警务机制改革，护航中原经济区建设，社区警务必须要从体制上进行变革，确保社区民警能够心无旁骛地工作。

2．中原经济区高速发展的要求

中原经济区建设的战略布局提出后，河南省乃至全国都将步入高速的城市化发展时期。尤其是郑州，作为中原经济区建设的主要支撑城市，快速发展将打破现有的社会二元结构，城市人口将出现井喷式增长，这使得城市治安压力大增。同时，各类社会深层矛盾必将从基层群众中不断引发，造成更多的社会对立与冲突，迫切需要一个群众信任的、善于做群众工作的专职社区警务部门来解决问题，这是最适合当前维稳需要的迫切之举。

3．政府职能转变的要求

由于中国政治体制的特殊性，在公众眼里，政府不“万能”即是“无能”，在社会矛盾冲突频发的“三化”协调发展时期尤为如此。尽管群众总在指责政府无能，但也说明政府被群众寄予厚望，人民依赖政府妥善解决各种突出的矛盾隐患。新型社区警务模式具有开放式的办公环境、专职的社区警力，能够直面群众倾听呼声，成为提供行政服务、沟通民意的桥梁，作为政府部门去化解中原经济区快速发展中产生的矛盾隐患，加深民众对政府的信赖。

诚然，针对目前社区警务运行的诸多问题，公安机关不断尝试多种解决方法，但结果显示，在警力缺乏的现状下，社区警务只要隶属于于派出所，种种弊端就不能从根本上摒除。只在当前的社区警务制度框架内进行小范围的修修补补，不仅不能扫除阻碍社区警务工作顺利开展的体制性弊端，反而会带来新的问题。因此，在中原经济区建设的助力推动下，借着警务改革的东风，对于社区警务的改革必须冲破思维定势、突破现有体制，建立全新的社区警务模式，成为中原经济区建设背景下公安工作的新亮点。

三、中原经济区建设背景下新型社区警务机制的构建模式

新型社区警务机制的构建要适应社会新形势，抓住当前中原经济区建设的有利时机，在警务机制改革的推力下谨慎进行。改革的核心目标是建立独立于派出所之外的社区警务部门，还涉及职责和机构设置、专业警务人员的培养、考核和激励制度、装备经费保障等方面的问题，在此基础上搭建出新型社区警务机制的主要框架。

(一)新型社区警务的主要职责

明确新型社区警务部门的职责任务，是成立独立社区警务部门前首先要解决的问题。按照我国现行警务管理体制，派出所是最基层的公安部门，是集打、防、管、控于一体的全能型的公安机关。但从实践看，治安防范、宣传教育以及对辖区的深入管控等方面无疑是薄弱环节。因此，可以将派出所的这部分较薄弱的职责直接分离给新型社区警务部门，派出所则专心围绕110接处警、案件办理与专项治理等工作，而原有的常住人口与身份证的办理工作可以依然保留在现有内勤室。明确区分开派出所和新型社区警务部门的职责，既提高了工作的针对性，又能实现警力的专人专用。

新型社区警务部门的主要职责是:核心是对辖区社会面的治安管控，重点在于预防违法犯罪、对辖区居民和单位进行法制宣传教育、排查调处矛盾纠纷、督促落实治安防范措施、服务人民群众、管理实有人口、管控重点人员，组建辖区巡逻防控力量并进行管理等。当然，新型社区警务部门并不是完全与打击违法犯罪剥离，重大案件发生时，其依然要实行整体作战，积极与办案民警协作，运用辖区基础信息为破案提供有力线索，但这不是其日常职责，只是日常工作效果的衍生使用。

(二)新型社区警务的机构设置

新型社区警务机制构建的关键就是机构独立。新建机构可以参照交通警察等部门的设置情况，采取业务独立的垂直模式，分别在省、市、县公安机关内成立专门的社区警务总队、支队、大队等，上级部门负责对下级进行业务指导与监督，底层的社区警务中队以相应派出所辖区为工作地域范围，人员也以原有社区警为主，这样更便于业务对接。机构内部根据具体承担的业务不同再进行相应细化，成立科室或者队，但所属人员主体应为社区民警。

此种机构设置的优点鲜明，第一，独立机构模式使新型社区警务部门既能受到上级业务部门的专业指导，又能得到财力的专门划拨，专款专用，弥补装备、设施、奖励等各方面的被动状况;第二，机构独立设置后，级别得以明确提升，在选拔时人选范围明显向社区民警倾斜，有利于激发民警工作热情;第三，新型社区警务部门基层人员以原派出所社区民警为主，可减少改革阻力，顺利过渡，为新机构稳步发展打下坚实的人力资源基础。

(三)新型社区警务工作者的选任与培养

警务工作这棵大树的根扎在群众中，工作成效依赖基层，抑制违法犯罪也在基层，一切的警务工作，都有赖于基层社区警务［3］。然而，根就是根，没有枝繁叶茂，没有繁花似锦。社区警务工作的性质决定了这一岗位没有轰轰烈烈的战绩，没有丰厚的物质回报。所以，要想做好社区警务工作，就要求警务人员不仅要有较高的业务素质，能够应对各种复杂工作，更要有高昂的工作热情，百折不挠的勇气。

对于专业的新型社区民警的选择与培养，要通过以下途径:第一，核对新型社区警务部门所需人员缺口，公布任职人员的职级待遇，按照双向选择的原则进行考核选拔(现任社区民警优先)。第二，对考核合格人员分期分批脱产进行为期至少三个月的社区警务专业培训，被选拔部门须全力配合。第三，学习培训以省级警察院校为主体，选拔优秀教师授课，学习内容包括社区警务理论、社区警务工作内容、群众工作方法、矛盾纠纷调处、入户走访方式、情报信息收集分析、实有人口管理、公安业务对接等。第四，经过考核，最终确定优秀人员编入新型社区警务部门。

(四)新型社区警务的考核、激励机制

现阶段的社区警务工作之所以没有发挥应有的作用，很大程度缘于低效落后的考核激励机制。考核指标繁琐，民警烦不胜烦;指标设置不科学，造成干和不干一个样;考核结果不和实质的奖励晋升挂钩，导致民警消极应付［4］。人力资源理论认为，适当的考核和激励能形成正向反馈，激励员工在实现自我价值的同时达成组织目标［5］。因此，建立科学高效的激励考核制度对新型社区警务的可持续发展尤为重要。

考核激励制度的改革要充分考虑新型社区警务工作的特点，以工作的职责和内容为基础，设置合理的考核指标体系，同时建立科学激励机制，使社区警务工作者变被动为主动，提高效率。考核结果不仅直接决定阶段性奖惩，还要依此结果建立民警的人力资源库，优者晋升、劣者淘汰，以优秀人才信息库为重要选拔条件。

至于考核指标体系和激励机制的关联设定，涉及专业的人力资源管理问题，要进行诸如岗位分析、人力资源匹配等多项定性、定量的实证调查研究，应该将其推向市场，采取招投标的方式进行政府采购，将专业性较强的问题外包给专业的人力资源管理公司和咨询公司，优秀社区民警协助配合。

(五)新型社区警务的财、物保障

财、物得以保障是新型社区警务改革成功的物质基础。财物保障从三个方面去实现:一是要解决新型社区警务部门的办公用房和相关设施的配置。由上级公安机关从办公经费里划拨专款，筹措资金，用于办公楼的选定及其配备，根据工作实际需要，区分轻重缓急，先确保必要设施到位，再分阶段配备其他。二是要搞好新型社区警务部门基础设施的规范化，新型社区警务部门比原有的派出所工作阵地更加前移，是最贴近群众的基层单位，要把它建成标志性公安单位，让群众对其具有很强的亲切感和识别度。三是在设施配备上，除了新型社区警务工作的必需品之外，要注意增加服务群众的设备，多添置诸如打气筒、饮用水、针线包等不花费太多财力的便民设施。

当前，中原经济区建设如火如荼，“三化”协调发展加快，公安工作遇到了前所未有的挑战，同时也迎来了崭新的发展契机。为中原经济区建设保驾护航，公安工作“要坚持从转变思想观念中求创新，从转变领导方式中求创新，从转变警务运行模式中求创新”。新型社区警务机制的建立是对现有社区警务的肯定与放大，在新的社区警务制度下，社区警务不再是埋没人才的岗位，新型社区警务工作人员得到了体制上的保护与倾斜，必然会全力做好治安防范工作，化解矛盾，排除隐患，以稳定促发展。社区民警得到施展才华的新天地，中原经济区建设必将迎来辉煌的明天!

［1］覃进标．社区警务本土化的理性反思与实现途径［J］．广西警官高等专科学校学报，2012，(2)．

［2］周祖彬，夏吉春，张晓雷．让人民群众成为最大受益者——河南公安机关创新社会管理纪实［EB/OL］．http://news．sohu．com/20101228/n278545646．shtml．

［3］王大伟．龙的盾牌——中国警察在英国［M］．北京:农村读物出版社，1999:23．

［4］王庆锋．城市公安派出所社区民警绩效管理探析［J］．北京人民警察学院学报，2005，(1)．

［5］何琪．从绩效考核到绩效管理:人力资源管理理念的发展［J］．社会科学论坛(社会研究卷)，2007，(4)．