关于我国养老金并轨的构想与建议

李莉，刘仁凯

（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉 430081）

关于我国养老金并轨的构想与建议

李莉，刘仁凯

（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉 430081）

当前我国社会养老制度的碎片化，不仅导致了我国社会保障事业的运行成本过高，而且还妨碍了我国人力资源的合理流动和有效配置，阻碍了我国市场经济的发展。通过分析我国社会养老保险制度的特点及其改革的关键点，并借鉴前人成果及国际经验基础上，提出改造现有的城镇职工基本养老保险制度，使之形成“国家强制性个人养老储蓄+国家强制性的社会统筹+个人自愿型的个人养老计划”这种体系。

养老金；养老保险；改革；并轨

我国现存的养老金多轨制导致的不公问题严重影响了我国人力资源的合理配置以及我国相关制度的改革。如最近退休年龄推迟所遭受的反对很大程度上就是因为养老金的不公所致，以及大学生等高素质人才上千人竞争一个环卫工人岗位等等都暴露出来了我国养老金制度的不公所引发的人力资源“不合理”流动。[1](p62)故本文拟从我国养老金的并轨，缩小各职业之间的养老金福利待遇，为我国养老保险相关制度改革及人力资源的合理流动减小阻力。

一、我国社会养老保险制度及其特点

目前我国的社会养老保险制度事实上有五大制度：城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险以及公务员养老保险制度、事业单位养老保险制度。

从是否有雇主单位来看：在这5个大制度中，城镇职工、公务员、事业单位养老保险制度都有雇主单位；而新农保和城居保则是没有雇主单位。

从缴费来看：城镇职工基本养老保险企业缴纳20%，个人缴纳8%，具体地方稍有不同；公务员完全由国家财政负担，个人不缴纳；事业单位则参照公务员实施；新农保和城居保则完全由个人缴纳。

从退休后所获养老金来看：公务员退休金待遇决定于退休前的工资和工龄，退休后的养老金与工资同步增长，事业单位则是参考公务员而实施，而企业职工的退休待遇则并不像公务员那样增长，而与缴费年限及缴费额有关，故公务员、事业单位工作人员与企业职工之间的退休待遇差距越来越大。[2](p39-47)

二、我国现行多套养老制度的问题及其改革主要难点

我国企业职工和公务员的养老金待遇差距持续扩大，已成为社会矛盾的重要来源。制度的不统一使得养老保险制度碎片化，不仅导致了机构设置重叠，社会保障事业的运行成本过高，而且还使劳动者在不同制度之间转换时养老关系无法衔接，妨碍了人力资源的合理流动和有效配置，阻碍了我国市场经济的发展。同时，待遇的不同造成了相应退休人员收入的较大差距，事实上形成了收入分配的不公，违背社会养老保障运行需要遵循的公平原则，同时也加大了进一步推进养老保险制度的难度。

当前我国养老金制度的并轨主要存在两个方面的难题：一是公务员养老金制度以及参考公务员制度实施的事业单位养老金制度与城镇企业职工养老金制度之间的并轨，另外一个是新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险与城镇职工养老保险之间的并轨。

公务员养老制度与企业职工养老保险制度并轨，主要触及公务员现有的利益的调整，其阻力来自公务员的认识障碍、资金的保障、并轨前后退休人员待遇的平衡衔接问题、养老保险立法不足等问题。

而新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险与城镇职工养老保险之间的并轨，则主要是缴费问题。由于城镇职工养老保险因其有雇主单位帮其缴纳的20%的社会统筹部分，而农村则没有，故两种制度无法顺利对接，需要适当调整。

三、我国养老金并轨制度设计构想

鉴于当前我国不同养老制度的特点，以及城镇职工基本养老保险人数最多，发展时间最长，制度最完善的特性，在现有的城镇职工养老保险的基础上改造，形成一个新的养老保险三层体系：第一层次是新建一个所有人都强制性参与的国家级个人养老储蓄账户，由个人单独缴纳，以保障个人的基本养老生存问题；第二层次是在有雇主单位的城镇企业，事业单位和公务员之间实施社会统筹账户，由雇主单位缴纳，独立的社会统筹部门统一管理，而在农村则以集体土地为基础，不管是集体土地被征收的补偿款还是自己开发而新建的集体公司等，只要是因集体土地而获取的资金，以这部分资金建立一个农村的社会统筹账户，也由前面的社会统筹部门管理，但鉴于其与城镇企事业单位的不同特点，与城镇统筹账户分开管理；第三层次则是建立一个可供所有人自己选择的个人养老储蓄组合计划，在该层次中提供各种方案，供不同条件和特点的人自由选择适合自己的个人养老计划。[3](p203)

以上三个层次需要三个独立的小部分单独管理，而在其上有一个统一的协调机构，负责下面三个子系统信息的合并以及资金发放等等便于减少成本以及方便群众的事项。同时为了减小改革的阻力，让改革“轻装上阵”，还需成立一个过渡的机构来负责不愿转轨到新制度中去的老人的养老金问题，直接按照现有的制度实施，这个问题必须解决，即使不公，也只是一段时间的问题，若是拖延，这个队伍可能会越来越庞大。

第一层次只保障老年人员的基本生存问题，第二层次则是充分发挥社会统筹的互济功能。前面二个层次基本上可以保证个人的基本养老问题了，故第三层次则完全可以以市场规则来运行，这样能给参加者更多的选择适合自己的养老计划的机会，同时也能有效降低管理成本，提高办事效率，让养老保障高效运转。同时，政府部门只需要做好相关立法和监督工作即可，这样正好与当今的精简政府机构，向服务型政府转变的大势相吻合。当然，因为养老金所涉及的群体太大，一有失误所造成影响太大，故与一般的企业运作相比需要更多的监管，特别是信息的公开与监督，让参与者能清楚知道自己的养老金的运行情况，及可以随时更换企业运作。故需要相关政府部门在立法时给广大参与者提供可以快速转换运行公司的便利制度，以及一些有关参与者利益的重大事项需要公开征求其意见等制度。

四、我国养老金并轨具体实施步骤

当前的养老金并轨应该分为几个层次逐步实施。首先需要将事业单位和公务员并入城镇职工基本养老保险中，其次是合并新农保和城居保，最后是搭建这二者之间的转移支付平台。因为事业单位、公务员和城镇职工养老保险三者之间都有雇主单位，而现存的缴费规则是雇主单位需要缴纳部分，进入社会统筹。而新农保和城居保因其没有雇主单位，缴费部分完全由个人承担，故可以合并。

1.公务员养老保险制度改革。

按照既定事实不宜动的原则，对公务员养老保险可以采取既有的规则“新人新办法，老人老办法”提供一个暂时过渡，否则涉及的群体过大，改革也会因受阻半途而废。公务员养老保险的改革也必须打破僵局，否则中国的“公务员热”永远也降不下去，公务员“高高在上”的心理也不可能改变，一个在心理上没有改变的公务员不可能真正做好人民公仆的角色，服务型政府的建设也只是一个没有基础的“梦”。

任何改革都需要尽量考虑利益相关者的权利，公务员养老保险改革同样如此。我们需要充分尊重其选择的权利。对于现存的公务员，除了“老人老办法”的过渡，还需要提供他们可以顺利转行到企业，事业单位的制度，对于一些将近退休的公务员也可以提供提前若干年退休、转到他们认为对自己更有利的“养老制度”中去等。至于新录用的公务员，在进入前明确告知实施新制度，使他们在选择时有一个合理的预期。

2.事业单位养老保险制度改革。

为了减少改革的阻力，保证并轨的顺利实施，同样可以参照上述公务员改革制度，采取“新人新办法，老人老办法”，与公务员改革同步实施。

3.新型农村社会养老保险制度改革。

没有土地的村民已经不能算上新型农村社会养老保险的成员了。故有必要打破现有的根据户籍来确定养老保险制度的不科学的分类，应当以职业来划分。因为缴费是按照职业来划分的，而缴费是养老保险制度的基础。农村农民的国家强制性养老储蓄统一为全国的8%，社会统筹的部分则根据是否有集体土地被征收征用所给与的补偿款以及用集体土地发展经济而建立的集体企业所获取的利润等等资金作为社会统筹的部分而缴纳。

4.城镇居民社会养老保险改革。

城镇居民社会保险的参与者主要是无雇主单位的个体经营户及无业居民。因为无业居民基本上无经济来源，让其缴纳社会统筹部分的资金困难，故就算为他们新建一个制度最终效果也可能只是一个空壳，还不如直接让其进入第三层次的自由选择养老金计划。至于个体经营户因为其太分散，成员太多，而且流动性强的特点，特别是其在无业居民、城镇职工之间的流动太过频繁的特点，若是新建一个制度，其转移成本过高，故也不如直接进入第三层次。而之所以在有雇主的单位及有集体土地的农村强制建立社会统筹养老账户是因为这两部分缴纳费用更方便更有效，而且这部分资金是全国性统筹，能有效增强互济抵御风险。对于农民来说，集体土地收入归于村集体，若是分给各家各户，分配中的利益损失及成本过高，故还不如直接投入农村集体统筹账户，增强农村养老的互济功能。

五、有关的补充建议

一是如何缴费的问题。按照上述的三个层次重新设计的养老制度，个人强制性储蓄账户由个人单独缴纳，可以是现行的8%。公务员社会统筹部分由国家财政预算拨付，与城镇企业职工基本养老保险一样缴纳20%，资金直接打入与企业和农村统一的社会统筹部门统一管理；农村社保统筹部分由其土地滋生的资金缴付，这个部分也是由政府强制实施，至于城镇居民和农村无集体土地农民因其特殊性则无法纳入进来，故他们不享有此部分缴纳社会统筹部分的退休金。至于第三层次，完全由个人自己决定选择哪种个人养老计划。

二是退休金支付的问题。参照现行的城镇企业职工退休金支付方式，改造现有的支付方式。现有的城镇企业职工退休金支付方式为月领取养老金=［（所在地上年度月平均工资+本人指数化月缴费工资）/2］*缴费年数*1%+个人账户收入/相应生存月份。改造后的支付方式为：月领取养老金=个人强制账户收入/相应生存月份+社会统筹部分+个人自愿养老金计划部分。[4](p10-11)缴纳过社会统筹部分的按农村和城镇分开实施，因为城镇与农村的物价水平不一样，城镇的社会统筹部分仍可按原来的计算，农村则根据当地集体缴费的总金额占全国农村社会统筹缴费的总金额比例及当地农村上年度月平均工资和农村物价指数来确定；没有缴纳社会统筹费用的不发放社会统筹部分养老金。个人自愿养老金计划部分完全根据个人选择的养老金计划及该计划的收益确定。

总之，养老金的公平问题不可能是所获取的养老金的平均主义，这也不可能做到。因为在市场规则的作用下，个人工资的差距及养老收入的多元化都必然会使最终的养老金产生差距，唯有规则的公平公正及透明，才有可能，也会被大多人接受。而一个公平公正的规则就是让人有充分的选择权和知情权，有进入的机会。当然个人工资之间的差距还是有必要控制在合理范围内，其与养老金的大小是一种流与源的关系。

[1]张华强．走出养老金并轨预期的误区[J].人力资源，2011，（4）.

[2]王晓军，乔杨．公务员养老金制度并轨改革的设计思路与精算评估[J]．社会保障研究，2013，（2）.

[3]钤青莲．企事业单位养老保险并轨研究[J].经营管理者，2011，（1）.

[4]姜小鸿．公务员与企业职工养老保险制度的并轨探析[J].行政事业资产与财务，2013，（2）.

责任编辑 周刚

F810.42

A

1003-8477（2013）09-0044-03

李莉（1974—），女，武汉科技大学文法与经济学院副教授，硕导。刘仁凯（1989—），男，武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生。