浅谈我国城管执法中存在的问题和对策

蔡志敏

（武汉警官职业学院，湖北 武汉430040）

一、我国城管执法中存在的主要问题

（一）法律体系不够完备

目前，我国城管执法的立法工作滞后于现实管理的要求，至今还没有一部独立的城市管理法律，城市管理行政执法一直处于“借法执法”的局面，由此带来了不少问题。这些问题主要表现在以下几个方面：一是执法依据法出多门，适用法律随意性大。针对同一具体违法行为，不同的法律、法规、规章在处罚标准上存在较大的差异，使城管执法人员和行政管理相对人容易产生矛盾。二是立法意图较少从城市管理的需要出发，很多法规都是治标不治本，导致操作出现问题。三是城管法律地位不明，职能职责模糊不清。四是有些处罚条款明显不能适应当前社会经济发展形势的实际需要。

（二）管理体制不够健全

当前，虽然各省、地市以及区县在城管工作领域都不同程度地进行了积极探索和相互合作，但全国各地的城管执法工作从上到下没有一个系统的管理体制，在横向同行之间缺乏良好的互动机制，在纵向的业务指导、技术、设备与专项资金等方面也缺乏有力的支持，这样就限制了城管执法的持续健康发展。然而，城市管理行政执法工作不但需要有力的法律和政策支撑，而且还需要系统的业务指导，以确保城管执法工作与快速的城市化发展进程相适应，相互协调发展。

（三）执法环境不够宽松

这方面的问题主要表现在以下几点：一是管理对象成分复杂。城管执法对象涉及社会各个层面，绝大多数是生活没有保障的低收入人群，如无业人员、下岗失业人员和外来流动人口等，他们的艰难处境容易得到广大市民的同情。二是城市基础设施建设相对落后，不能满足经济发展和市民生活的需要。在城市规划与建设过程中，忽视了机动车停车场、休闲广场、公共厕所和垃圾处置场等公共设施的规划和建设。三是社会公众对城管执法工作存在一定的误解。群众对城管执法人员有抵触情绪，阻挠执法的现象也时有发生。

（四）监督机制不够合理

在行政执法中，城市管理的制约协作保障机制还没有建立健全，大城管的工作氛围还没有形成，导致整个行政执法监督机制不能有效地运行。同时，各执法环节缺少相应的监督，存在违反程序执法、逐利执法和滥用自由裁量权的现象，致使以收代管、以罚代管、只审批不管理的现象时有发生，人民群众反映强烈。

此外，城市管理中各行政机关、各行政部门之间权责划分不明确，导致遇事相互推诿、相互扯皮，严重影响了行政执法的效果。

（五）执法程序不够严格

在城市管理行政执法过程中，必须严格坚持依法行政。依法行政就是严格遵守法定的执法程序，将整个执法过程置于有效监督和约束之下。法律的公正性在很大程度上取决于执法程序本身，按照公正严格的法定程序去执法，是产生公正执法结果的基本前提。

然而，在很多情况下，我们并没有遵守法定的程序。比如，在行政处罚案件中存在程序违法、徇私枉法；在执法管理时乱作为、不作为，严重影响执法工作的效果并造成不良的社会影响。因此，行政执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。

（六）经费保障不够规范

拥有充足的经费是综合执法机构正常运转的前提。然而，在原来分散执法的情况下，各执法机构的经费问题大多缺乏统一的政策和标准，有的机构虽有一部分财政拨款的经费，但远不能满足需要；有的机构甚至没有列入财政开支范围，主要靠罚款、收费、创收来维持其运行，由此必然会导致种种执法不公、执法不严、以罚代管等不正常现象的发生。实行综合执法改革，必须吸取这种教训，应保证综合执法机构经费的充分和稳定，力求避免经费自筹的做法，坚决避免以罚代管的现象发生。

（七）办法措施不够有效

城市管理行政执法工作中的强制手段不够有力，严重阻碍了执法工作的顺利开展和工作成效。在实施相对集中行政处罚权后，行政处罚权虽然转移了，但是相应的行政强制措施权却没有转移。例如，属于城管行政执法职能范围的违章停车行为、经营户占道设摊行为等，由于执法人员在执法过程中缺乏强制手段，一些行政相对人极不配合执法工作，他们不但不予理睬，还明目张胆地从事违法活动，造成执法不力，给城市管理工作造成严重阻碍。

二、建议与对策

（一）构建完备的法律体系

城市管理问题的解决，其根源在于需要设立统一的城市管理法。城管执法部门在执法过程中缺乏执法的具体标准，城管工作显得缺乏法律法规的支撑，不利于城市管理执法工作的开展。当务之急就是加快城市管理法律法规的立法建设，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，避免出现任意罚款、随意收费、滥用职权的现象，使法律法规符合形势发展和实际管理要求，使城市管理更加高效，使城管执法部门能够更多地得到执法相对人的认同。这有利于从根本上规范城市管理执法行为，为城市管理奠定法制基础，从而提高依法行政和严格执法的水平。

（二）建立健全的管理体制

当前，一是要进一步理顺城市管理执法体制，坚持以“政府主导、部门负责、社会参与”为原则，改革、创新现行的城市管理体制，建立“权、责、利”相统一的管理模式，进一步完善城市服务功能，为城市管理奠定制度基础。国务院、省、市都应建立相应的组织管理机构来从事城市管理工作，加强对城市管理执法工作的组织领导、统筹协调和监督指导，形成统一、协调、高效的城市管理系统，确保城管执法工作的健康发展。二是要加大对城市管理的理论研究和对城市管理的投入等，搭建横向交流工作平台，由国务院有关部门牵头，组建全国城市管理行政执法工作协会，不定期进行学术研讨、经验交流等学习活动，使城市管理行政执法部门走向开放互动的道路。

（三）营造宽松的执法环境

城管执法要适应社会主义法制建设的需要，因此，必须努力为城市管理工作创建一个良好的外部执法环境。其主要体现在以下几点：一是加强宣传教育，增强城管执法的影响力和公信力。二是政府有关部门加大普法力度和道德文明建设，有效提升市民城管法制意识和遵纪守法意识，提高市民素质及参与城市管理的能力，让更多的市民理解和支持城管工作，使城管执法有一个良好的社会基础。三是加快基础设施建设，特别是要加大环卫设施、停车场、农贸市场等与市民生活息息相关的基础设施建设力度，不断完善城市功能。四是与有关部门、社区建立定期协调制度，开展共建活动，借助社会各方的力量，努力形成齐抓共管的大城管格局。

（四）形成合理的监督机制

根据我国的基本国情，建立监督协调机制。城管执法涉及城市规划、市容环卫、工商、市政管理等多个部门，并且存在内部管理体制不顺等问题。要搞好执法监督工作，解决部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，必须建立监督协调机制，加强上下之间、部门之间的信息交流和协调配合，及时发现和纠正执法中出现的问题。

内部监督是城管执法监督中最直接、最主要、最经常的监督形式。需要建立健全执法监督体系，强化监督措施，改进监督手段，确保各项监督机制和监督制度落到实处，以取得良好的监督效果。

（五）规定严格的执法程序

要实现城市管理的法治化，必须加强严格执法和依法行政。在城市管理行政执法工作中，建议各相关部门整体联动、积极配合。特别是加强城市管理行政执法部门的自身建设，要在完善内部管理、规范运行程序以及提高执法人员职业素养等方面下功夫。

在运行程序方面，应当健全与执法工作程序相关的制度，使城市管理行政执法工作严格依照法律规定的程序予以开展，切实加强执法工作程序的规范性，保障行政执法行为本身的合法性和合理性，维护行政相对人的合法权益。

（六）实施规范的经费投入

政府要充分考虑城市管理工作的繁重性和艰巨性，加大对城管经费的投入力度，改善城管执法装备和执法硬件条件，并结合城管执法人员工作条件差、工作强度大、工作时间长的实际情况，给予城管执法人员一定的特殊岗位补助，提高城管队伍的经济待遇，切实维护城管执法人员的工作积极性和合法权益，这样才能保证城管队员的福利待遇并提高城市管理的效能。同时，加强对行政执法行为的财政监督、司法监督和社会监督，严禁收缴一条龙，坚决杜绝坐收坐支现象的发生。

（七）出台有效的执法措施

行政强制措施是行政机关根据查处违法行为的需要，对违法行为人采取的一种强制手段。目前，在我国城管执法机关实施的相对集中行政处罚权所依据的多部规范性法律文件中，大致有以下四类行政强制措施：查封、扣押；封存；拖移或扣留车辆；强制拆除。

城管执法要进一步解放思想，坚决破除陈旧落后的思维方式和管理理念，以不断提高城市管理水平。具体来说，应从以下几方面予以完善：一是提高城管执法人员的综合素质，建立一支知法、懂法、守法的执法队伍。二是转变执法理念，由暴力型执法向人性化执法转变。三是完善法律保障机制，坚决杜绝乱收费、乱罚款的城管现象，提高依法行政和严格执法的水平。四是创新执法方式，实施疏堵并举，切实关注弱势群体，维护社会稳定，创建和谐社会。

总之，城市管理行政执法工作肩负着维护城市正常运转秩序，促进和保障城市健康发展的重要使命。城市管理作为社会管理的重要组成部分，是一项综合性工程，不仅需要加强配套制度尤其是社会保障制度的建设，还需要政府、社会、民众等多方面力量的共同推进。由此可见，只有理顺我国现有的城市管理体制，加大城管执法力度，我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路，才能建设一个宜居、平安、生态、幸福的“美丽中国”。

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