天津中新生态城建设与管理过程中的多中心治理模式探析

文/纪泽民

天津中新生态城建设与管理过程中的多中心治理模式探析

文/纪泽民

纪泽民，北京航空航天大学公共管理学院博士生

生态城市作为对以工业文明为核心的传统城市化运动的反思、扬弃，体现了工业化、城市化与现代文明的交融与协调，它在本质上适应了城市可持续发展的内在要求，标志着城市由传统的唯经济增长模式向经济、社会、生态有机融合的复合发展模式的转变。正如自然界的生态系统是一个有机、多元的系统一样，生态城市的建设与管理也不是一种单向度的政府治理行为，而是多种力量相互作用下的多中心治理模式。本文拟以天津中新生态城的开发建设为例，对多中心治理框架下的生态城市建设路径进行分析。

一、生态城市概念的提出与实践

生态城市（Eco-city ）概念是在上世纪70年代联合国教科文组织发起的“人与生物圈(MAB)”计划研究过程中提出来的，一经出现即受到全球的广泛关注。目前学术界关于生态城市的概念较多，尚无一致定义。著名学者颜京松、王如松认为，生态城市是指在生态系统承载能力范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法，调整生产和消费方式、决策和管理方法，去改造传统经济建设和城市发展的模式。①黄光宇教授认为，生态城市是根据生态学原理，综合研究社会-经济-自然复合生态系统，并应用生态工程、社会工程、系统工程等现代科学与技术手段而建设的社会、经济、自然可持续发展，居民满意、经济高效、生态良性循环的人类住区。②王发曾认为，生态城市是以现代生态学的科学理论为指导，以生态系统的科学调控为手段，建立起来的一种能够促使城市人口、自然、资源和谐共处，社会、经济、环境协调发展，物质、能量、信息高效利用的城镇型人类聚落地。③综合上述观点，笔者认为，生态城市是指经济、社会、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用，技术、文化与景观充分融合，人与自然的潜力充分发挥，居民身心健康，生态持续和谐的集约型人类聚居地。广义的生态城市，应该是建立在对人与自然关系更深刻认识基础上的一种新文化观，是按照生态学原则建立起来的经济、社会、自然协调发展的新型社会关系，是有效利用环境资源实现可持续发展的新型生产和生活方式。

生态城市概念的提出与实践表明，判断一个城市是否先进的标准，已经由“唯技术论”逐步转变为“环境、资源、社会、经济的四维平衡”。④生态城市在内涵上主要表现为“三化”，即社会生态化，人们拥有自觉的生态意识和环境价值观，生活质量、健康水平、社会进步与经济发展相适应；经济生态化，采用可持续发展的生产、消费、交通和住居发展模式，实现清洁生产和文明消费，推广生态产业和生态工程技术；环境生态化，发展以保护自然为基础，与环境的承载能力相协调，自然环境及其演进过程得到最大限度保护，合理利用一切自然资源和保护生命支持系统，开发建设活动始终保持在环境承载能力之内。具体来讲，生态城市具有如下特征：（1）和谐性。这种和谐性不仅仅反映在人与自然的关系上，人与自然共生共荣，自然融于城市，更重要的是反映在人与人的关系上，生态城市充满人情味，文化气息浓郁，拥有强有力的互帮互助的群体，富有生机与活力。（2）高效性。改变传统工业城市“高能耗”、“非循环”的运行机制，提高一切资源的利用率，物质、能量得到多层次的分级利用，物流畅通有序，废弃物循环再生，各行业各部门之间通过共生关系进行协调。（3）持续性。以可持续发展思想为指导，兼顾不同时期、不同空间的资源合理配置，不因眼前的利益而“掠夺”式地促进城市暂时“繁荣”，公平地满足现代人及后代人在发展和环境方面的需要，保证城市经济社会健康、持续、协调发展。（4）整体性。不仅仅追求环境优美和自身繁荣，而是兼顾经济、社会、环境三者的效益，既重视经济发展与生态环境相协调，更重视对居民生活质量的提高，在整体协调的新秩序下寻求发展。（5）区域性。作为城乡的统一体，生态城市建立在区域平衡基础上，城乡之间互相联系、相互制约，实现区域内与区域之间的平衡协调。

近年来，天津、广州、上海、宁波、昆明、成都等20多座城市先后提出建设生态城市，并进行了积极探索。综观上述城市建设生态城市的实践，创建生态城市，主要是从社会生态、自然生态、经济生态三个方面来进行，内容包括：（1）城市生命。包括区域生态基础设施（光、热、水、气候、土壤、生物等）的承载力、生态服务功能的强弱、物质代谢链的闭合与滞竭程度，以及景观生态的时、空、量等的整合性。（2）人居环境。在生态城市规划中强调社区建设，创造和谐优美的人居环境。（3）生态产业。基于生态系统承载能力，发展具有高效经济效益及和谐生态功能的产业，通过两个或两个以上的生产体系之间的系统耦合，使物质、能量实现多级利用、高效产出，资源环境得到系统开发、持续利用。（4）社会参与。“低碳是一种生活习惯，是一种自然而然地节约各种资源的习惯，对于普通人来说，是一种态度而不是能力。”④生态城市建设尤其强调人人参与，通过深入宣传生态理念和各种制度设计，把生态城市建设的目标转化为每个人日常生活中的切实行动。

二、多中心治理理论与生态城市建设的契合

多中心治理理论由美国学者埃莉诺.奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特.奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇共同创立。该理论认为在私有化和国有化两个极端之间，存在着其它多种可能的治理方式，并且能有效率地运行。与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，社区可以独自更好地管理公共资源。其核心思想包括：

1、多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。“多中心治理试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统的由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。”⑤通过各个生产主体之间的竞争，实现各生产者的自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。

2、多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。多中心治理模式跳出传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既要充分保证政府公共性、集中性的优势，又要利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，提供一种合作共治的公共事务治理新范式。

3、多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。多中心治理既反对政府的垄断，也反对所谓的私营化。政府转变自身角色并不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府、责任与管理方式的变化。多中心治理中的政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心治理中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

多中心治理理论为上世纪90年代初期形成的治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。根据治理理论，政府并不是唯一的权力中心，各种社会的、私人的机构只要得到公众的认可，都可能成为各个不同层面上的社会权力中心。多中心治理理论有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展。

生态城市建设和管理在本质上与多中心治理理论具有共同之处，存在着多方面的契合，生态城市治理就是要使城市治理从“单中心”走向“多中心”。在现代城市社会中,存在许多单纯的政府行为所不能干预的领域,如企业、社区以及俱乐部、职业社团等民间组织等,这些都不在政府限制的范围之内，要建设生态城市，就要把这些团体和资源有效地利用和整合起来,使其在城市建设与管理中发挥作用并形成一个自主网络。多中心治理论证了在城市实行多中心自主治理的必要性和可行性，它打破了传统单中心治理方式中最高权威只有一个的权力格局,形成了一个由多个权力中心组成的治理网络,以承担特定范围内的城市公共管理与公共服务职责。与传统的单中心城市治理相比,多中心的城市治理优点在于: (1)治理主体多元。城市治理主体既可以是公共机构也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。城市治理并不只是政府一个公共权力中心,除政府以外,社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的所谓非政府组织以及其他社会组织，他们共同负责维持秩序、参与政治、经济与城市事务的管理和调节。(2)治理权力非垄断。无论政府官员、普通公众、企业家,还是政府以及其他组织,在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律的允许范围内拥有平等的决策权力,拥有在城市事务中自主作出决定的自由。(3)治理方式民主。多中心强调决策中心下移,以制度化、协商、适度竞争为治理方式,以自主为治理基础,治理范围可大可小,事务多样。多元性的治理主体提供了表达不同组织与公众利益偏好的机会，在竞争与合作、冲突与协调过程中共同发挥管理城市公共事务的重要作用。

三、天津中新生态城建设中的多中心治理实践

中新天津生态城是中新两国政府的重大合作项目，也是世界上第一个国家间合作开发的生态城市。按照中新两国政府要求，生态城的选址要凸显在资源约束条件下建设生态城的示范意义，符合国家保护耕地的基本国策，不占用耕地，区域内资源相对短缺，把治理历史遗留污染与建设新型生态城市相结合，实现城市发展方式的转变，为全国类似地区提供示范。2007年9月生态城选址于天津滨海新区北部，该区域土地盐渍化、淡水缺乏，且常年积留的污染严重，能够凸显建设生态城市的重要意义。2008年9月，中新生态城正式开工建设。

中新生态城规划面积30平方公里,人口规模35万，计划10年内基本建成。其发展定位是：致力于建设成为“资源节约、环境友好、经济蓬勃、社会和谐”的新型城市，成为综合性的生态环保、节能减排、绿色建筑、循环经济等技术创新和应用推广的平台，国家级生态环保培训推广中心，现代高科技生态型产业基地，参与国际生态环境建设的交流展示窗口，“资源节约型、环境友好型”的宜居示范新城。生态城将建设目标确定为“三和三能”，即人与人和谐共存、人与经济活动和谐共存、人与环境和谐共存，能实行、能复制、能推广，成为中国其他城市可持续发展的典范。⑥在城市建设与治理中，中新生态城很好地体现了多中心治理理论的内涵。

1、构建政府主导的治理框架。在生态城的建设中，中新双方在城市规划、环境保护、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用、中水回用、可持续发展以及促进社会和谐等方面进行全面合作，建立中新双方共同促进产业发展的有效机制。为支持和加强对生态城建设的指导，在中新两国政府成立副总理级别的生态城联合协调理事会，负责协调开发建设相关的所有重大事项；由中国住房和城乡建设部和新加坡发展部牵头，两国有关部委参加组成中新联合工作委员会，具体研究解决开发建设中的相关问题。制定中新天津生态城指标体系，包括生态环境健康、社会和谐进步、经济蓬勃发展三个方面22条控制性指标和自然生态协调、区域协调融合、社会文化协调、区域经济协调4条引导性指标等共26项指标，作为管理生态城发展建设的量化标准。⑦营造高效率的行政环境，规范行政行为，减少审批环节，提升行政效率。

2、形成政企分开基础上的共建机制。按照政企分开、市场化运作的要求，天津市政府成立了生态城管理委员会，代表市政府行使相关行政管理职能。中方成立生态城投资公司，负责土地整理，生态环境建设和公益性公共设施建设，并与新方企业成立合资公司，负责商业化项目和产业建设与招商。提升公共服务能力，完善基础设施建设、拓展优质服务内容、构建利于城市健康和谐发展的新机制。

3、坚持市场化运作，形成市场提供机制。发挥市场机制在要素资源配置中的积极作用，推进生态城建设的社会化、市场化、产业化。通过授予企业特许经营权和延长项目经营期限，以及采取BOT、DBO等市场化的手段，推进能源、市政、环保和环卫设施建设和运营的市场化运作，提供社会化、专业化服务。建立多元化的投融资机制。生态城管委会确立专项财政资金，切实保证生态环境保护与建设的投入；支持企业发行债券和上市融资，探索实行排放权交易、建立区域环境补偿机制，鼓励各类投资主体参与生态城项目建设。

4、实现政府管理与公众参与相结合。“在多中心治理中，不同政府单位行使权力的本质差异极大，其中一些具有一般目的的权力向一个社群提供内容广泛的公共服务，另一些是特殊目的的职权，可能仅只提供例如灌溉或道路系统的运营和维护这类服务。”⑧中心生态城市建设上借助多样化的权力和政府单位，以解决建设中不同范围的公共治理问题。一是创新决策监管机制。按照科学化、民主化目标完善综合决策机制，保证市民参与重大项目建设、发展规划和政策制定的权利，建立合理有效的公众参与决策机制。逐步建立覆盖全社会的实施评价体系，严格执行涉及重要资源开发项目的环境影响评价；建立信息公开制度、社会和媒体监督制度，健全实施监管机制。二是创新社区管理服务机制，强化公共服务和保障职能。以社区为单位建立政府主导、居民参与的基层管理机构——社区委员会，使居民依法直接参与管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。三是探索跨区域的协作机制。以区域大气、流域海域水环境、区域生态、能源供应、固体废物处理处置为重点，加强跨区域生态保护、污染控制与治理；促进区域产业联动发展，形成信息互通、设施相连，环境共建、产业互动、成果共享的合作模式。

四、多中心治理格局下的生态城市建设路径

当前，世界正处于城市化进程中的关键时期，全球城镇化水平已由1950年的不到30%提高到了目前的50%,农村人口大量涌入城市，能源消费行为发生巨大变化。据法国科学院Guy Laval院士估计，到2030年世界人口将达到80多亿，城市能源消耗量将高达73%。⑨中国改革开放以来保持了持续较快的城镇化速度，全国城镇化水平由1978年的17.92%提高到了2012年的51.27%。⑩构建生态城市已经成为应对快速城市化的客观需要。要使生态城市由规划建设变成现实形态，就要转变政府为主的单中心治理，形成政府、企业、社会、公众相协调的多中心治理格局。

1、政府层面：实现规划建设与政策协同。在传统城市治理结构中，既有的政策和体制决定了政府职能部门在大多数情况下只能顾及到自己职能领域内的工作内容，缺乏对生态城市构建需求的整体思考。在规划建设生态城市的过程中，除了生态技术上的更新整合以外，更具有挑战性的是政治、社会、文化等多方面问题的解决，这就要求在生态城市的规划过程中对这些问题进行整体考量，因此，生态城市的规划建设首先需要政府在价值观上对生态城市理念的认同。同时，政府应加强政策之间的协同，促进各职能部门的协调，使政府各职能部门对构建生态城市认识统一、实践同步，从个体到全局，形成各职能部门之间的协调联动机制。

2、企业层面：落实社会责任与技术实践。企业作为城市的社会公民代表，对资源和环境的可持续发展有着不可推卸的责任和义务。在生态城市的建设过程中，企业一方面可以通过执行政府的各种政策，进行技术创新实践，完成城市发展中的各类项目并保障其低碳运行；另一方面可以通过技术的创新发展减少生产活动各个环节对环境可能造成的污染，履行社会责任保护资源和环境，实现可持续发展。此外，企业还要积极投身各种与公益、环保相关的事业，与社区共同建设环保设施，净化环境，保护社区及其他公民的利益。

3、社区层面：搭建市民自治与参与的平台。社区在城市治理结构中居于重要地位和关键环节，是居民社会生活的共同体、居民的自治体，也是政府行政管理和社会自我管理、政府依法行政和居民依法自治的桥梁和纽带。要通过政策扶持、多渠道筹措资金、资源共享、共助共建等多种办法，改善社区基础条件和服务设施，在社区形成居民广泛参与的机制，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。各类社团、行业协会、专业组织、中介机构等非营利社会组织，是公民参与城市治理的有效途径，在创新城市治理模式中，尤其应该发展各类社会组织的作用，鼓励其在各自领域内创新性地开展社会服务工作，有效化解社会矛盾，建立城市市民、社会组织与政府部门之间上情下达、下情上达的信息交流机制，实行城市治理从决策、实施到监督的全过程参与，发挥居民和社会组织在城市管理中的作用。

4、公众层面：促进低碳行为方式的转变与养成。公众作为城市的使用者和建设的参与者，对城市发展目标的达成起着重要的作用。在生态城市建设过程中，公众行为方式转变是很重要的一个方面，它包括在道德观的指引下，人们生活方式、消费方式、行为方式向低碳和可持续的健康方向转变。低碳化的公众出行方式、消费方式和居住方式，会对社会公共生活的低碳化产生重要影响，要动员全社会力量，充分发挥公众在生态城市建设中的积极性、主动性和创造性，推动树立节约能源理念，鼓励人们多多使用公共交通，更多消费低碳产品，引导选择居住在公共集约住宅，使低碳的生活内容融入生态城市社会之中。▲

注释：

① 颜京松，王如松．生态市与生态城市建设的内涵、目的和目标．现代城市研究．2004（03）

② 黄光宇,陈勇．生态城市概念及其规划设计方法研究．城市规划．1997（06）

③ 王发曾．我国生态城市建设的时代意义、科学理念和准则．地理科学进展．2006（03）

④ 林汐主编．低碳经济与可持续发展．北京：人民出版社．2010,165．

⑤ 刘 峰，孔新峰．多中心治理理论的启迪与警示:埃莉诺．奥斯特罗姆获诺贝尔经济学奖的政治学思考．行政管理改革．2010(01)

⑥ 李沛林．中新天津生态城：探索绿色低碳新城发展之路．低碳经济．2011(09)

⑦ 中新天津生态城指标体系课题组著．导航生态城市:中新天津生态城指标体系实施模式．北京：中国建筑工业出版社．2010，57．

⑧ [美]埃莉诺．奥斯特罗姆．制度激励与可持续发展．北京：三联书店．2000,205．

⑨ 付允,陈亮．国外低碳城市发展现状与经验借鉴．节能减排标准化．2011(02)

⑩ 中国城市科学研究会等编．中国城市规划发展报告（2010-2011）．北京：中国建筑工业出版社．2011,16．