唐代中央屯田管理机构探析

张珉，龚先砦

（新疆兵团警官高等专科学校法律系，新疆五家渠 831300）

唐代中央屯田管理机构探析

张珉，龚先砦

（新疆兵团警官高等专科学校法律系，新疆五家渠 831300）

唐开元二十五年令等成文法典确立了以尚书省为核心的中央屯田管理机构，但实践中无论是开元二十五年之前还是之后，尚书省在屯田管理体制中的核心地位都难以得到体现，其依法享有的屯田设置处分权被虚置，皇帝直接行使着唐令赋予尚书省的职权。因而，对唐代屯田管理机构及屯田法运行机制的考察不能局限于法律文本，更要关注屯田法律实践。

唐代屯田；管理机构；行政法制；法律传统

唐代法制是中国法制史上最辉煌的一页，对后世及周边国家产生了巨大影响。这一完备的法律体系，自然需要一支成熟的官僚队伍加以实施。屯田法作为唐代法制的一个组成部分，其贯彻落实也离不开一套健全的管理机构。本文拟对唐代中央层面的屯田管理机构略加分析，以加深对唐代屯田法及其运行机制的理解，并求教于方家。

一、以尚书省为核心的法定中央屯田管理机构

唐代法律明确规定的中央屯田管理机构，主要有尚书省及所属各部（尤其是工部及屯田司）、司农寺、御史台等。

（一）尚书省及所辖各部。1.尚书省。《通典》载：“大唐开元二十五年，令诸屯隶司农寺者，每三十顷以下，二十顷以上为一屯。隶州镇诸军者，每五十顷为一屯。应置者，皆从尚书省处分。”[1](p44)可见，开元二十五年令明确赋予尚书省屯田设置的处分权，司农寺及州镇诸军所辖屯田的设置均包括在内。尚书省是皇帝之下的最高执行机构，下设六部分掌具体行政事务。《新唐书》称：“（尚书省）……庶务皆会决焉……天下大事不决者，皆上尚书省。”[2](p1185)各部不能决断的大事，都由尚书省“会决”。屯田的设置权由尚书省行使，可见唐代对屯田设置是极其慎重的。2.工部及屯田司。隋朝创立三省六部制时，在尚书省下设立工部，“工部尚书统工部、屯田侍郎各二人，虞部、水部侍郎各一人”。[3](p774)各侍郎“分司曹务”，屯田事务由工部屯田侍郎专门负责。唐承隋制，工部负有屯田管理职责，史称“掌山泽、屯田、工匠、诸司公廨纸笔墨之事”。[2](p1201)工部下设四司，“一曰工部，二曰屯田，三曰虞部，四曰水部”，屯田事务由屯田司执掌。屯田司官吏署置及权限为：“屯田郎中一员（从五品上），员外郎一员（从六品上），主事二人（从九品上），令史七人，书令史十二人，计史一人，掌固四人。郎中、员外郎之职，掌天下屯田之政令。凡边防镇守，转运不给，则设屯田以益军储。其水陆腴瘠，播植地宜，功庸烦省，收率等级，咸取决焉”。[4](p222)可见，工部屯田司是中央专司屯田事务的重要机关，配备近三十名官员，从“天下屯田之政令”到屯田生产经营中的具体事项等诸多事务均在其职掌之内。3.户部。唐代后期，户部也参与屯田管理。后周广顺三年（953）诏曰：“唐末，中原宿兵，所在皆置营田以耕旷土，其后又募高赀户使输课佃之，户部别置官司总领，不隶州县。”[5](p9488)这一诏敕表明，“唐末”时户部参与屯田管理，所属“营田”“不隶州县”，由“户部别置官司总领”。户部营田务的设置时间尚存争议，除前述“唐末”之说外，尚有“唐后期”、[6](p2643)“唐宣宗时”、[7](p278)(“元和十三年七月以后”[8](p995)等多种见解，但其设置的广泛性与普遍性是有共识的——“所在皆置营田以耕旷土”。《中国历史大辞典》称：“唐后期，户部在全国专设营田务，以农民强户与高赀户耕种营田，免其地方徭役。”[6](pp2643)《中国古代典章制度大辞典》也认为，各地营田“由中央户部总领，由各道设置营田务分别管理，不隶州县”。[8](p996)鉴于营田是一种特殊类型的屯田，可以说，唐代后期户部也是一个重要的屯田管理机关，但具体事务另设何种专门机构加以管理，以及属吏的详细情况，则不见诸史籍记载。4.尚书省其他各部。除工部、户部外，屯田还涉及尚书省刑部、吏部、兵部的职责。如刑部“比部郎中、员外郎之职，掌勾诸司百僚俸料、公廨、赃赎……凡仓库出纳……和籴屯收亦勾复之”。[9](p1839)可见，屯收勾复之职由刑部比部司掌管。而屯官的考绩，则由吏部考功司负责，“耕耨以时，收获剩课，为屯官之最”。[4](p43)此外，屯田事务与兵部职掌也有一定的关联。如田令规定：“诸屯之处，每收刈时，若有警急者，所管官司与州镇及军府相知，量差管内军人及夫，一千人以下，各役五日功，防授（守）助收。”[10]各地屯田若差管内人夫助收，往往涉及兵曹职掌。《开元年间西州诸曹符帖目》载：“兵曹符：为差输丁廿人助天山（军）屯事。”[11](p363)文书所载即系差遣二十人夫防守助收上报兵曹之事。既然屯田事务涉及地方兵曹，其最高主管机关兵部自然不能置身事外。又如，《唐六典》载，凡将帅出征，兵满万人以上，“置营田副使一人”。[4](p158)营田副使是主管屯田事务的地方官员之一，其职务与将帅出征及兵员数量密切相关，应当事关兵部职掌。

（二）司农寺。前引开元二十五年令载：“……诸屯隶司农寺者，每三十顷以下，二十顷以上为一屯。”这表明作为九寺之一的司农寺也具有屯田管理职责。明人丘浚曾言：“我朝之制，……有卫所之处则有屯营之田，非若唐人专设农寺以领之也。”[12](p320)清人黄辅辰亦称：“唐设农寺，专领其事。”[13](p53)可见，唐代司农寺确有屯田管理职责。此外，屯田收获物的管理关涉“仓储委积之事”，与司农寺卿之职掌紧密相关，因此司农寺也属于唐代中央屯田管理机构。从权限上看，司农寺职掌较工部屯田司具体、细致，屯田司“掌天下屯田之政令”，而司农寺直接管理诸屯。

（三）御史台。御史台是唐代最高监察机关，所属察院设有监察御史，掌管屯田勾检复核之事，因此御史台也属于中央屯田管理机构。《旧唐书》载“监察掌分察巡按郡县、屯田、铸钱、岭南选补……”，[9](p1863)《新唐书》及前引田令亦称“御史巡行莅输”，可见监察御史对于屯田法制的运行起着监察督促之责。《通典》载：“开元五年，监察御史杜暹往碛西覆屯”，[1](p676)此即监察御史参与屯田管理之例证。又如颜真卿“为监察御史，充河西陇右军试覆屯交兵使……又充河东朔方试覆屯交兵使”。[9](p3589)颜真卿两度以监察御史充任“覆屯交兵使”，史籍所载之具体事务虽与屯田无直接关联，但御史监察屯田事务的职权仍可见一斑。至唐代后期，皇帝诏敕仍强调御史对屯田情况的监察。敬宗即位后下诏，“军屯营种，有侵占丁田课役税户者，宜委御史台切加访察”，[14](p719)即是明证。

可见，唐代确立了一套比较庞杂的中央屯田管理系统。这套系统中，尚书省掌管屯田设置的最高权力并会决重大屯田事务，各部分工负责管理具体屯田事务，监察御史负责勾检复核、察举非违，司农寺负责所属屯田的具体管理，其他机构在权限范围内对尚书省及各部的屯田管理予以配合。这套系统具有明显的分散性，尽管屯田在唐代发展到前所未有的高峰，但中央并没有一个独立的机构专门负责相关事务的管理。工部屯田司虽以“屯田”命名，但其职掌并不限于屯田事务，还包括“在京文武职事官”、“京兆、河南府及京县官”的职分田，以及“在京诸司”的公廨田等官田的管理。更重要的是，工部屯田司级别低下，其郎中秩仅从五品上，不足以担当全面管理屯田事务的职责。尚书省作为最高政令执行机关，且长官兼带宰相衔，自然在中央屯田管理机构中居于核心地位。

二、尚书省核心地位的虚置与皇帝对屯田事务的直接控制

尽管尚书省在制度层面居于屯田管理的核心地位，但在唐代屯田实践中，这种核心地位却难以显现。依唐令规定，屯田的设置由尚书省处分，这是唐代成文法典规定的尚书省有关屯田管理的最高权限。然而，唐令的这一规范在实践中却是另一种形态。

（一）开元二十五年令颁布之前的状况。开元二十五年（737）年之前，屯田的设置往往并非由尚书省处分。如武德初，薛大鼎“授大将军府察非掾，出为山南道副大使，开屯田以实仓廪”。[2](p5621)此时李渊登基不久，法律制度不可能如后世完备，薛大鼎所开屯田是否经过尚书省的“处分”无从知晓。同时期的窦静屯田则显然并非由尚书省处分：“武德初，（窦静）累转并州大总管府长史。时突厥数为边患，师旅岁兴，军粮不属，静表请太原置屯田以省馈运。时议者以民物凋零，不宜动众，书奏不省。静频上书，辞甚切至。于是征静入朝，与裴寂、萧瑀、封德彝等争论于殿庭，寂等不能屈，竟从静议。岁收数千斛，高祖善之，令检校并州大总管。”[9](p2369)窦静拟屯田太原“以省馈运”，解决“师旅岁兴，军粮不属”的实际困难，但遭到群臣反对。窦静一再上书之后，高祖征其入朝，与反对置屯者“争论于殿庭”，最终才使太原屯田的计划得以实施。窦静廷辩之时已有尚书省之设，《唐会要》载：“武德元年，因隋旧制，为尚书省”，[15](p984)但太原屯田并非简单地由尚书省决断，而是在廷议后由高祖定夺。可见，唐政权建立之初，尚书省在屯田设置方面地位并不突出。

武德三年（620），窦轨“迁益州道行台左仆射……度羌必为患，始屯田松州”。[2](p3845)次年，李孝恭迁荆州大总管，“孝恭治荆，为置屯田，立铜冶，百姓利之”。[2](p3523)这两处屯田的设立离不开窦轨和李孝恭个人的努力，但最终是否由尚书省定夺，未见史籍记载。

贞观元年（627）代州都督张公谨“上表，请置屯田，以省转运。又前后言时政得失十余事，并见纳用”。[9](p2507)《唐六典》载：“……凡下之所以达上，其制亦有六，曰：表、状、笺、启、牒、辞。（表上于天子，其近臣亦为状……）”[4](p12)六典注文明言上表的对象是“天子”，故张公谨请置代州屯田是向皇帝提出，从“并见纳用”来看，皇帝批准了他的请求。可见，贞观元年时，屯田的设置并不取决于尚书省，而是皇帝。

仪凤三年（678）九月，“吐蕃败洮河行军大总管李敬玄，总管刘审礼死之。帝博咨群臣，求所以御之之术。或言不可和，或言屯田严守为便。其议帝俱未用”。[16](p156)可见，唐蕃前线屯田的设置初时并未得到高宗许可。尽管如此，河源军经略大使黑齿常之仍在该地屯田供军。调露二年（680），“常之以河源军正当贼冲，欲加兵镇守，恐有运转之费，遂远置烽戍七十余所，度开营田五千余顷，岁收百余万石”。[9](p3295)此处言“度开营田五千顷”，似乎在该地营田只是一个构思，但《新唐书》称：“黑齿常之为河源经略大使，乃严燧逻，开屯田，虏谋稍折”，[2](p6077)似乎黑齿常之在该地屯田的计划得到了落实，并取得了丰硕的成果，“常之在军七年，吐蕃深畏惧之，不敢复为边患”。河源地处偏远，运输困难，军粮供应的任务颇为繁重，若无屯田供军，黑齿常之就无法取得抗御吐蕃的成就。从史料记载来看，屯田的设置权仍由皇帝掌握，故廷议中虽有人力主屯田严守，但高宗不采纳即不能得到落实。但此后黑齿常之的屯田究竟是自发之举，还是得到了高宗的许可，则由于史籍语焉不详，不便考证。

垂拱初年（约685），麟台正字陈子昂向武后上疏曰：“河西诸州，军兴以来，公私储蓄，尤可嗟痛。凉州岁食六万斛，屯田所收不能偿垦……甘州地广粟多，左右受敌，但户止三千，胜兵者少，屯田广夷，仓庾丰衍，瓜、肃以西，皆仰其餫，一旬不往，士已枵饥。是河西之命系于甘州矣。且其四十余屯，水泉良沃，不待天时，岁取二十万斛，但人力寡乏，未尽垦发……宜益屯兵，外得以防盗，内得以营农，取数年之收，可饱士百万，则天兵所临，何求不得哉？”[2](p4072-4073)疏言凉州“屯田所收不能偿垦”，绩效较差，而甘州“屯田广夷”、“积粟万计”，却又“人力寡乏，未尽垦发”，“兵少不足以制贼”。欲制河西，则必须增加屯兵人数，扩大屯田面积。陈子昂的这一建议是采用上疏的方式向武后提出，可见在其看来屯田的决策权在武后手中。

开元年间，宰相张说请于河北置屯田而上《请置屯田表》：“……臣再任河北，备知川泽，窃见彰水可以灌巨野，淇水可以溉汤阴，若开屯田，不减万顷，化萑苇为秔稻，变斥卤为膏腴，用力非多，为利甚溥……”[17](p98)张说在表中称“臣再任河北”，当是玄宗“敕说为朔方军节度大使，往巡五城，处置兵马”[9](p3053)之时，即开元十年（722）。此前张说早已位居宰相之职，对当时的屯田法制无疑有清楚的认识。并且，此时距开元二十五年（737）田令的颁布也只有十五年的时间，屯田法制在一定程度上已趋于完善。在河北屯田的设置上，张说直接向玄宗上表。这表明，张说认为屯田的设立决定于皇帝，而且这是一种制度性的安排。

开元二十二年（734），张九龄建议在河南开水屯，玄宗命他“兼河南稻田使”。[2](p4428)“九龄在相位时，建议复置十道采访使，又教河南数州水种稻，以广屯田。”[9](p3099)当时，张九龄身为宰相，设置屯田之事并未自专，而是提出建议由皇帝定夺，可见其对屯田设置权限的认识与张说如出一辙。后河南道陈、许、豫、寿等州设置水稻田百余屯，由于该地屯田“费功无利，竟不能就”，开元二十五年（737）四月，玄宗诏罢之。“诏曰：陈、许、豫、寿四州，本开稻田，将利百姓。度其收获，甚役功庸。何如令地均耕，令人自种，先所置屯田，宜并定其地，量给逃还及贫下百姓。”[18](p6036)可见，陈、许、豫、寿四州屯田的设立和废罢均由玄宗直接决定。

玄宗曾下诏称：“朕虽在九重，心悬万里，念虑之至，想所知之。近既加兵，惟忧粮贮，诸处屯种，今复何如？逆贼有谋，还虑残暴，必须善守，无令损失。若诸城有粮，兵复足用，忿戾之虏，行应再来，劳众离心，岂能无隙……近日狂虏形势如何，屯收是时，尤需预备。”[19](p606)从敕文中可以看出，玄宗对远在万里之外的西域屯田深表挂虑并直接干预。

以上分析表明，开元二十五年（737）之前，在屯田设置这一重大事项上，尚书省的地位似无足轻重。这一阶段内，无论是唐代屯田的实践，还是名臣关于屯田的言论，都表明皇帝直接控制着屯田的设置权。

（二）开元二十五年令颁布之后的状况。开元二十五年（737）令颁布之后，屯田设置并不取决于尚书省的事例也多见诸史籍。代宗大历五年（770），“诏罢诸州所置屯田，特留华、同、泽等三州屯田”；[16](p172)大历八年（773）七月，代宗宣布废华州屯田，“其屯田并宜给以贫下百姓”。[20](p577)虽然这两份诏敕的着眼点并非屯田的设置，而是“废罢”，但作为一种影响屯田存在的消极措施，其与设置的权限应当是一致的。华、同、泽三州屯田的保留与废罢均由诏敕决定之，可见屯田设置权由皇帝直接掌控。

李翰论及苏州嘉兴屯田时称：“……广德初，乃命相国元公倡其谟，分命诸道节度观察都团练使统其事。择封内闲田荒壤，人所不耕者为之屯。”[14](p4375)文中提到皇帝对屯田的挂念及指示地方官员择地开屯的诏敕。史称李翰“为文精密而思迟”，“天宝末，房琯、韦陟俱荐为史官，宰相不肯拟”，后“累迁左补阙、翰林学士”。[2](p5578)可见，李翰有史官之才，其文中所述天子对屯田“旰食宵兴”应不是空穴来风。

德宗建中元年（780），“宰相杨炎请置屯田于丰州……京兆尹严郢尝从事朔方，知其利害，以为不便，疏奏不报。郢又奏，五城（振武、天德、灵武、盐、夏）旧屯，其数至广。以开渠之粮贷诸城，约以冬输，又以开渠功直布帛，先给田者，据估转谷。如此则关辅免调发，五城田辟，比之浚渠，利十倍也。时杨炎方用事，郢议不用，而陵阳渠卒不成，然振武、天德田，广袤千里”。[2](p1372-1373)宰相杨炎拟屯田于丰州，但未自行决定，而是“请置”，其对象显然是德宗。京兆尹严郢反对该地置屯，也是采用向德宗上奏的方法加以劝阻。虽然此事以杨炎用事、郢议不用而告终，但从实际效果上看，似乎严郢的建议得到了落实。从丰州屯田的设置一事来看，杨炎、严郢均将皇帝作为屯田设置的决定者。

“元和中，振武军饥，宰相李绛请开营田，可省度支漕运及绝和籴欺隐。宪宗称善，乃以韩重华为振武、京西营田、和籴、水运使，起代北，垦田三百顷，出赃罪吏九百余人，给以耒耜、耕牛，假种粮，使偿所负粟，二岁大熟。”[2](p1373)李绛请开营田得到了宪宗的肯定之后才付诸实施，同样说明屯田的设置权由皇帝掌控。

从上引代宗、德宗、宪宗等时期的屯田实践来看，开元二十五年（737）之后，屯田的设置与废罢过程中，尚书省究竟扮演了什么角色没有得到史籍的明确记载，皇帝对屯田设置权的直接掌控倒是体现得比较明显。

三、结语

虽然开元二十五年令规定的屯田设置者是尚书省，但无论是开元二十五年（737）之前，还是之后，有关屯田设置的史料中都难觅尚书省的踪影。这些史料一再表明，皇帝直接掌控着屯田设置权，唐令的成文规定在屯田实践中是另外一种表现形式。对此，可以从以下几个方面试着加以理解：其一、唐初政权草创、法律制度不完善之时，屯田的设置由人主权断甚至地方大员自行决定理所当然。窦静屯田太原之事廷议后由高祖作出决定，以及陇右军州大使郭元振令甘州刺史李汉通开置屯田，就是典型的事例。其二、不能将屯田简单地与农业生产划等号，很多时候它是政治策略、军事战略的一个重要组成部分，需要最高决策者统筹兼顾、合理安排。尚书省仅仅是中央政令的执行机构，虽然其长官尚书令、尚书仆射兼带宰相衔可以参与中枢决策，但尚书省并没有独立的决策权，因而无法自行决定屯田的设置与否。张公谨屯田的代州、黑齿常之屯田的河湟、陈子昂建议扩大屯田的河西、张说请置屯田的河北、玄宗深表忧虑的安西等地，都是与少数民族政权交锋的边陲之地。在这些地方开展屯田，涉及到军队的调派及与周边政权关系的处理，政治、军事意义明显大于经济意义，这些事务是尚书省及其所属各部无权自行措置的。其三、陈许豫寿华同泽丰等内地各州屯田的开展涉及到逃户产业问题，屯田与均田的关系问题，以及中央与地方藩镇的关系问题。这些问题对唐政权的稳固同样具有根本性，尚书省同样力有不逮。其四、开元二十五年（737）以前，屯田的设置权长期由皇帝执掌，这一习惯性的做法本身就具有制度的性质。中国古代，皇权至上具有不证自明的合法性与正当性，在中央集权不断加强的背景下，开元二十五年令的颁布不可能改变长期形成的传统。

总之，虽然唐代确立了成熟完善的官僚体系，成文法对其职掌作出了明确而细致的规定，但文本意义的法并不等于实践意义的法，不能对唐代法律规定作机械的理解。就屯田管理而言，有关屯田设置之类的重大政务由皇帝直接决策，即便是位高权重的尚书省也只有名义上的处分权，工部、屯田司、司农寺之流更无权置喙，所谓“掌天下屯田政令”理解为依照皇帝所颁政令具体处理日常屯田管理事务更加恰当。可以看出，唐代屯田中央管理机构实际上由皇帝、尚书省、尚书省各部（尤其是工部及屯田司）、司农寺组成，并由监察御史对尚书省以下各机构的屯田管理行为行使监察权。

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责任编辑高思新

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：A

：1003-8477（2013）07-0100-04

张珉（1973—），女，新疆兵团警官高等专科学校法律系讲师。龚先砦（1976—），男，新疆兵团警官高等专科学校法律系副教授，杭州师范大学法治中国化研究中心兼职研究员。