农村新社区建设是事关城乡一体化发展的重大战略问题——鄂州、襄阳、黄冈、仙桃四市调研报告

周元武，廖长林，熊桉，付宏，李博

（湖北经济学院新农村发展研究院，湖北武汉 430205）

中部崛起与湖北发展

农村新社区建设是事关城乡一体化发展的重大战略问题
——鄂州、襄阳、黄冈、仙桃四市调研报告

周元武，廖长林，熊桉，付宏，李博

（湖北经济学院新农村发展研究院，湖北武汉 430205）

湖北省鄂州、襄阳、黄冈、仙桃四市农村新社区建设力度大、势头猛，但总体仍处于起步阶段；四市农村新社区建设总体健康发展，没有出现偏差。未来湖北省推进农村新社区建设主要需要研究解决规划、与工业化、城镇化、农业现代化协调发展以及公共服务体系建设、涉农资金整合等六个问题。

农村新社区；城乡一体化

2013年3-5月，湖北经济学院新农村发展研究院组成调研组，就鄂州、襄阳、黄冈、仙桃四市30个农村新社区建设工作进行了专题调研。每到一地，调研组看社区建设状况、访农户满意度，并与县市区分管领导、相关部门负责人、乡镇及村干部进行座谈和深入研讨。调研组结合对四市的看、访、谈情况，形成了以“两个基本判断、两个重要观点、六个需要研究解决的问题”为主要内容的调研报告。

一、两个基本判断

农村新社区是引入城市社区建设管理的理念，将若干个行政村或自然村进行整合，统一规划建设具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的农村新型社区。

（一）四市农村新社区建设力度大、势头猛，但总体仍处于起步阶段。

湖北省委2008年1号文件将鄂州列为全省城乡一体化试点城市。同年7月，省委省政府印发了《仙洪新农村建设试验区总体规划实施纲要》。湖北省委2013年1号文件又进一步提出了深化新农村建设试验示范的要求。今年3月，省委副书记张昌尔、副省长郭有明率团考察了河南农村新型社区的建设。我省四市认真贯彻省委省政府精神，将农村新社区建设纳入本地工作重点，掀起了建设农村新社区的热潮。四市在实践中将农村新社区建设作为推进城乡一体化发展的重要平台，探索形成了多村集并扩建、“迁村腾地”新建、环境整治改建三种社区建设模式。鄂州市坚持“全域鄂州”的规划理念，将全市320个行政村(含3000多个自然村湾)规划集并为106个新社区。目前已建成和正在建设的新社区达63个，占规划的59%。襄阳市利用城乡建设土地“双挂钩”政策，在襄城区尹集乡、襄州区双沟镇等9个乡镇整体推进农村新社区建设试点。黄冈市着力打造全长26公里的黄上公路（黄州三台河大桥至团风县上巴河）沿线55个城郊村和工业园区周边村的新社区建设，目前公路沿线已建成路口村徽式仿古住宅一条街等34个新社区。仙桃市发挥村级集体经济作用，以农村社区股份合作为思路进行村庄环境整治改扩建，首批启动了18个农村社区建设，建成农村公寓5000多套。从总体状况来看，目前四市农村新社区建设仍处于试点阶段，处于全省领先地位、进展速度最快的鄂州（全市人口107万，其中农村户籍人口68.48万）共有15.2万农户，目前已有3.9万户（17.8万人）入住新社区，农户入住社区比例达25.7%。除鄂州市外，其余三市新社区建设总体规划尚未出台。

（二）四市农村新社区建设总体健康发展，没有出现偏差。

今年4月，中央电视台焦点访谈栏目以“上楼的代价”为题，曝光了山东单县牛羊楼村强拆村民房屋的典型案例。这反映了少数地方为片面追求增加城镇建设用地指标，违背农民意愿，在水电设施尚未安装到位，农民生产生活不便利的情况下，强拆农民住房，侵害农民权益的行为。值得欣喜的是，课题组调研时所到之处均没有出现山东单县类似的问题。从入户调查情况来看，农民对新社区建设总体是满意的。从各地反映情况来看，鄂州市社区建设五年来，没有出现过农民因社区建设上访，其余三市上访的案例也不多。我省四市农村新社区建设之所以没有出现山东单县类似问题，有三点做法值得肯定：一是指导思想上，各地认真贯彻中央“以工补农、以城促乡”精神，落实了对农村、农业、农民“多予、少取、放活”的政策。二是资金投入上，各地普遍提高了农民在土地出让金收益中的分配比例，加大了财政资金对农村基础设施和公共服务的投入。例如，鄂州市纳入规划区的土地出让金收益为50万元/亩，补偿给迁村腾地农民的标准为16万元/亩，收益占比为32%。三是工作方式上，各地社区建设中切实维护了农民的知情权、参与权和决策权，尊重了群众意愿，以农民满意作为判断社区健康发展的最终标准。

二、两个重要观点

（一）农村新社区建设是关系到城乡一体化发展的重大战略问题。

1.农村新社区建设为城乡稀缺生产要素良性互换提供了平台。

对以迁村腾地为主要方式开展的新社区建设，理论界和实践界都有担忧，即“土地增减挂钩有可能造成对农村资源的又一次抽取。”[1](p29)通过调研，我们认为实际情况并非如此，所有开展新村建设的村都通过民主投票，经2/3多数村民的同意才制定新社区建设方案。实际上，通过农村新社区的建设，农村和城市实现了各自稀缺要素的良性互换，工业反哺农业，城市带动乡村有了市场机制平台。一是农村新社区建设为城市和非农产业发展“腾出”了土地和劳动力资源要素。通过让村民集中居住，农村腾出了土地或土地指标，集约出了大量非农就业劳动力人口，为城市和非农产业发展提供了土地和劳动力资源。例如黄冈市团风县白鹤林村已为未来团风县城的城市扩张建设准备了约700亩的用地；襄阳市尹集乡通过新社区建设能为未来襄阳主城区建设集约5000亩建设用地，为产业项目就地提供劳动力9430人，将占尹集三大产业建成后预期常年劳务总需求的33%；鄂州市已通过新社区建设培训转移农村劳动力5.3万人。二是城市扩张和非农产业发展增加了农村土地收益，促进了非农就业。例如，鄂州对“迁村腾地”的每亩土地给予16万元补贴；襄阳对襄州区每亩土地给予8万元、市区其他城区每亩10万元补贴；在农民增收方面，襄阳尹集乡探索农民“五金”增收模式，以人均年收入来计，全员就业拿“薪金”约16800元，土地流转得“租金”约1300元，股份合作分“股金”约200元，自主创业挣“现金”约1800元，农民房产“租金”约1400元，预计到2015年全乡人均收入可达21500元；仙桃市彭场镇的新社区居民都已就地进厂务工，而且仙桃市工人需求缺口仍很大，该市正在全市范围内实施外出务工人员劝留工程。

2.农村新社区建设相当一部分本身是城镇化进程的有机组成部分。

有学者认为农村新社区建设就是城镇化的一部分，例如厉以宁就提出“中国城镇化分三部分：老城区+新城区+农村新社区”。[2]一些省份（如河南）也将农村新社区建设作为城镇化的一个组成部分。我们认为，农村新社区建设一部分属于城镇化进程，即已经进入城市建成区或工业园区或者属于城区规划范围内的新社区建设；另一部分还是属于新农村建设中的新村庄建设。在我们调研的30个农村新社区中，约18%属于新城区或工业园区。其共同特点是地理位置上靠近老中心城区，非农产业项目能够支撑农民离开土地后的就业吸纳，例如仙桃的刘口社区、鄂州的池湖社区、襄阳的魏庄社区等。处于工业园区的新社区，如黄冈九棵松是农村发展非农产业的典型。二是进入城区规划范围内的新社区是城镇未来的一部分。这些社区的比重大约为24%，其共同特点是地理位置在城区周边，在城市规划区红线范围内，处在城市扩张的进程中，非农产业正在形成过程中，新社区建设也在进行中，例如黄冈的白鹤林村、仙桃的中岭社区、鄂州的峒山社区、襄阳尹集镇的白云人家社区等。三是农村地区新村庄建设的新社区。这部分新社区建设实质上是新农村建设中的新村庄建设。此类农村新社区的建设利用城乡建设用地“增减挂钩”和“低丘缓坡地和未利用地综合开发”政策，通过“迁村腾地”腾出了城市用地指标，为城镇化提供了发展空间，同时极大改善了农民居住条件和农村公共服务水平，这些社区的比重接近60%。其共同特点是地理位置远离城镇，主导产业是农业，主导就业也为农业，例如黄冈的李山、仙桃的文庙、鄂州的东港社区、襄阳的陈湾陶岗社区等。

3.农村新社区建设促进了传统农业向现代农业的转变。

农村新社区建设对传统农业生产方式是一次彻底颠覆，为传统农业向现代农业转变提出了强烈的内在需求。各地在新社区建设尤其是农村地区新社区建设中高度重视与农业现代化建设的相互配套，实现两者的互相促进。例如，襄阳襄州农业综合示范区与农村新社区建设相配套，预计将集中流转38.3平方公里耕地建成粮食高产片区，建成15.5平方公里都市农业片区。其中，粮食高产片区目前已经完成4.5万亩土地整理项目，以“农业工业化、农业机械化、农业科技信息化、农业生态化、基础设施工程化”为标准的现代农业初具雏形。仙桃彭场的湖北农鑫生态农业科技发展专业合作社生产的藕带主要销往仙桃、武汉、广州、长沙、上海等城市，目前已拥有“芦林湖”牌商标，2011年年产值达到1.28亿元。黄冈麻城宋埠镇彭店村的反季节大棚蔬菜种植总面积达1686亩，年产“春提早”、“秋延后”辣椒、番茄、黄瓜等反季节无公害蔬菜2.03万吨，产值达3200万元，全村90%的农民种植大棚蔬菜，90%的耕地用来发展大棚蔬菜，90%的收入来源于蔬菜产业，2012年该村的人均纯收入为8250元，是五年前的5.8倍。

4.农村新社区建设改善了农村基础设施，提高了农村基本公共服务水平。

一是新社区建设为集约化、高水准的基础设施建设提供了依托。原来由于农民居住较散，水、电、路、气等公共基础设施的建设和普及成本大，质量低。此次新社区建设，农村公共基础设施质量和覆盖面有了显著进步，“五通”（通水、通电、通路、通有线电视、通通讯网络）、“五化”（道路硬化、路灯亮化、社区绿化、环境美化、污水垃圾无害化）在试点地区逐步实现。例如，鄂州市已经在部分靠近中心城区的新社区中实现了公共基础设施均等化，清洁乡村工程正在成为全国学习的榜样，每个村都有保洁员，平均投入10万/年，梁子湖区实现了垃圾压缩后集中运送到黄石华新水泥厂进行焚烧；仙桃陈场镇中心水厂的集中式饮用水源地保护工程实现了本镇多数村的废水处理净化；黄冈吴益山村的村级污水处理站使生活污水在排放前就能初步净化处理等。二是新社区建设为农村公共服务的广覆盖提供了依托。农村公共服务也因农民的集中居住而得以普及和延伸。例如鄂州每个社区的综合服务中心一般按“1+8”模式设置公共服务设施，即社区党（委）支部、村委会办公场所和便民中心、综治维稳中心、文体活动中心、劳动就业培训中心、卫生服务中心、计划生育服务中心、农村党员群众电教中心、农家超市等。

（二）农村新社区建设是一项需与工业化、城镇化和农业现代化同步推进的长期工程。

根据陈佳贵，黄群慧对我国工业现代化水平进行的总体评价，大约在2020年前后，我国将完成工业现代化进程的60%，而在2040年前后，我国将实现工业现代化。[3](p10)综合目前有关我国城镇化进程的研究结果，我们认为：中国的城镇化进程至少还要经历20年左右的快速发展时期，到2030年城镇化进程仍然不会停止，速度可能会逐步放缓。而农业现代化必须以工业化和城镇化为基础，因此同样需要一个比较漫长的过程。农村新社区建设的进程控制也应与“三化”相协调，是一项长期工程。

三、推进农村新社区建设需要研究解决六个问题

（一）规划问题。

在此次推进的农村新社区建设过程中，绝大多数观点都认为科学规划具有基础性和战略性意义，要将“一代人建三次房”改变为“三代人建一次房”。调研所到各市、县、乡镇、村领导都将此次新社区建设的可持续性放在重要位置，高度重视规划的科学性和前瞻性，“不在没有规划的地方建房子，不建设没有规划的房子”已经成为共识。例如，鄂州于2009年就制定了全域规划，目前的建设严格按照规划进行，城乡一体发展态势良好；襄阳高度重视规划的制定，聘请世界知名专业公司进行高水准设计，并在全市公开展览本市未来的发展规划，对政府部门工作人员从上至下进行培训，扎实按照所制定的规划逐步、逐地、渐进推进。我们认为规划应当是一个重大问题，但目前并非所有地区都有农村新社区建设的中长期规划，建议省里高度重视农村新社区建设的规划问题。

第一，一定要制定规划，克服随意性。此次农村新社区建设绝不能重蹈以前农村建房的覆辙，即不讲规划沿路建房，最终导致农民生活不方便，房屋命短且面貌不好看，房屋价值也不高。我们建议各地在进行农村新社区建设之前，一定要规划先行，合理选址，克服随意性和盲目性，强化规划的刚性约束，不得在社区规划范围外翻盖新房，禁止擅自变更规划或者不按规划建房。

第二，以县市区为规划制定主体，省、市、州加强指导。农村社区的形成经过了时间的积淀，其空间结构与形态有内在的组织规律，需要结合乡村地域文化特色来制定规划，合理选址，因地制宜。基于这一点，我们认为，县市区是最了解本地农村社区风俗、特色的政府层次，他们作为主体制定农村新社区规划能够最大限度地符合本地的特征和发展需求。但是，县市区也存在理念、技术、专业人员等多方面的限制，因此，我们建议，省市州作为上级部门，应当加大对县市区新社区规划的指导力度，保证规划既符合当地特色，又具有科学性和可持续性。

第三，规划应具有全域、全功能性。新社区规划要考虑居住条件、产业发展、基础设施、社会服务等多方面的功能设计，并以全域规划的理念，把城市和农村作为整体统筹考虑，按照生产空间、生活空间、生态空间分别明确区域功能，因地制宜，分类指导，保证新社区规划的因地制宜性和科学性。襄阳“产业襄阳、都市襄阳、文化襄阳、绿色襄阳”四合一的规划，鄂州全域规划值得我省其他地区借鉴，两市规划的共同特点就是全域性、全功能性。

第四，合理规划户型，保证房屋施工质量。目前农村新社区建设中房屋建设主要有农民自建、农民合建和委托建设三种方式，户型结构基本上以两至三层的小别墅为主，占地面积约为100平方米左右，套内面积约为200平方米左右，建筑结构既有砖混结构，也有框架结构。我们认为，新社区的房屋建设需要考虑到未来农村人口结构和家庭结构的变化，未来农村家庭将逐渐由几代同堂转变为3至4口人的小家庭结构，因此，在考虑户型的时候需要结合家庭人口结构的变化趋势，不盲目建大房子，要建适合居住、方便使用的房子，提高房屋使用效率；在外立面风格相对统一的要求下，加大室内设计的投入，增加房屋内外美观的协调度；对建房方进行资质要求，保证房屋建设质量。

（二）与工业化协调发展的问题。

农村新社区建设是“政府主导、农民主体、社会参与”的长期工程，具有城乡统筹联动特征，新社区建设与工业化之间不存在矛盾，两者的协调发展需把握如下几点：

第一，工业化发展对农村土地的需求是客观存在的，官员大可不必“遮遮掩掩”。例如襄阳市目前主城区面积约为100平方公里，中期（2015）规划为200平方公里，远期（2030年）为300平方公里，这之间存在着100—200平方公里的土地缺口；鄂州2011年城区面积55.8平方公里，2020年主城区到70平方公里，这之间也存在着14.2平方公里的土地缺口。这么大的土地缺口从哪儿来？只能从还没有进入城市建设用地的农村土地而来。只要扩大城市建设用地切实做到以城带乡，农用地变为建设工业项目做到以工哺农，促进三农发展，同时遵守国家土地管理法律，就是符合科学发展的好事，大可不必“遮遮掩掩”。

第二，新社区建设需要紧绷农业基础地位之弦，死守18亿亩耕地红线。为了保证粮食等重要农产品的长期有效供给，我国必须长期坚持保护基本农田国策。但在工业化、城镇化进程中，保护基本农田、坚守18亿亩耕地红线只能是动态的。因此，切不可在新社区建设中，利用“迁村腾地”，“低丘缓坡地改造”等政策，出现以次充好，以劣换优，只迁村不腾地，不复耕，不复垦等现象，要坚决落实农村土地整理后的新增耕地只能以60%的系数来折抵建设占用耕地的补偿指标的规定。要着力改变基本农田保护敷衍应付的状况，对于保护不力的，省里要下狠手予以惩治。

第三，新社区建设要始终把维护农民利益放在首位。确保农民土地出让收益增加，非农就业薪酬收益增加，集体经济发展壮大后股金分红收入增加，土地流转、房屋租赁租金收入增加，自主创业收入增加。尊重农民知情权、参与权和决策权，以“农民群众满意不满意，拥护不拥护，高兴不高兴，是否得到实惠”为检验标准，始终把维护农民利益放在首位。

第四，防止农村土地进城后被低效使用。对于城市发展，工业化发展来说，目前存在一种不良倾向，即农村腾出的土地没有在工业化发展和城市扩张中得到有效利用。陈锡文认为我国土地城市化明显快于人口城市化，“30年间，我国城市面积增长了8.2倍，但是城市人口只增长了2.5倍”。[4](p4)因此，要防止农村土地进城后被荒废或者低效使用，坚决实行最严格的节约用地制度。

（三）与城镇化协调发展的问题。

农村新社区建设作为城镇化的一个有机组成部分，人的城镇化是应有之义。对于纳入城镇化体系建设的新社区，要注重妥善解决农民的非农就业、市民化、房屋财产权三个问题。

第一，抓好非农产业，促进农民就地就近非农就业。新社区建设要避免出现“新贫民窟”现象，农民的就业问题应得到妥善解决，其关键是要促进社区建设和非农产业二者的相互融合。我们总结四市典型的好做法，归纳为二种：一是发展壮大集体经济。如仙桃刘口依靠“三村”改造10%—15%的土地“留地安置”政策，以土地和集体资产为股成立社区股份合作公司，以公司为载体壮大村集体经济建设新社区。刘口村原辖7个村民小组747户2866人，去年兴建社区安置房1000套。建成后的刘口新社区集体公司固定资产总值达2.5亿元，拥有5万平方米商业铺面、8栋文化美食街商铺的出租产权，提供600个岗位就地就近解决农民非农就业。襄阳魏庄成立村办实体公司，投资开发工业厂房、蓝领公寓、酒店等经济实体，目前资产达到3亿元以上，新社区建成后的700余名失地农民在公司和社区（商贸）服务业就业。二是优势、特色产业与社区建设相互促进。优势、特色产业为社区劳动力提供就地就近岗位；社区建设吸引农村人口集中，为产业发展提供劳动力资源。仙桃彭场镇有178家无纺布制品加工企业，彭场通过对四村(中岭村、禾丰村、万丰村、马沟村)集并、集中建设成中岭新社区，让社区及周边3万农民在家门口就业。鄂州池湖村依托拥有35家企业的金刚石刀具产业园，建成池湖新社区，近500人成为园区企业职工。

第二，着力实施新市民工程。农民与市民比较，农民的占优是拥有土地承包经营权、宅基地、计划生育二胎政策和集体经济,市民的占优是拥有完善的养老保障、医疗保险和住房公积金制度。权衡两者利弊关系，理性的农民不会轻易放弃原有的农民身份，而又希望得到市民的待遇。因此，要区别二类情况实施新市民工程。一是在城镇建成区的新社区（如仙桃刘口、襄阳魏庄）变二元结构为一元化，对已无承包地、交出宅基地的村民，一方面要通过壮大集体经济增加农民就业和收入，另一方面将其纳入城镇社会保障体系，逐步落实村民的医疗、养老、低保政策，使村民成为真正意义上的新市民。二是在城镇规划区内的新社区（如襄阳尹集中心社区），对迁入新社区的村民，要依法保护其原有的土地承包经营权、宅基地权；将有用工单位的村民纳入住房公积金保障范围，新市民在市区购买家庭首套普通商品住房的，其原集体土地上的房屋不作为“二套房”认定；对农民自转为市民之日起实行二年过渡期的计划生育政策，过渡期满后执行城镇居民的生育政策。

第三，保障农民房屋等财产权可出租、可交易。随着城乡人口流动和社区住房商品化的加快，一方面城市建成区、城镇周边房屋的入住率远比农村地区高，房屋租金上升；另一方面房屋等财产权的交易数量增加，房价呈上涨趋势。一些地方在新社区建设实践中，探索行之有效的办法，增加农民房屋等财产性收入。襄阳市池阳社区建设中，采取控制200 m2房屋总面积，提供80、100、120、150、200m2多种户型让村民选择，有的农户选择了二套住房（例如80+120），一套自用、另一套出租。仙桃刘口、襄阳魏庄等城镇建成区的新社区，农民住进了成片成栋新建的安置房，村民可实现土地房屋权益的资产化、价值化并享受升值的权益。襄阳尹集等城镇规划区内的新社区，对迁入新社区的村民颁发集体土地使用证和房屋产权证，并允许在村集体范围内流转、抵押，解决农村集体土地和房屋不能抵押、不能贷款、不能变现的难题，把农民的“死资产”变成“活资本”。但由于城乡土地性质的二元化，按政策规定不允许集体土地上建设的房屋向本集体以外成员销售，房地产项目只有取得“五证”（国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房销售许可证）之后，业主的房屋才能自由买卖。可见，真正放开类似于尹集中心社区房屋等财产在集体成员之外的可交易权是改革的方向。

（四）与农业现代化协调发展的问题。

第一，大力发展特色产业，促进农民增收。不少关注“三农”问题的学者提出这样的问题：农民住进新社区之后，原来房前屋后可种可养的庭院经济的收入没有了，在水电和交通方面的支出增加了，“换了房子”是否“丢了日子”？课题组认为，解决这一难题的思路是大力发展特色产业，促进农民增收。鄂州东港社区在2676亩土地上，采取了“猪—沼—菜—鱼”绿色、循环、高效的种养模式，2012年出栏猪2万头，猪粪进600立方沼气站，沼肥用来种植1000亩大棚蔬菜，并为1000亩鱼类养殖提供有机肥料，农民人均纯收入过万元。英山县杨柳镇河南畈村属山区村通过发展具有经济和生态双重效益的茶、药、桑、栗等特色产业，农户亩平收入达到6000元以上，对农民增收的贡献率达到了40%，全村95%的农户住进了楼房。由此可见，产业结构调整得好的地方不存在“换了房子、丢了日子”的问题。

第二，加快土地流转，推进农业规模化经营和机械化作业，发展现代农业。“住在城市边，到处都是钱，一天两百元，何必去种田”是我们调研中了解到的城郊农民的真实心态。由于大量农村劳动力进城务工，现在农村人口的主体为妇女、儿童和老人。由于人工比机械贵，机械代替人工趋势明显。解决“有田无人种”问题的途径是加快土地流转、推进规模经营和机械化作业。襄阳市襄州区千亩现代农业综合示范区以双沟镇为中心，该镇采取转包、出租、互换、转让等方式，土地流转面积达到2.4万亩，占全镇总耕地面积的22%。土地经营权的流转，推进了农业规模化经营，由此催生了农业机械化作业。襄州双丰收农机专业合作社在水稻、小麦、玉米三种粮食作物生产上，依靠160多台套农机，基本实现了种、管、收全程机械化，去年完成机播、机收、机插、机防等机械作业总面积6万多亩。仙桃市水稻机械收割率达100%，耕地机械化率达70%，插秧机械化率为30%，农业机械化作业将农民从繁重的体力劳动中解放出来，大大减少了农业生产所需要的劳动力。

第三，加大农地用途监管，降低工商资本进入农业对“粮食安全”产生的负面影响。调研组在调研时听闻，江、浙的工商老板为了获取城市周边土地增值收益，长期租赁城郊农民的承包耕地，用来种植果树、花卉，或干脆抛荒。多地对工商资本进入农业都很谨慎，甚至警惕。课题组认为，工商资本进入农业是“双刃剑”。一方面，资本注入农业领域为农业生产、农产品流通提供了资金支持，促进了产业结构调整和技术创新；另一方面，对于以逐利为目标的工商业资本而言，在农业领域要想挣钱，很有可能将种植粮食作物的农地改为种植果树、花卉等，改变农地用途，形成非粮化局面。2008年中央十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对土地承包经营权的流转提出了“不得改变土地用途”的要求。据此，我们建议各级政府应鼓励工商企业投资农业“产前、产后”服务，不提倡工商资本直接进入粮食生产的“产中”环节，甚至应限制工商企业大面积、长时间直接租种农户土地。特别是城市郊区涉及土地整村、整乡大规模流转时，地方政府要慎重权衡利弊得失，应对耕地的合理合法使用进行监督和管理。

（五）公共服务体系建设问题。

各地都十分重视农村公共服务体系建设。由于起步早、投入大，鄂州在设施一体化和服务均衡化方面走在全省前列，率先实现村村通水泥公路，率先实现城乡供水一体化，广播电视综合覆盖率达到99%，有线电视通村率达到95%。建立全民创业、全民教育、全民健康、全民社保、全民安居“五个全民”保障体系。累计发放小额担保贷款2.3亿元，支持城乡居民以创业促就业。均衡城乡教育资源，投入1.7亿元实施义务教育学校标准建设工程。新农合综合参保率达到99.4%，新农保参保率91%。将农民工纳入公共租赁住房供应范围，全市人均住房面积达到38平方米。但目前各地农村基础设施和公共服务体系建设还处于“广覆盖”阶段，城乡之间在基础设施和公共服务方面的差距仍然较大，仍然存在一些亟待研究和解决的问题：

1．构建和完善农村公共服务的需求表达机制和需求汲取机制，实现农村公共服务决策机制由“自上而下”向“自下而上”转变。各地农村新社区的公共服务体系建设惊人的一致，究其原因是目前农村公共服务大都由各级政府及其职能部门自上而下决策，进行“强制性”供给。解决这一问题的出路在于构建和完善农村公共服务的需求表达机制和需求汲取机制，一是要利用村民自治组织，通过“一事一议”、“村民代表大会”等形式来汇聚村民的公共服务需求偏好；二是要利用民间中介组织，诸如农民种养殖协会、农村文化组织等；三是各级政府及其工作人员要树立服务型政府的理念；四是政府要发扬民主意识,健全民主机制,扩大农民的政治参与,主动联系村民自治组织、民间中介组织,了解农民的需求、期待和愿望。

2．构建和完善由政府、市场、社会和农民多元主体协同参与的农村公共服务多元供给机制,形成“政府主导、市场优化、社会协同、农民参与”的农村公共服务供给格局。虽然各地在农村公共服务的多元供给机制的构建方面也有一些积极探索，如仙桃市三伏潭镇采取以争取国家项目资金支持和收取30年污水处理费为条件，引进武汉宏福来环保工程有限公司，投资1360万元，建设日处理能力5000吨的城镇污水处理厂。但农村公共服务体系（包括基础设施）建设的力度仍不够大，主要还是由政府单一供给，其他供给主体参与度低。我们建议：（1）可以将农村的公共服务分为7类，即文体类、教育类、医疗卫生类、就业和保障类、农村基础设施和环境建设类、农业生产服务类、社会管理类。并在此基础上明确政府在各类公共服务提供中的角色,政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理,而具有部分排他性或竞争性的公共服务则可以交给其他主体提供。（2）在政策层面鼓励形成多方参与的公共服务提供框架。政府为参与提供公共服务的多方主体提供各种政策便利。如政策引导、资金扶持、贷款贴息等。

（六）涉农资金整合问题。

各地农村新社区建设的资金筹措渠道主要有：（1）土地增减双挂钩政策资金和土地出让金收益；（2）整合涉农项目资金；（3）建立财政专项补贴资金；（4）涉农部门支持；（5）社会捐助等。以襄阳尹集城乡一体化示范区建设为例，主要投资项目需建设资金30.2亿，目前通过多元筹措可筹集建设资金总量约为31.9亿，其中，一是土地出让收益约27亿元（可用于旅游、商业地产、住宅地产、工业建设的开发用地约为4500亩，按平均60万元/亩匡算）；二是争取各类涉农项目支持资金约为3.6亿元；三是村集体投入建设资金约为1亿元；四是引导农民参与示范区建设筹集资金约为0.3亿元。可以看出，土地出让收益和整合的各类涉农项目资金构成了建设资金的主体。由于尹集地处城郊，地理位置的优势使其能够获得大量的土地出让收益来支持新农村建设。而对于那些离城市较远的乡村，整合的涉农资金占新农村建设资金的比重会更大。因此，涉农项目资金整合对于目前各地新农村建设意义重大。

“各炒一盘菜，共办一桌席”是我们在调研过程中经常听到的一句话，这也是对目前涉农项目资金整合的一种形象描述。为支持新农村建设，各地政府基本上都是按照“统筹规划、项目集中、渠道不乱、用途不变、资金整合、各计其功、形成合力”的原则，建立资金整合使用平台，对中央、省级财政下拨的农业综合开发、农村“一事一议”、农田水利、中低产田改造、高产示范、农村公路、土地整理、农业产业化、农民合作经济组织、农村沼气、林业专项、宜居村庄、危房改造、学前教育、农家书屋工程、农村超市、农村医疗卫生、环境整治等项目资金，按照不低于一定比例（襄阳为30%）进行“打捆”支持农村新社区试点建设。通过与各地政府领导座谈我们了解到：整合涉农资金“打捆”支持农村新社区试点建设的目的是为了避免“撒胡椒面”，能够使地方新农村建设按计划分步推进。但是，涉农资金的整合却并非易事。因为目前的涉农资金是从各个归口分专项下达到市（县）的，必须专款专用，且要通过上级部门的项目验收。

2013年4月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议确定黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验工作，并明确了改革试验的主要任务，任务之一就是有关“整合涉农资金”的，要求把专项资金集中起来由试验地区的地方政府统筹使用，以提高使用效益。各部门要保证支持力度不减，地方政府要确保资金不用于非农领域。从中我们可以看出中央已经意识到目前涉农资金按专项下达的弊端，正着手改革试验切块下达。湖北应着手进行涉农资金切块下达的改革，以县市为涉农资金整合主体，提早研究伴随着涉农资金由专项下达转变为切块下达之后可能遇到的各种问题及对策。

[1]谢松保，张远凤，等．关于农村新型社区建设的研究报告—以湖北省为例[J]．中国民政,2011,（4）．

[2]厉以宁.中国城市化的道路：老城区+新城区+农村新社区[N].光明日报,2012-12-16（5）.

[3]陈佳贵，黄群慧．我国实现工业现代化了吗？[J]．中国工业经济，2009，（4）．

[4]陈锡文．农业和农村发展：形势和问题[J]．南京农业大学学报（社会科学版），2013，（1）.

责任编辑王京

F327

：A

：1003-8477（2013）07-0056-06

周元武（1954—），男，湖北经济学院党委书记，教授。廖长林（1960—），男，湖北经济学院党委副书记，湖北经济学院新农村发展研究院院长，副研究员。熊桉（1964—），男，湖北经济学院经济学系副主任，湖北经济学院新农村发展研究院副院长，教授。付宏（1979—），男，湖北经济学院经济学系副主任，湖北经济学院新农村发展研究院副院长，博士。李博（1982—），男，博士，副教授。