非营利组织在社区服务中的作用及发展策略

陈雅丽

（广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

社会建设研究

非营利组织在社区服务中的作用及发展策略

陈雅丽

（广东省委党校行政学教研部，广东广州 510053）

非营利组织在社区服务发展中具有独特地位。现阶段对于社区服务发展产生关键影响的非营利组织有权威型、公益型、文化休闲型、支援型等几种类型。非营利组织参与社区服务仍面临着外部环境和自身建设等多方面的困难，应优化制度环境、建立有效的评估和监督机制、提高公众的认知度和信任度、规范非营利组织内部治理、提升非营利组织的专业素质和服务能力。

非营利组织；社区服务；社会福利

随着社会管理创新的推进，中国非营利组织开始步入全面突破的发展新阶段。社区是社会管理的基本单元，社区服务类的非营利组织近年来受益于政府的重点扶持和培育，已经成为中国数量最为庞大的非营利组织类型。[1](p47)作为社区服务的重要参与主体，非营利组织在满足社区居民的服务需求、推动公民参与和社区自治、促进社区和谐等方面都发挥了至关重要的作用。

一、非营利组织在社区服务中的作用

在社会学、政治学、管理学等研究领域中，非营利组织是使用最频繁的概念之一，然而，由于非营利组织并非是一个具有明确内涵和外延的术语，学者们的理解和诠释不尽相同，各种定义层出不穷。尽管众多定义所强调的角度各有侧重，其基本含义和指向却是大同小异的，均是指政府机构和企业组织之外的各种社会组织。

无论在西方发达国家还是在一些发展中国家，非营利组织对于社会福利服务的参与都受到政府的倡导和支持。社区是社会福利服务的承接平台，社会整体福利服务的发展，离不开社区服务的完善和进步。社区服务，是指在社区内为满足人们的物质文化生活需要所提供的各类社会服务。从国际经验来看，一个国家或地区社区服务的供给效果与水平，与非营利组织的发展程度密切相关。在社区服务供给方面，非营利组织与政府的目标是一致的，相对而言，非营利组织因其自身特质而具有一些特殊优势，使其对社区服务发展可以起到巨大的推动作用。

其一，促进社区服务相关规范的完善。

完善的规范是社区服务目标得以实现的保证。非营利组织是各种规范产生的重要领域，参与社区服务的各类非营利组织，常常为了解决共同面临的问题而自发讨论、设计一些正式或非正式的规范和制度。由于这些规范和制度是在非营利组织充分反映各方意见和诉求的基础上，通过平等交流、民主合作而制定出来的，因此更具合理性，也更容易被接受和执行。

其二，推动社区服务的居民参与。

社区是一个可产生自组织机制的区域社会，非营利组织在促进社区自治和居民参与方面的作用不可低估。对于相对分散与疏离的社区居民来说，非营利组织为其参与社区服务提供了组织化的渠道，促进了居民之间的沟通和交往，从而有助于增强社区凝聚力。这种参与不仅是分享权利的过程，而且是承担义务的过程。通过非营利组织的广泛动员，居民参与到社区服务的发展中，既能体现社区居民的自我服务和守望相助，也有助于培养社区居民的公共精神。

其三，弥补政府投入社区服务资源的不足。

非营利组织在资源动员方面的功能十分突出。首先，在资金方面，非营利组织具有多元化的募款途径，可以通过各种方式向社会筹集资金参与社区服务发展，用以填补政府投入社区服务的资金不足。其次，在人力资源方面，非营利组织以其志愿性和公益性吸引了为数众多的社区志愿者，在扶贫济困、助老助残等社区福利服务中发挥了显著作用。再次，在物质资源方面，非营利组织还具有发掘和整合社区资源的优势，将社区中分散闲置的服务设施、场地等统筹使用，增加资源运用的透明度和科学性，丰富社区服务的物质资源。

其四，拓展社区服务的内容和形式。

现代社区的异质性越来越强，人们的兴趣、价值观念、生活方式都高度多样化。政府机构所提供的社会福利服务具有普适性的特点，难以满足社区居民多层次、多类型的服务需求。而非营利组织由各种不同取向、不同动机、不同领域的人群发起组成，其组织形态更灵活，应变力更强。相对于政府机构而言，非营利组织更容易接近社区居民，能更快速、灵敏地回应居民需求，为居民提供多元化的社区服务。同时，非营利组织有服务大众的公益使命感，能专注于政府无暇顾及的方面并且表现突出，尤其是在面对社区中的社会弱势群体、边缘性群体开展服务时，往往更加人性化。

二、当前我国非营利组织在社区服务中的参与现状

随着我国非营利组织的迅速发展，参与社区服务的非营利组织数量和类型日益增多。概括而言，现阶段对于社区服务发展产生关键影响的非营利组织有以下几种类型：

（一）权威型组织。

社区内的权威型非营利组织包括社区居委会、业主委员会、社区居民代表大会、社区议事会等，这些组织是代表居民自主管理社区公共事务的自治组织，其在社区服务中的参与主要体现为对于各项服务的规划、协调和监督。从社区服务整体规划的制定、社区服务项目的设置、福利机构的选择，到社区内各单位、组织和居民服务资源的协调和整合，以及社区服务项目的评议等，社区自治组织均承担着重要职能。其中，参与程度最高的自治组织是社区居委会，其开展的社区服务项目涵盖了社区居家养老、青少年思想道德教育、再就业服务、纠纷调解、卫生保健服务、文化休闲服务、治安维护等诸多方面。社区居委会不仅是社区服务项目的管理者和运作者，而且在社区中起着“桥梁”和“纽带”作用，通过运用其沟通协调能力将原本独立松散的各类组织凝聚起来，从而形成了社区服务参与较为有序的格局。

（二）公益型组织。

近年来，许多地方积极推进公益型非营利组织参与社区服务，社区中出现了社会工作服务站、慈善超市、爱心救助中心、残疾人康复站等组织。在助老、助残、社区救助、扶贫、就业、青少年事务等多个领域，非营利组织已被纳入政府主导下的管理体制和工作机制，并通过购买服务、资金补贴、建设孵化培育基地、设立发展基金等措施予以鼓励。政府对于公益型非营利组织的扶持，既扩展了非营利组织成长的社会空间，也促进了社区公益服务的发展。在公益型非营利组织中，社区志愿者组织最普及、覆盖面最广。据统计，目前我国社区志愿者组织已有28.9万个，注册的社区志愿者达到3100万人。[2]这些志愿者组织为社区居民提供经常性、无偿性的公益性服务，在社区中宣扬了友爱互助、关怀他人的价值理念，对于营造良好的社区氛围起到了积极作用。

（三）文化休闲型组织。

文化休闲型组织是由社区居民基于文化生活需要和兴趣爱好而形成的，如秧歌队、腰鼓队、太极拳队、合唱队、摄影协会、书法协会、羽毛球协会、足球协会、车友会、戏曲票友社等。这些组织的成员往往年龄相近、兴趣相投，居民加入和退出完全自愿，组织对于成员并没有约束力，但这并不妨碍其成员开展和参与活动的积极性。近年来社区文化休闲型组织的数量逐年上升，规模不断扩大。不同类别的文化休闲组织各有其相对独立的活动空间，在社区中和谐共存、相得益彰，不仅满足了社区居民的精神文化需求，同时也以不同的形式推动了社区服务的发展。

（四）支援型组织。

支援型非营利组织的主要任务是向社区中的特定群体提供服务和资源，以改善其生活状况，如社区老年协会、妇女之家、社区残疾人协会、外来务工者协会等。这类组织是具有共同利益的人们所组成的团体，可以帮助在社会博弈中处于弱势地位的成员进行利益表达，增强其维护自身合法权益的力量。在我国城市社区中，支援型组织通常由政府发起成立，因此这类组织虽然属于非营利组织的范畴，但在组织行为方式上却具有“半官半民”的特点，与政府的联系较为紧密。一方面，支援型组织将政府的政策意图传达给成员；另一方面，也将成员的诉求、建议集中向政府转达，并利用法律、法规、政策协助成员维护权益。在利益表达和协调的过程中，支援型组织沟通了政府与社区居民的关系，促进了社区的和谐稳定。

三、非营利组织参与社区服务存在的主要问题

（一）外部环境制约。

1.非营利组织参与社区服务的相关法规不健全，政策执行不到位。

非营利组织对社区服务的参与，目前仍然缺乏健全的法规制度。我国涉及非营利组织的重要法规，有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及民政部颁布的《民办非企业单位登记暂行办法》等，各级民政部门近几年也陆续出台了一些规范性文件。但这些制度设置大多属于行政立法或部门规章，制约力不强，而且部分法规因缺乏后续的实施细则而难以落实。另外，一些促进非营利组织参与社区服务的优惠政策分散在各种法律法规和政策文件之中，由于法律位阶不高、政策相互冲突、部门文件互不衔接等原因，许多优惠政策往往在实践中未能得到严格执行，这不仅不利于培育和发展非营利组织，也极大地限制了社区服务的发展。

2.非营利组织承接社区服务的评估和监督机制不完善。

作为基层社会管理创新的有益探索，政府向非营利组织购买社区服务已经在很多领域开始实践，整体而言，当前仍处于启动阶段，普遍存在评估和监督缺失的问题。政府在向非营利组织购买社区服务项目时，缺乏明确的标准，对非营利组织的诚信评估、能力评估、战略评估、绩效评估等评估机制欠缺。有些地方政府虽然制定了评估办法，但因缺少向非营利组织购买社区服务的相关知识和经验，其制定的评估办法缺乏科学性。同时，非营利组织承接社区服务项目过程中监管不足。一方面，非营利组织的快速增长使政府部门的监管工作非常繁重，导致无力监管的情况时有发生；另一方面，媒体、公众、第三方评估机构等对于非营利组织的社会监督薄弱。

3.非营利组织开展社区服务的社会认同度不高。

公众的支持和参与对于非营利组织开展社区服务不可或缺。但是，我国非营利组织的社会认同度和参与度不高，与社区服务发展的要求不相适应。这首先源于非营利组织在中国的发展缺少来自文化方面的深厚积淀，包括普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等。[3](p276)其次，受计划经济时代传统观念的影响，中国公众对非营利组织通常持有怀疑、担忧等态度，使其在开展社区服务过程中经常遭遇误解甚至抵触。再次，非营利组织的价值尚未被充分认可。相当一部分非营利组织还没有真正发挥出应有的优势，使得公众对其作用了解甚少，因此很难对非营利组织及其开展的社区服务产生信任感和参与动力。

（二）内部治理困境。

1.非营利组织内部治理机制不够完善，组织管理不规范。

总体来看，非营利组织的内部治理状况并不理想，这严重影响了其对社区服务的有效参与。我国大多数非营利组织历史较短，规模较小，内部尚未形成良好的治理结构，组织的内部决策机制、内部执行机制、内部监督机制均未健全，在项目运营、财务管理、人员任免等方面，还存在不规范、不透明、不民主的现象。有的非营利组织在政府主导下产生，依靠行政资源维持运营，自身的决策和监督机制形同虚设，社区服务项目缺乏新意，忽视服务效果；有的非营利组织由社区居民自发组成，没有建立规范的内部规章制度，组织处于松散无力的状态，难以保证社区服务活动的可持续性；甚至部分非营利组织违背非营利理念，假借公益名义谋取私利，在运作中出现了严重的目标错位，对社区服务产生了负面影响。

2.非营利组织缺少专业人才，社区服务能力不足。

高素质专业人才的匮乏是非营利组织普遍面临的困境。就参与社区服务的非营利组织而言，其整体专业化水平仍较低。一些非营利组织专职人员数量较少，且缺少社会工作、社会学、心理学等学科的人才，不具备专业性的社区服务工作知识和技能；部分非营利组织的负责人由离退休人员兼任，由于缺乏专业素质、身体状况不佳等原因，使得组织的活力不足、发展受限；另有一些非营利组织全凭志愿者的奉献精神开展社区服务活动，但因志愿者未经相关的培训和训练而欠缺社区服务所需要的理念和方法。人才短缺导致非营利组织提供专业性社区服务的能力不足，尤其是在单亲家庭辅导、问题青少年帮教、弱智儿童辅导、残疾人康复服务等方面，并不能达到公众的预期，这在很大程度上妨碍了社区服务向高水平发展。

四、建议与思考

（一）优化非营利组织参与社区服务的制度环境。

充分发挥非营利组织在社区服务发展中的作用，需要加快制度建设的步伐。各级政府部门应根据本地社区服务的实际情况，制定或修订各种相关的政策法规及实施细则，增强政策法规的可操作性，为非营利组织参与社区服务提供更好的制度平台。同时，要通过相应的法规制度建设明确社区服务的重要地位，加大社区服务相关政策规定的执行力度，使有利于非营利组织参与社区服务的各项政策法规得到落实。政府应完善非营利组织的专项法规体系，进而逐步引导和推动非营利组织积极参与社区服务，以良好的制度条件促进非营利组织健康发展，同时为其参与社区服务提供更加有力的法规政策支持。

（二）建立有效的评估和监督机制。

非营利组织缺少市场竞争机制，客观上容易出现效率低下问题，因此需要健全评估和监督机制。政府在向非营利组织购买社区服务项目的过程中，应建立科学的项目评估标准和评估方法，对非营利组织进行包括项目执行、财务会计、组织管理和综合能力等在内的各种评估。在评估过程中，不仅要重视政府主管部门、服务对象的评价，而且要引入第三方评估机构，同时，完善非营利组织的信息披露制度，将其承接社区服务项目的相关情况公之于众，接受社会和舆论监督，从而形成对非营利组织开展科学评估和信息公示的机制。通过严格的评估和监督，实现优胜劣汰，改善非营利组织的社区服务质量，提高效率。

（三）提高公众的认知度和信任度。

非营利组织在社区服务领域的长期健康发展，有赖于公众对非营利组织的认知、理解和信任，提高非营利组织的社会知晓度和认同度非常重要。首先，应大力培育公益文化，在全社会倡导公益价值观，为非营利组织的发展创造优良的人文社会环境。其次，非营利组织应通过各种途径广泛宣传，使公众充分认识到其在社区服务中的职能和作用，以获得公众尤其是社区居民的认可和支持，唤起公众的参与意识。再次，非营利组织要加强自身建设，重点是要增强对于社会需求反映的敏感性，积极主动地捕捉居民多样化的社区服务需求，并迅速有效地开展服务，同时提升社区服务水平，真正展现非营利组织的社会价值，提高社会公信力。

（四）规范非营利组织的内部治理。

非营利组织规范发展的基础在于权责明晰的治理结构，只有从内部完善约束机制，才能确保其开展的社区服务良性运作。非营利组织应健全以章程为核心的各项内部管理制度，包括财务制度、人事制度等。根据不同类型非营利组织的实际情况，完善治理机构，充分发挥理事会、会员大会等机构的监督作用，实现组织内部的分权与制衡，增加社区服务运作的透明度。加强非营利组织自律管理，落实民主选举、民主决策、民主管理的机制，以民主的方式强化非营利组织的自我约束，防止其在开展社区服务过程中出现违法违规行为。

（五）提升非营利组织的专业素质和服务能力。

随着非营利组织对社区服务的参与程度不断提高，其对于专业人才的需求日益迫切。一方面，应更加重视专业人才的引进和培养。要通过健全职称、工资、福利、社会保障等方面管理制度，吸纳优秀人才加入非营利组织；同时要加大现有从业人员的教育培训力度，培养更多掌握社区服务理论知识、工作方法和专业技巧的专职人员，提高非营利组织承接社区服务项目的专业能力。另一方面，针对非营利组织中的志愿者，应建立专业人才与志愿者的联动机制，由专业人才指导和培训志愿者，使社区志愿服务达到应有的水平，逐渐形成双方优势互补、紧密协作、相互支持的格局。

[1]黄晓勇．中国民间组织报告（2011—2012）[M]．北京：社会科学文献出版社，2012．

[2]卫敏丽．全国社区志愿者组织已达28.9万个[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/politics/2012-05/09/c_111916323. htm，2012-05-09．

[3]王名，贾西津．中国非营利组织：定义、发展与政策建议[A]．范丽珠．全球化下的社会变迁与非政府组织[C]．上海：上海人民出版社，2003．

责任编辑张晓予

C916

：A

：1003-8477（2013）07-0050-03

陈雅丽（1977—），女，社会学博士，广东省委党校行政学教研部副教授。