服务型政府建设中的社会组织发展契机及路径选择

高海虹，王彩云

（济南大学，山东济南 255022）

服务型政府建设中的社会组织发展契机及路径选择

高海虹，王彩云

（济南大学，山东济南 255022）

建设服务型政府是我国政府行政体制改革目标。服务型政府建设的核心是政府职能转变，这对社会管理提出了新的要求，也为社会组织带来了发展契机。社会组织在服务型政府建设中具有重要作用，服务型政府建设为社会组织发展带来巨大契机，应从内、外部环境建设两方面来构建社会组织发展路径，以化解社会组织发展所面临的阻力。

服务型政府；社会组织；发展契机；路径选择

建设服务型政府是我国政府行政体制改革目标。十七大报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，十八大报告中再次强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。政府作为社会系统中的一部分，与其他各部分之间是相互影响、相互作用的。因此，服务型政府建设并非是单纯的政府自身内部改革，而是一项系统复杂的工程。服务型政府建设要求政府转变自身传统职能，还权于民，还权于社会，必然会出现管理服务的“真空”。社会组织以其独特的优势必然成为“真空领域”的替补者。服务型政府建设离不开社会组织的发育与成熟，同时也为社会组织的发展带来了巨大契机。

一、社会组织发展是服务型政府建设的“助力器”

政府的权力来源于人民，理应为民服务。政府与社会的良性互动是服务型政府建设的根本，而这种互动离不开一定的组织载体来发挥其桥梁作用。社会组织恰可以担当这一载体。社会组织作为政府与社会联结的桥梁，能够促进政府与社会的良好互动沟通，推动服务型政府建设。

其一，发展社会组织是加强政府与社会沟通的重要渠道。伴随着经济的发展和社会事务的复杂化，政府与社会的矛盾必然越来越多。政府与社会的良性互动沟通成为解决这些矛盾的关键。社会组织不仅代表着一定社会群体的利益，而且与基层民众和政府都有着密切的联系。因此，社会组织不仅可以将所了解的民众所需及时反映给政府，为政府制定政策提供有效依据，同时也能够把政府的政策意图等转达给民众，让民众迅速便捷地了解政府的方针政策。社会组织凭借自身优势，能够使政府与社会进行良好沟通，缓和、化解彼此的矛盾与冲突，是政府与社会沟通的重要纽带。

其二，发展社会组织是促进政府职能转变的有效载体。服务型政府建设也带来了政府与社会关系的重构。传统的由政府垄断公共事务已经无法适应市场经济的发展。政府对于一些非基础性的领域，或者退出，或者引入竞争机制，以简化自身职能。社会组织的非营利性、服务性、自愿性等特征使其成为政府职能转移的理想承担者。20世纪末出现的公共治理理论也特别强调社会组织在公共服务供给和公共事务管理方面的作用，“治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府致力于释放出公民组织的自主管理能量。因为公民组织发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础”。[1](p328)

其三，发展社会组织是弥补政府公共服务供给多元性不足的必然选择。伴随着社会的发展进步，政府在自身生产、公共服务供给多元性等许多方面都表现出其局限性。而社会组织所具有的公益性使其能够吸引更多人关注和参与，具有良好的社会动员力与社会公信力。同时，社会组织的活动领域广泛，从科教、文化、扶贫、养老、环保等较大领域到各种居民服务、社区服务等细节性项目，能够贴身、即时满足民众日益增长的各类需求。再者，社会组织的发展也有利于促进公共服务领域内的竞争机制形成，有效降低公共服务的成本，提高公共物品的供给效率。

其四，发展社会组织是制约、监督政府权力的有效途径。高度集中的计划经济体制使得政府长期绝对地占有权力，所以难免存在着官僚主义、不正之风等问题。伴随社会的发展进步，人们开始更加关心政治上的权利，参与公共事务的愿望越来越强烈。社会组织是基层民众的代表，能够广泛地吸纳更多民众参与公共政策表达，为公众参与国家事务管理搭建平台。同时，社会组织作为一种独立于政府之外的力量，可以形成社会对政府权力与行为的外部制约和监督，避免权力走向腐败和专治。社会组织的发展有利于形成对政府权力的有效制约和监督。

二、服务型政府建设为社会组织发展带来巨大契机

服务型政府建设的核心是转变政府职能。以服务型政府建设为主导的行政体制改革，要求政府转变自身传统行政职能，由传统的社会管制转变为公共服务，由“大政府”转变为有限的“小政府”，以社会为本位，不断发展社会力量，以实现“善治”。服务型政府在建设过程中需要社会多方力量的参与，这为新时期的社会管理提出了新的要求，也为社会组织的生存与发展带来了巨大契机。

首先，政府职能转变为社会组织发展注入了生存活力。在传统行政管理体制下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，并且扮演着生产者、监督者和控制者的角色，为社会和民众提供公共服务。在这种状况下，社会组织的生存发展空间受到很大局限。伴随着服务型政府建设的逐步深入，政府职能必将转变，把政府管不了、管不好的事情放权于社会，这就需要有社会性、服务性和公益性的“第三部门”来弥补。社会组织就有机会承担更多的社会功能，参与社会服务与社会管理，这就为社会组织的生存发展带来了巨大空间。

其次，公民意识的提高为社会组织健康发展奠定了思想基础。随着服务型政府建设的推进，政府逐渐退出部分社会领域，传统的自上而下的行政束缚将会越来越少。加之社会经济水平的不断提高，公民意识必将不断提高，自由、平等、自主、自治意识逐渐复苏。人们不仅关注自己的经济生活，而且开始关心政治生活和社会生活；不仅关注收入、就业、医疗等个人切身利益，而且开始关注生态、公益等公共利益。人们逐渐积极主动地自愿参与到各种社会组织中，自由权利得到认同，自主精神得到彰显，自治机制得到培育，志愿服务的社会风尚逐步形成。[2](p49)公民意识的提高为社会组织发展奠定了重要的思想基础。

再次，市场机制的完善为社会组织持续发展带来了广阔前景。服务型政府的重要任务之一就是按照社会主义市场经济和法制社会的要求，把经济决策权归还给市场，为市场主体自由竞争、公平交易提供良好的市场环境，让市场主体各自决策并独立承担经济后果和社会影响。[3](p10)市场机制的逐步完善使得各种组织形式、分配方式和利益关系等日趋成熟，这些来自市场体系的各种力量推动着社会组织的成长壮大。同时，随着人们对公共物品需求的日益多样化，各种社会组织越来越多，代表各种利益主体的社会组织彼此之间相互作用、相互制衡，倡导并影响公共政策，从而确保市场经济中各种利益间的均衡，保障不同利益主体的权益。市场机制的逐步完善必然促使社会组织健康持续发展。

三、服务型政府建设中社会组织发展所面临的阻力分析

改革开放以来，我国社会组织迅猛发展起来，在社会生活中发挥着越来越重要的作用。然而，由于我国社会组织起步较晚，经验还不成熟，加之政府对社会组织的职能转移、有效管理等方面也都处于探索阶段，这都使社会组织在面临重要发展机遇的同时也面临着诸多挑战。

（一）政府传统理念转变滞后影响社会组织发展的自主性。

在过去高度集中的计划经济时代，国家几乎控制着所有社会领域，掌控了几乎所有的社会资源。社会的一切事务都是由政府负责的，所有事务都是在政府管理下运行的，国家权力渗透到社会的方方面面。社会由上到下形成了一种传统观念，即任何事务的正常运行都离不开政府的管理。在这种政府包揽社会一切事务的理念下，社会组织是没有必要存在的。而在服务型政府建设的进程中，社会组织必须要摆脱政府的过多干预，才能够独立自主发展。但实际上，虽然一直在强调“小政府，大社会”，强调从“无限政府”转变为“有限政府”，从“政府主导”转变为“向社会放权”，却由于根深蒂固的传统理念影响，人们早已习惯于依赖政府，听命于政府。所以，人们对社会组织往往采取不信任的态度，严重影响了社会组织的自主发展。而同时，政府虽然希望社会组织能够承担政府转移的职能，积极参与社会管理，但是由于受到这种传统理念的影响，习惯于把自己放在主导地位，因而又会担心社会组织的力量因过度膨胀而成为政府的对立方，威胁其地位，所以政府对社会组织地位的提升也并不给予很大支持。正是这种传统理念转变的滞后严重阻碍着社会组织的自主发展。

（二）公民社会基础薄弱影响社会组织发展的民间性。

公民社会作为相对于政治国家与市场组织的公民结社和活动领域，是在国家与社会二元化格局条件下社会建设和社会管理的主要载体，其成熟与否直接影响到社会建设和社会管理的功能发挥。[4](p140)而中国公民社会的基础还比较薄弱。主要是由于在原计划经济体制下，我国的社会组织被完全行政化为政府或半政府的性质，公民习惯于被动参与公共生活，权利意识非常缺乏。虽然在市场经济后，社会组织快速发展起来，但是受传统的路径依赖因素影响，公民意识仍然停留在较低水平。例如我国的志愿服务组织，除共青团、妇联、企事业单位、工会等发起志愿组织外，完全民间性的志愿服务组织少之又少。与发达国家以及其他亚洲国家数以百万计的民间志愿服务组织相比较，差距相当大。公民社会作为公民价值观的潜在储备库，必须保持活跃，为那些不被国家所容纳的思想和利益提供空间。[5](p45)成熟的公民社会，意味着充满活力的各种民间组织，是社会组织生存发展的必要环境。离开了成熟的公民社会，社会组织的发展必将受到制约。

（三）制度环境缺失阻碍社会组织的正常运行。

健全的制度环境对于社会组织的健康发展是必不可缺的，是社会组织正常运行的基本保障。我国现行的社会组织建设与管理相关条例，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》、《公益事业捐赠法》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《基金会管理条例》、《民间非营利组织会计制度》等。这些制度条例构成了社会组织生存与发展的外部制度环境，规范制约着社会组织规范化发展。但面对社会组织迅猛发展的大趋势仍然表现出制度环境的缺失问题：首先，现有的法规制度数量少，且立法层次不高。我国目前还没有专门、系统的关于社会组织运作管理的法律出台，一些与社会组织相关的法规制度只是分散在其他法律法规中，并且层次也比较低。这导致对社会组织的管理缺乏足够的法规制度依据，不利于社会组织正常发展。其次，相关法规制度的内容不完善。例如与政府购买公共服务相关的法律《政府采购法》中，还未将公共服务购买纳入到政府的法定采购范围内，购买客体中也还未包括社会组织。再者，相关社会组织的福利保障、人事管理、收费许可、税收减免等方面的法规制度也相对缺乏。这些制度环境方面的缺失给社会组织的正常运转带来了重重阻力。

（四）社会组织自身能力欠缺导致社会组织的内部动力不足。

政府向社会组织转移职能时，对其资质和能力有着严格的要求。社会组织自身能力不足，就不可能有与政府平等沟通交流的资格，更无力承担公共服务的重任，无法参与公共管理。改革开放以来，尽管我国社会组织从数量上来看增幅很大，但是自身能力还明显不足。一是专业人才短缺。目前的社会组织中专职人员比较少，大多是兼职人员，而且人员的年龄、学历、知识等结构也不合理，人员的流动性也很大；二是资金缺乏。资金不足导致许多社会组织甚至无法开展各种社会活动，无法正常管理日常事务。许多社会组织虽然有参与公共事务的意愿，但由于缺乏提供公共服务和公共产品的客观条件，而失去了与政府合作的机会；三是管理制度不规范。许多社会组织缺乏科学的管理方法，组织内部没有设立理事会，缺乏民主决策的机制保证，决策权往往只在少数人手中，从而导致社会组织内部管理的不规范；四是布局结构失衡。我国不同区域之间、城乡之间社会组织发展还存在失衡问题。比如东部地区的社会组织明显强于西部地区社会组织，城市社会组织明显强于乡村社会组织等。布局结构的不平衡使得社会组织承担公共服务的能力受到很大影响。

四、服务型政府建设中社会组织健康持续发展的路径选择

我国社会组织的产生背景和生存发展的演化路径，决定了它具有较强的“中国特色”。所以，国外对于政府与社会组织发展方面的探索可以为我们提供一些经验，但如果直接运用到中国现实问题中，却容易把复杂问题过于简单化。当前我国政府与社会组织复杂地交织在一起，两者在用一种超乎寻常的方式互动与磨合。因此，在社会组织发展路径选择问题上，包括两个重要方向：一是要转变政府职能，发挥政府作用，为社会组织营造良好的外部发展环境；二是需要社会组织加快自身发展，加强内部建设。

（一）社会组织健康发展的外部路径选择。

第一，厘清政府与社会组织关系，构建平等合作环境。我国的社会组织是在政府已经发挥和正在发挥作用的社会空间中成长起来的，带有较强的“政府情怀”，这必然影响社会组织的独立自主发展。所以，要构建社会组织健康发展的外部环境必须要先厘清政府与社会组织的关系。政府要摆脱“全能型”政府的观念，认清社会组织在公共服务过程中的重要性，大力支持社会组织参与公共服务。社会组织可以分担政府的部分职能，两者就构成契约关系，虽然很多情况下我国社会组织的财政来源主要还是靠政府，但是社会组织并不受雇于政府，也不属于政府。两者的关系是需要建立在平等基础之上的。政府需要明确自身的权利与义务，合理划分与社会组织之间的界线，主动缩减自己的权力，努力改变包揽和垄断社会所有事务的局面，把社会职能归还给社会组织。

第二，突破制度环境困境，保障社会组织健康发展。为更好地发挥社会组织在建设服务型政府中的作用，使社会组织走上健康发展的轨道，政府需要尽快完善社会组织相关的政策法规，形成宏观上的社会组织监督管理制度体系。首先，政府应当制定与宪法相衔接的社会组织基本法，能够涵盖政府、企业之外的所有社会组织，包括社会团体、民办非企业单位、未登记的团体等在内的各种民间组织，对社会组织在实体上的权利、地位、义务、责任等作出明确规定；其次，加快与社会组织相关法律制度的完善。加强对社会组织的税收管理与税收优惠等政策措施，完善对社会组织就业、保障、人事等配套制度，明确社会组织的活动、资金等相关准则，使社会组织真正能够有法可依、违法必究。

第三，完善政府购买机制，充分发挥社会组织自身能量。作为独立于政府组织和市场组织之外的组织形态，社会组织具有整合社会资源、专业人才集聚、机制灵活、反应迅速等不可替代的组织优势和制度优势。[6](p328)因此，政府可以通过公开招标的方式，吸引社会组织参与到提供公共产品和服务的竞争中来，中标的社会组织与政府在协议中签订双方责任与义务。社会组织获取相应资源支持，及时完成政府交给的项目，同时政府对社会组织提供公共服务的过程进行监督，对服务水平和质量进行评估。一方面，政府购买社会组织的服务能够使项目运作过程中的政府与社会组织的关系很自然地成为买与卖的契约合作关系，解除了社会组织的“政府情怀”，使社会组织充分发挥自身能量；另一方面，社会组织通过承接政府购买的服务项目，既能够为社会组织解决经费短缺问题，而且能够把握更多的公共服务机会。

第四，健全监督评估机制，使社会组织走向规范化发展道路。社会组织要健康发展必须要有健全的监督和评估机制。来自政府的监督评估，既是对社会组织负责，也是对公民的责任体现。其一，建立专门性的社会组织监管评估部门，这样既可以避免因主管部门与社会组织有着连带关系而造成的监督不充分，又可以有效协调社会组织与政府部门之间的关系；其二，要建立新闻媒体的舆论监督和民众监督机制，规范社会组织的行为。新闻媒体和民众是获取外部信息的主要渠道，其导向和威慑作用能够对社会组织形成强有力的约束；其三，建立评估机制。由政府组建专业评估机构，在借鉴国外相关理论和参考标准的基础上，制定以诚信评估、绩效评估、组织能力评估、使命与战略评估等为主要内容的评估指标体系。使政府由管理者转变为评估者，提高监管效率，提高社会组织的公信度。

（二）社会组织健康发展的内部路径选择。

在服务型政府的建设过程中，社会组织的自身能力如何，对其是否能够顺利承担政府职能有着决定性的作用。因此，在加强社会组织外部路径建设的同时，其自身内部路径建设也至关重要。

第一，树立良好形象，提升社会公信力。“信任是社会生活的基础。没有一个人不懂得什么是信任，没有一个社会不强调和褒奖信任”。[7](p11)社会组织要提升社会公信力，首先，要找准自身的角色定位，明确自身的组织使命，就要使所有员工都能够理解并达成共识。明确组织要做什么，为谁服务，主动为政府分忧，为民众解愁，取得政府与民众的支持和信任。其次，社会组织还应当把握贴近基层民众的这一优势，成为民众和政府之间沟通交流的纽带，强化利益表达机制，及时反馈政府公共政策的效果。再者，社会组织还应当提高政治参与能力。如在同级人民代表大会中应当设立代表社会组织利益的代表名额，在同级政协会议中应当设立“社会组织界别”，社会组织的代表必须由社会组织自行选举产生。另外，在各级政府部门召开工作会议，各级党校、行政院校培养选拔干部以及各级“劳模”评选中也都需要配有社会组织的名额。

第二，加强能力建设，提高服务效率与服务质量。能力建设是社会组织实现自身宗旨，发挥社会功能的核心。针对目前我国社会组织能力较低的问题，应当从多方面入手：其一，加强社会组织的管理能力。社会组织应当有严密的管理系统，一方面需要形成权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。要明确会员大会、理事会、监事会及其管理机构职责，实行理事长兼法人制度，完善议事、选举、财务、人事等各项制度；另一方面还需要根据组织使命，将专业管理和系统管理相结合，对组织的人力、财力、物力及其运行等进行标准化，制度化的管理。其二，加强人才培养和开发。拥有一支优秀、稳定的人才队伍是社会组织健康发展的前提。社会组织应当形成合理规范的人力资源开发、配备、使用和管理的整体机制，提高员工专业素质和职业意识，增强组织的凝聚力，吸引更多优秀人才为组织服务。其三，要勇于创新。社会转型带来的社会问题会越来越多，包括社会治安、弱势群体、劳动就业、社会公平、网络安全等各种问题，这就要求社会组织不能只局限于解决一些传统问题，还要与时俱进，不断努力创新，承担起更多的政府难以解决和管理的问题。

第三，加强对外交流与合作，获取更多发展机会。首先，社会组织因其非营利的性质而常常陷入资金和技术缺乏的困境，而企业具有丰富的资金和技术资源。社会组织如果能与企业进行合作，可以很大程度上缓解资金与技术不足的局面。而企业为了提高企业形象也会乐于寻求与社会组织的合作。因此，社会组织应当转变与企业“不相往来”的观念，加强与企业的合作。社会组织在与企业合作的过程中，还应当注意把握住道德底线，学习企业先进的管理理念，提高自身能力水平。其次，社会组织还应当加强与国外公益机构的合作与交流，积极参与国际公益事务，学习和借鉴国外公益事业的先进经验。通过对外合作交流，社会组织不仅能够获取国外的知识、资金和技术，还可以增强与其他国家的了解和信任，提高我国社会组织的影响力与公信力。

第四，创建组织文化，推动社会组织持续发展。组织文化是一个组织的“魂”，是确保组织持续发展的动力之源。彼得斯和沃特曼曾说过：“文化越强有力，越用不着什么政策手段或巨细无疑的详尽的规章秩序。”就如企业的长久发展离不开“企业文化”，社会组织的持续发展也离不开自身的组织文化。积极向上的组织文化不仅能够激发员工的工作积极性，增强员工凝聚力，还能够提高公众的公益精神与奉献精神，使公众积极投身于社会组织的建设中来，逐步扩大社会组织的人才队伍。由于我国社会组织的特殊性质，其组织文化的创建需要坚持以社会主义荣辱观为核心，不断加强组织成员对组织宗旨的认同度，使成员共同认可“以志愿求公益”的核心文化，认同社会组织的社会角色与服务宗旨。另外，还需要通过提高组织成员对组织使命和信念的理解与认同，逐步培养和强化组织员工的职业道德素质，加强组织员工的自律意识，使员工能够自觉抵制来自社会环境中种种不良因素的诱惑和侵蚀，潜移默化地规范组织成员的行为。

服务型政府作为我国政府管理改革的目标模式，其构建需要一个长期的历史过程。服务型政府的构建离不开社会组织的发展，而这一过程对于社会组织而言，既是发展契机又面临严峻挑战。这就需要社会组织把握机遇，加强与政府的沟通合作，积极借鉴国外先进经验，立足我国国情，努力探索一条具有中国特色的社会组织发展道路。

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责任编辑申华

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：A

：1003-8477（2012）07-0033-04

高海虹（1974—），女，济南大学政治与公共管理学院副教授，博士。王彩云（1964—），女，济南大学政治与公共管理学院教授。

2011年国家社科基金项目“我国民主建设中的价值理性和工具理性研究”(11BZZ001)；2013年教育部人文社会科学研究项目“政府购买服务视角下的社会组织发展研究”（13YC810005）；2012年山东省人文社会科学课题“政府购买服务视角下的社会组织发展研究”（12-2C-SH-04）。