近代徐州城市灾害与政府应对

赵良宇

（淮北师范大学政法学院 安徽 淮北 235000）

灾害与战乱是影响社会历史发展的重要因素。考察近代城市的发展变迁时，灾害应值得我们重视。有学者认为，“灾害对苏北社会的最大影响就是对苏北现代化进程的阻滞和延误”[1](P334)。而灾害对于近代徐州的影响，亦是如此。城市救灾能力的强弱反映了城市社会发展的程度，也反映了城市社会进步程度的高低。徐州作为区域中心城市，处于苏鲁豫皖交界地区。每当黄淮地区遇到灾荒战乱，徐州城往往成为周围受灾地区离村农民选择的重要的求生之地。因此相对来说，徐州城市的抗灾救灾任务更重，意义更大。本文主要是对近代徐州城市的灾害及社会救灾抗灾措施与活动作一探讨，以更好地把握近代徐州城市演变的轨迹。

一、近代徐州的灾害及基本特点

历代徐州城市的发展无不受到灾害的影响。关于徐州灾害的记载是不绝于书的，“徐州南北襟要，自书契以来，水旱、兵革之患，殆不胜纪”[2](P131)。近代徐州城市及其所处地区灾害频频发生。灾荒、兵祸、匪患，不仅使徐州城及其居民遭受严重的灾难，而且迫使无数农民离村，河南、山东、安徽及徐州四乡难民大批涌入徐州城，更加重了徐州城的苦难。

1.近代徐州的自然灾害

中国自18世纪中期进入自然灾害多发期，20世纪上半期更是达到了顶峰。徐州所在的黄淮地区一直是自然灾害的频发区，特别是水灾和旱灾。而且，越到晚近，灾害发生的频度越密，强度越大。这些自然灾害对乡村经济和社会造成的灾难性后果较为深重。据统计，清朝268年间，徐州城市及其所属地区发生自然灾害大小计430次，其中水涝203次，干旱58次，蝗灾30次，冰雹28次，风灾37次，瘟疫18次，地震28次，寒霜2次，暴雪9次，其他类严寒6次，雷灾1次，雾灾5次，牛疫2次，兽害1次，陨石2次[3](P199)。

民国时期，徐州地区发生大小自然灾害可考者计104次，其中水涝23次，干旱8次，蝗灾14次，冰雹7次，风灾7次，瘟疫28次，地震8次，暴雪3次，其它类陨石1次，高温2次，严寒1次，瓦斯爆炸1次，鸟灾1次[1](P381)。有研究者也认为：黄河长期夺淮后，徐州水旱灾害发生的频率提高了，徐州历史水灾多于旱灾，大水102次，大旱34次。[4]民国时期，灾害频仍。据统计，自民国成立至抗战全面爆发的20多年间，“各种灾害至大者，竟达77次之多”。其中水涝对徐州城市直接危害最大。

近代以来，虽然黄河北徙，黄河对徐州城的危害减轻。但徐州依然受到水灾的直接和间接的危害，如1898年5月，徐州大水，清廷命张之洞赈济徐海灾区，铜山县知县陶海铭疏浚发源于城东牛陵湖的牛陵河，后因此改名为陶公河[2](P333)。1910年徐州又遭大水[2](P340)。1911年大水灾，“江苏淮海及安徽凤颍等属……饥毙人数多时每日至五、六千人；……江皖二十余州县灾民三百万人，已饿死者约七八十万人”[5]。

1931年的大水灾，无论从受灾的范围来说，还是从危害的程度来说，在近代的灾荒史上都是空前的。全国“被灾的省份计有十七省之多，灾民几达七八千万人，淹没农田约占七万亩”。“人民死于水患及病疫者，日以百千万计”。其中以湘、鄂、赣、皖、苏、豫、鲁、浙八省受灾最重。据估计，此次水灾的总损失在50亿元以上，仅农产品的损失即达4亿余元。

1931年大水是近代徐州及其地区遭受的最为严重的一次水灾，对徐州地区的政治、经济和文化带来了巨大损失。这次水灾对徐州社会经济造成了极大的破坏。如家庭纺织业就遭到打击，织布生产萧条，织户逐渐减少，1929年有织户800多，而至1937年仅存400户左右[6](P146)。

1936年，徐海地区多雨，黄河及微山湖水上涨，淹没徐州附近田地，又加本地降雨量过多，各县形成内涝，致使徐海地区灾情严重，秋粮几无所收，民众饥寒交迫，难以度日。徐州地区公路由于是用当地粉砂土填筑而成。经水冲刷，流失严重，因而丰、沛、萧、睢通往徐州之路均已冲断。1947年夏季多雨，微山湖水涨，徐州地区又遭水灾。徐州地区公路大部分被水冲毁。徐州丰县、丰沛、徐州沛县、徐州睢宁公路中断。据徐州日报载，徐丰、徐沛最严重时，公路上积水在一尺以上，以致两路毁坏严重[7](P189)。这些水灾严重破坏了徐州同周边地区的交通，进而影响了徐州城市社会的发展。1948年徐州又爆发了一次大水灾。当年8月11日夜，“豪雨倾注……徐市周围已遍成泽国，所有田禾尽被淹没，损失之重诚十余年来所罕见”。[8]当时的徐州市参议会向江苏省政府社会处的请求救助的电文中对这场灾害作了描述：“自入夏以来，大雨时行，入秋更连绵不止，本月十日（当时为9月），夜间倾盆大雨，达六小时，致奎河倒灌城区，废黄堤防溃决。而市区下水道自敌伪时期即行失修，宣泄不畅，全市化为泽国，房屋倾塌四十余间，人民死伤将近百余名。口粮漂没，财产损失，据初步调查，达二万四千余亿元，灾情之重为五十年来所未有，除已由参议会会同市政府就地发动救济外，惟以频年军事供应，民力凋敝之余，殊难作大规模自救，而灾民数万，露立水中，为状之惨，目不忍睹。”[9]

2.近代徐州的兵灾

徐州遭受的兵灾战乱在史书上有大量的记载，这给徐州城市本身带来深重的灾难。城毁人亡的劫难，屡屡发生。这是影响徐州城市发展不可忽视的因素。

近代是中国历史上政局不稳、内战频发的黑暗时期之一，徐州作为南北过渡地域，在南北政治、军事势力的对峙下，往往成为南北政治势力争夺的要冲。中国近代史上几次著名的战事均发生在徐州地区。徐州屡屡蒙受兵灾匪祸，导致徐州的社会生产衰歇，民困财绝。徐州百姓“平日在军队骚乱与苛政之下，穷而无以为生”[10](P109)。徐州所处的苏北地区匪祸是极为严重的，近代曾有人撰文谈到这一点：“一般说来，江苏是全国政治经济乃至文化中心。然而现在看来，这中心所表现的地方，只是江南一带，其他江北各县是没落而成为荒凉满目的土匪世界了。有人说：‘在江北每一县中，是没有一天没有盗案没有杀人案的，洗劫一个村庄，或是掳了大批的人去勒赎，都不算什么一回事。’‘江北散在民间的枪械有二十万，这二十万条枪中，三分之一乃至一半属于匪类的。有机关枪及迫击炮的股匪，也不算稀奇。’”[11](P69)“江北之患在水而又在匪”，每当青纱帐起，徐州地区许多地方行人稀少，“商旅断绝”。苏北匪患如此严重绝不是苏北人民有当土匪之天性，完全是自然压迫和社会压迫的产物。“江北人民决不是生来就富于当匪之天性，他们之所以当土匪，完全由于环境的逼迫使然，由于他们失地失业之结果。”[11](P69)灾害频发，地瘠民贫和失地失业是许多农民转化为土匪的外部驱动力。

近代徐州遭受的兵灾战乱不仅多，而且造成的灾害极为严重。1911年辛亥革命爆发，张勋所统率的江防军兵败退至徐州，对徐州城进行了一次抢劫掠夺。据当时人后来回忆，1911年张勋部队同自淮阴逃来的淮军，在南关大肆抢劫。李同茂店中除金银钱财埋藏未损失外，其余货物、衣物损失一空[12](P1)。

1917年的兵变对徐城造成的危害则最为严重。张勋复辟失败导致张勋部队兵变，徐海地区受灾极为严重。徐州城遭受的这次历史浩劫也是空前的。据后人回忆，当张勋在北京复辟失败消息传来，徐海一带的部队发生兵变，大肆抢劫掠夺，危害徐海各地甚大。而徐州城的情况更为糟糕。徐州兵变起于1917年7月12日夜，当时“枪声四起，变兵直入街市，分头抢掠放火焚烧，计焚劫房42间店铺，被抢劫者106家，住户被抢者10家，枪伤事主者4家。至3点钟后，枪声始息，次早访闻首先起事者系新招之营而招安之土匪煽惑勾结。事前未能防范。枪声既起，一哄而出，亦遂无力制止。幸而城门早闭，城中尚有得力之两营，张镇守使督率指挥登城抵御，乱事始定。然城外溃兵，有得脏而散者，有结队而逸者，亦有陆续回营者。忆辛亥冬间江防军退至徐州因前敌战败而有十二月二十之兵变，抢劫焚掠接连数次，南关之受害最深。盖徐州商务精华所萃聚也。时张勋正驻车站目见商民之惨状，接见绅董痛自引责，曾电奏请帑银二十万两抚恤。奉准交度支部筹拨及清廷逊位，张勋移驻兖州，此案遂致虚悬。……乃市房甫经造齐，元气尚未尽复，又罹浩劫。使张勋犹在徐州，恐亦哀此无辜，触发恻隐。现在被劫被伤之事主纷纷报告调查财务损失，房舍焚毁，核计三十余万元，其间专依市廛为生，专恃房租存活者，一炬荡然，顷刻贫无立锥。”[13]可见，徐州城遭受的破坏极为惨重。

关于徐城被害情形，据江苏徐属商民代表王玉树奉江苏省长齐燮元之命[14]，前往徐海地区宣慰军民，亲身所见当时徐州及徐州地区被灾的惨状：“……江苏徐州之南东关，邳宿之窑湾以及铜山、砀山、宿迁、邳县、睢宁之各乡集惨遭兵匪抢劫烧杀。”而徐州城及窑湾受害最为严重，王玉树在给中央的报告中称据实汇报了徐海各地受害情形，他指出“徐州南东关及窑湾两处，市肆鳞骈，商贾云集，精华所萃，生活攸资，横被兵灾，民安托命，迄今殆不绝如丝，凋敝情形鼻酸心痛，此商埠受灾之实情也。铜山县之敬安集、郑集、黄集、大庙等处，砀山县之鼎新、杨集、关中壩一带、邳县之耿家集等处，睢宿交界之巩家湖、归仁集、杨家圩一带或被抢劫焚烧，或被抬架勒赎。变兵挟土匪肆行无忌，民不聊生，受灾之区，难以枚举。死者委诸沟渠，生者泣于路隅。惨目伤心无过于此！”[13]

江苏督军省长呈送中央的报告中称“被害灾民共计损失一百五十余万元”，并请求中央“筹拨巨款以备分给偿恤”，然而中央财政府以为“徐海地方损失过巨，自非目前所能应付”，“部库困难”，应由江苏省“就地自行设法，以资赈恤”[13]。树慎成纱庄，是由山西帮经营的，专门经营棉纱业务。民国初年开业，最初生意较好。1917年张勋复辟失败，徐州兵变，抢掠焚烧，树慎成纱庄蒙受其害，损失惨重。该号所销售的棉纱，由上海纱厂进货，间有采自青岛纱厂者[15](P177)。

战争对徐州城造成破坏的事例极多。在抗战行将胜利之时，徐州南关生意兴隆的“晓市”遭遇过一次飞机轰炸的巨大灾难。据亲身经历者回忆，当时的情形是极为惨烈的。1945年8月3日上午9时，“晓市”热闹非凡，商贩和顾客是一天最多的时候。当时空袭警报已经拉响。但市场里的人群大都没有疏散，因为过去曾经有过多次警报，但都没有飞机来，以致后来的空袭警报多未能引起人们的警觉和恐慌。而这次人们多认为飞机也不会来，即便来也是自己国家的飞机。但两架飞机飞临晓市上空投下一种杀伤力很大的“子母弹”。随着震耳欲聋的爆炸声，“本来摩肩接踵、热热闹闹的市场，一下子变成了凄惨可怖的人间地狱。”市场里，“滚滚浓烟并混和着泥土和弹片以及人的血肉，猛烈的向上飞迸和翻腾着。霎时间看不见人和摊棚，只听到市场里面哭喊连天，哀号不已。”这次晓市被炸，男女老少死伤惨重，据负责清理现场工作的红十字会有关人士的粗略统计，死伤约2300余人（死者约700人）。[16](P32～33)

解放战争时期，徐州更受战乱之害。据当时的江苏省政府1947年的调查报告称，苏北经战乱后，“一草一木，俱被摧残无余。去年夏间，三百万流亡难胞，蒙中央爱护问切，得出水火，渐次归乡，惟大乱之后，一片瓦砾，民间存粮……焚烧掠夺，颗粒无存，延至今春，凋敝益甚。贫民掘食树根野菜，已成普遍现状。饿莩载道，转死沟壑，日有所闻，淮北以至徐属海属麦苗枯萎，或尚荒芜，估计上地收麦不及五成，次者每亩难获斗麦，因上年水患浩灾，又经变乱，耕种失时，肥料、子种缺乏，今年亢旱成灾，平原千里，半成赤野，大乱未平，匪气尚炽。月前治安问题，极感焦急。……尤以徐海等属最为严重”[17]。这基本反映了当时徐州城市所面临的灾乱困境。当时徐州有一些救济机构，如联合国救济总署徐州办事处，徐州国际救援委员会等，但这些救援机构的实际把持者，存在贪污腐败、办事不力的行为。他们“利用职务之便，侵吞盗卖面粉和其他物资，贪污肥私，据为己有，能发到灾民手中的已所剩无几”[17]。

3.近代徐州灾害的基本特点

徐州灾乱的特点主要有：第一，灾害有连续性。连年灾荒，多种灾害同时发生。如在1947年，徐属各县灾况空前，“徐属地瘠民贫，兼为军事重心，抗战八年，疮痍满目，胜利后饥馑连年……，去年春日苦旱，夏初天降雹灾，麦收大减，夏秋之交，霪雨连绵，数月未息”。兵灾旱灾、雹灾、水灾并发，使徐属地区民不聊生。第二，水患危害最烈。据国民政府治淮委员会统计，从1912至民国1932年的21年中，徐属萧县地区发生20次水灾。1931年大水对徐州及其所属地区民众生命财产造成了极大的危害。徐州所在的铜山县遭受的损失尤大。第三，灾害使徐州经济破败，生存环境恶化。灾荒来临时，农田遭灾，轻时减产、歉收，重时则颗粒无收。灾荒使灾黎困顿流离，人口流失严重。如1938年花园口黄河决堤，形成特大水灾，造成豫皖苏三省44县市受灾，死亡89万人，391万人流离失所，直接经济损失109176万元。[18](P57)大量人口涌向城市，徐州城市逃难流民日益增多。据《徐属各县市灾荒实况》显示，1947年大水灾后，徐属各县市灾民在粮食匮乏的情况下，以豆饼、谷糠、树皮、草根、野草等充饥。饿殍遍野，疫病与灾荒相连，灾荒后，因生存环境恶化，卫生条件缺乏，疫病便会爆发。

造成徐州近代灾荒不断的原因是多方面的。民国时期诸多社会政治因素增加了徐州灾荒种类，加重了灾荒程度。军阀部队的恣意妄为和土匪的打家劫舍导致徐州经常遭受兵燹匪祸。如前所述，徐海地区为张勋定武军的驻扎地点。1917年张勋复辟失败，徐州“变兵直入街市，分投抢掠放火焚烧”[13]。1938年6月6日，国民党重演杜充以水代兵一幕，在花园口决堤，同时使河南、安徽、苏北三省44个县千百万民众遭受灭顶之灾，苏北原本薄弱的水利设施更加残破不堪，开始经历九年黄泛区的苦难。

二、近代徐州城市灾害的政府应对

徐州城市社会救助形式和内容上都比较近代以前有很大的变化。近代徐州的社会救助中，地方政府发挥着重要作用。近代以来徐州的公益与慈善事业有了明显的发展，接受政府赈济的灾民和贫民人数迅速增加。政府在应对灾害中的作用发生了很大的变化，主要措施有：

1.设立社会救助机构实施赈灾救助

有计划的社会救助是从设置机关团体开始的。对于救灾，民国政府设有专门的职能部门。

救济那些死亡线上挣扎的灾民，是政府不可推卸的责任。光绪年间，徐州道桂嵩庆为借钱给贫民营生之用，兴办了因利局。[2](P328)北洋政府时期，管理善举公益事业是内务部下设的民政局的职能，主要负责贫民赈恤、罹灾救济等事项，相应地，地方民政机构也有救济灾荒的职能。此外，内务部还有常设的防灾赈灾机构，即全国防灾委员会和赈务处。前者主要是负责筹设防灾办法、防止各省区灾歉，后者则办理灾区赈济及善后事宜。主办全国官赈事宜的机构于1924年设立，其名称为督办赈务公署[19](P46)。而在地方上则道、县的长官直接负责官赈事宜。

南京国民政府成立以后，管理地方赈灾、济贫、慈善等事项由各级民政机构负责，中央有民政司，各省设民政厅，城市设民政局。1929年初南京国民政府设立赈灾委员会。这是主要救灾机构，主要办理各灾区赈灾事宜。1930年1月赈灾委员会改为赈务委员会，各被灾省份分别成立相应组织，即赈务处，由省政府、省党部和民众团体共同组成。再如，1931年江淮大水时，成立了国民政府救济水灾委员会及有关各省分会。

地方政府对社会救济、慈善事业愈加重视，不断加强管理和协调。如在1930年代地方政府积极整顿及扩充救济机关。当时省政府派员分赴各县实地调查，以组织重叠、开支浪费为其通病，因令各县振作经济情形及事业需要，分别裁并，并力求组织合理化以节省靡费，一面充实设备，兼施教养。经此整顿，包括徐州在内的江苏各县救济事业较前已稍切实际。地方政府还筹设县救济院，收容受灾贫民等人员。

政府还成立了一些常设的或临时性的赈灾救助管理机构，主要有育婴所、习艺所与教养所、难民招待所等。

育婴所是以政府为主导的传统社会救助机构。它们在近代继续发挥着重要的社会救助作用。徐州的育婴所，最早出现在康熙年间。据《徐州府铜山县乡土政绩录》记载：“佟国弼，奉天人。康熙卅九年知徐州。值岁饥……又立育婴堂。”育婴堂是收容弃婴的社会慈善事业机构。被收养者由官府按期供奉，宣统年间为每人每月白银六钱。幼婴达到学龄后，即由教师授以历史及有关知识，重点是教习弹、拉、打、唱和工尺谱，还辅以周易的卜卦等。待学成出师，便替人算卦、合年命、卖纸牌，主要是沿街卖唱，或者被邀到富贵人家客厅演唱，谓之“唱堂会”。育婴堂的学童，后来还设立了宗牌：昔、立、礼、学、正、群、贤、孝、哲、明、恭、谟、国、景、泰、崇、高、世、发、兴。[20](P222)

习艺所与教养所也是徐州城市社会救助中的重要形式。光绪三十二年，徐州道尹袁大化在城东南隅设立习艺所，“以容八县轻罪犯人习艺”。铜山县知县袁国均在东门内关帝庙设立县习艺所，专收本县轻罪犯人习艺。[2](P339)

民国以后习艺所与教养所继续存在并发挥作用。当时政府组织游民习艺所与妇女教养所以感化教育与职业教育入所之游民与妇女，并授以公民、千字课、珠算、常识等可称，尤重视技艺之训练。一般地，游民习艺所工艺种类计分金工、木工、编织藤工、木刻竹工等种，妇女教养所则注重家事、看护、缝纫、刺绣、编制等之训练，各种工艺均设有专门技师，指导学习。其出品售价，除成本外酌提若干成为奖励金，专款存储，在所民艺成出所时，即行发付作为谋生资本。

由于战乱，逃亡苏北各城市的难民不断增多。难民陡增给城市社会管理带来巨大的隐患：“彼辈只身来归，一无长物，顾此颠沛流离，满腹仇恨，而又迫于饥饿线上之群众，苟不安为处置，非但妨及治安，酿成剧变……”为安抚难民，维护社会治安，地方政府“拟定难民集中地区管理办法，分令难民集中地区之各县市政府，会同善后协会，切实遵行。……该办法之内容，其首要在居住救济，设立难民招待所以安其居，并编组保甲，以防奸宄，而便管理。”此外，地方政府还给予难民给养救济，凡居住在招待所之难民，由苏宁分署与苏北救济会议经常发放面粉，以维持生活，该项招待所，即以镇江一地而论，计有55所，共收容7978人，并自7月份起，计发面粉6次，共计16444袋，杂粮387605市斤，食米147.38石，旧衣160包又97件。又妇女会发放大衣97件，援华会发放旧衣500包。[21](P19)此外如扬州、泰州、徐州等地，亦均有设置，其办理情形亦略同。徐州为难民密集之地。

2.政府组织各种社会救助活动

推行义诊。近代城市灾害发生后,疾病往往伴随流行，地方政府积极推行义诊，救治灾民。鉴于各地屡遭兵灾，民众遭受疾病“每因迫于经济而无法诊治，影响社会卫生于民族兴替，至深且巨”，江苏省地方政府“为普济贫病，促进民族建康起见”，督饬各县市镇推行义诊工作。由此，义诊委员会在各市纷纷成立义诊所。1946年5月15日，徐州义诊所成立，委员人数7人，义诊所共有4个，轮诊医师24人，施诊医师由当地合格中西医师轮流担任，各月施诊给药平均人数达到2160，给药人数达到502人。但是由于各县市财力药品缺乏，而病民甚多，，所以给药方面，难以应付。[21](P14)

加强与非政府救济机构的合作。在灾害爆发时，地方政府与华洋义赈会合作较多，实施灾害救助成效显著。中国华洋义赈会是美国基督教会与美国红十字会在中国的救济慈善机关，在灾害发生后积极救灾兴赈。1947年夏，徐州地区遭水灾，公路大部遭受毁坏。政府商请华洋义赈会设立苏北黄灾工赈处，在徐州地区救灾修路。该会在徐州和海地区两地共出救灾费用7万元。徐州地区灾情严重，路段毁坏较多，故以4.5万元救济费修路；海州地区灾轻，以2.7万元救济费修路。徐州地区由华洋义赈会委派当地基督教会牧师彭永恩主持该项救济修路工作，征集灾民2500余人修筑公路。海郑、徐丰、铜沛三线重点恢复，徐萧稍加整修，并辅筑徐州郊区路面和改善路基土壤。[7](P135)

再如抗战胜利后政府积极协进善后救济。为配合苏宁分署办理善救工作便利起见，江苏省政府拟定《江苏省各县市善后救济协会组成办法》，通饬各县市政府策动当地公正人士组织。当时包括61县2市，均以完全组设，并以苏北情形特殊，为便利联络及办理紧急救济计，分别在徐、扬、通及省会等地，设置临时办事处或联合办事处，以便分署或分署工作队互相联系，以利进行社会救济。善后救济会之主要业务，是为调查抗战损失，登记灾民，规划当地善救事宜，协助办理工赈，查放救济物资等工作，与苏宁分署收相辅相成之效。并为推展该会业务起见，除向苏宁分署领得津贴费外，并准在各县市地方总预算内，每月拨支补助经费。

以工代赈是一种两全其美的赈灾方法。它既可以赈济灾民，又可以兴修水利和其他工程。江苏省地方政府为了实施以工代赈，制定兴修水利公路工程计划书，以便核转苏宁分署核发材料，并依照工赈办法，发动地方贫苦人民从事地方建设工作。其中水利工程已施工兴修者，有镇江、奉贤、南汇、扬中、宜兴。徐州等六县市，计修江堤3236公尺，堤坝49515公尺，公路50公里，河道33933公尺，征用灾工123339人，发给面粉180吨又1616774市斤，小麦97348市斤。

各地机关团体及善后救济协会，先后呈请拨发紧急救济物资，均经随时转请苏宁分署核发，截至1946年底止，呈报获得物资者，有川沙、砀山等31个县市，苏北占20县市，共计面粉169872袋，小麦1016059斤又45吨，米6657市斤，旧衣52301件又29包，旧鞋1844双，牛痘苗735打，法币15610050元，受救人数为604414人。江苏省地方政府为赈济灾民积极准备储藏救济物资仓库。为协助善后救济综述储运物资便利起见，地方政府曾会同苏宁分署商定在交通方便地点冲要之吴县、无锡、武进、镇江、南通、江都、徐州、东海等地为救济物资储运中心地点，同时并请军事机关协助办理[21](P18)。

可见，政府与民间社会组织之间并非是相互独立，毫不关联的两种救助力量。在灾害救助和平时救济方面，二者往往相互合作，共同施救。

救济贫穷和教养孤独。平时政府开展救助的活动主要是救济贫穷和教养孤独。

这一工作一般为各地社会局或民政局负责的。其形式有：冬赈，即在冬季对社会残老孤幼施赈救济，包括施粥、施寒衣、设烤火处、庇寒所。常设的社会救助机构有育婴堂、恤孤局、养济院、残老所、劝工院、习艺所等，对城市贫民和无依无靠的社会弱者进行恤养和教育。1945年7月，依照政府指令，徐州城市地方政府筹组冬令救济委员会，配合苏宁分署办理冬救工作[21](P17)。

徐州城市地方政府平时还办理小本贷款救助贫困小商贩。此种贷款具有服务社会性质，对于平民小贩，裨益良多。抗战胜利后，江苏省政府江苏农业银行创办苏北难民小本贷款。徐州也属于此列。这项属于救济性质贷款。后来由于战争日益激烈，难民剧增，农业银行难以应付。于是省政府一面令江苏省银行同样办理，一面由财政厅召集省会银钱业同业工会商讨扩大举办，经决定贷款总额为十亿元，苏北救济会议认拨25000万元。中央银行、中国银行、交通银行、中国农业银行四行认拨65500万元，余由各行庄分别认摊，推苏农行承办，并由苏北难民救济会议财务委员会组织苏北难民小本贷款委员会主持其事[21](P20)。

三、结语

近代徐州地区多灾多难。除了经历连绵不断的战争外，各种各样的自然灾害频繁发生，严重地困扰着广大受灾民众。官方和民间的灾害救济组织，从事种种灾害救助和赈济活动，在很大程度上减轻了民众的痛苦，缓和了社会矛盾。近代徐州城市的灾害救助活动中参与灾害救助活动的社会成员具有广泛性，社会救济、救助活动是全方位、多层次进行的。毫无疑问，地方士绅与有力者是民间社会救济、慈善活动的中坚力量。新兴的工商业者成为民间社会救济、慈善活动的一支重要力量。但值得我们注意的是，在清末至民国初年政府在社会救济方面弱化，民间势力救济行为在强化。城市士绅的经济实力雄厚，是维持社会救济机构运营、经久不衰的重要前提。而到了民国后期，尤其是在抗战胜利后，政府作为加强了，民间社会救济逐渐纳入国家体系之中。无论是灾害救助还是平时救助，除了有政府灾害救助机构外，民间灾害救助机构都发挥着重要的作用。尤其是在面临突发性社会成员需要大规模救助时候，新兴的带有近代色彩的慈善机构如红十字会等的作用日益突出[22]。

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