论整合型社会保障制度的建设*

高和荣

（厦门大学，厦门 361005）

统筹推进城乡社会保障体系建设是我国加快以保障和改善民生为重点的社会建设重要内容。它内在地需要我们在深入调查各项社会保障制度建设实践的基础上，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为着眼点与着力点，改革现行的“碎片化”、“补缺型”社会保障制度，提出整合型社会保障制度建设目标，推进社会保障制度持续发展。

一、整合型社会保障制度内涵及建设依据

发达国家社会保障制度经过一百多年的建设，除了个别国家还存在碎片化之外，大多数国家的社会保障制度整合程度较高，整合已经不是这些国家社会保障制度建设的主要任务。但是，中国现行的社会保障制度按照国民身份制定的，不同身份人员在保障项目、筹资标准、补偿比例以及保障待遇等方面差异化、碎片化特征较为明显。这种缺乏整合的社会保障制度不利于“社会稳定”与“社会公正”，不利于“提高社会保障资金的使用效率”以及“社会保障制度的长期建设”①。

为此，学术界从统筹城乡角度对社会保障制度的整合进行了探索，认为我们应当建设一个“适度普惠型”社会保障制度②，做到“覆盖城乡、适度差异”、“城乡衔接”最终走向“城乡一体”③。但是，现有的研究始终没有回答整合型社会保障制度的基本内涵、主要内容及其建设价值，这就需要我们加强社会保障制度的整合建设研究，推进中国社会保障制度的公正、持续发展。

1.整合型社会保障制度的内涵

整合是社会保障制度的本质要求，也是衡量社会保障制度公正性的重要表现，以公正为价值理念的社会保障制度内在地需要建立起整合型社会保障制度。过度碎片化、缺乏整合性的社会保障制度必然扩大各个阶层之间的社会保障待遇差距，背离社会保障制度的建立初衷。

从词源上看，“整合”有“integrate”、“converge”以及“collaborate”等三个英文单词与之对应。 它最初是一个物理学概念，主要指将各个分散的零部件通过某种方式组合在一起，使之形成一个有机整体，并发挥出整体功能④。19世纪晚期，迪尔凯姆将这个概念运用到社会学领域，表示社会有机体、社会秩序以及社会道德的整合。在社会保障领域，“整合”这个词表示通过对社会保障制度、社会保障实施以及社会保障监管等方面加以梳理与调整，形成一个科学完备的社会保障制度体系，促进社会保障制度的公正、持续发展。

与一味地追求普遍性不同：整合型社会保障制度强调社会保障制度内容及实施机制等方面的有机整体性，它不仅包括“制度的整合”、“主管部门的整合”以及“地域的整合”⑤，而且还应该包括“功能的整合”，“实施部门的整合”以及“监管部门的整合”。从中国社会保障制度现状来看，整合直接表现为城乡整合、地区整合以及阶层整合；从社会保障制度运行上看，它包括社会保障主管部门的整合，社会保障制度内部不同的制度整合，社会保障供给形式与供给方式的整合，社会保障实施及监管的整合等，它们成为衡量社会保障制度整合程度的重要方面。

因此，整合型社会保障制度是社会保障供给主体、项目、实施与管理等方面有机整合的社会保障制度。它通过政府以及社会各界的共同努力，建设涵盖全体国民、项目完整、内容全面、相互衔接、有机整合的社会保障制度，一个结构合理、水平适中、国情适应、普遍共享的社会保障制度，使每一个民众能够公正地享有各项社会保障项目，推动社会保障制度的持续发展，为人类社会保障制度的建设提供中国经验。

2.整合型社会保障制度的特征

整合型社会保障制度具有以下三个特征。

第一，社会保障制度的有机整合性。这是整合型社会保障制度的内在要求，也是社会保障制度发展的必然结果。任何一项社会保障制度的制定与实施都遵循从个别到一般、从特殊到普遍这个过程，某项社会保障制度最初总是针对特殊群体或特殊行业设置的，形成差异化的制度安排，并在实践过程中逐步将诞生于各个行业的碎片化制度整合为一个整体，从来也没有哪一项社会保障制度自诞生之日起就能够涵盖全体国民、整合各个阶层。例如，德国的医疗保障制度最初就是针对高炉、矿山、铁路以及采盐等行业的工人设计的，当时的普鲁士、奥地利以及德意志等国家的医疗保险项目及待遇各不相同，呈现出碎片化发展态势，德国统一以后政府才将这种碎片化的医疗保险制度逐渐整合为统一的《疾病社会保险法》。因此，有机整合性就成了整合型社会保障制度的一个显著特征。

第二，社会保障结构的合理性。这是整合型社会保障制度的逻辑必然与重要特征。与碎片化的制度结构不同，整合型社会保障制度要将各个零碎的制度整合成一个有机整体，将同一类型的不同社会保障制度整合起来，形成更加具有公正性的社会保障制度，增进各个阶层之间的融合，促进整个社会的和谐发展。因此，与碎片化的社会保障制度相比，它在制度结构及制度体系上更加具有合理性，更符合社会保障制度设立的本意，体现着社会保障制度的发展方向。

第三，社会保障管理与监督机构的高效性。管理与监督机构的高效是整合型社会保障制度运行的基本目标，也是整合型社会保障制度有效运行的根本保证。通过社会保障管理与监督机构的整合，明确各管理与监督机构的职能，将原来分散在其它部门的相关职能机构加以整合，形成相对统一的社会保障管理与监督机构，这不仅理顺了社会保障监督与管理机构，而且有效地克服各种“搭便车”、“互相推诿”乃至“不作为”等行为，提高社会保障制度的实施效率，使民众能够及时享有相关福利待遇，增进民众福利水平。

3.整合型社会保障制度的建设依据

建设整合型社会保障制度是社会保障自身发展的内在要求。社会保障制度作为一项社会政策，要能够为所有社会成员普遍性地提供旨在保障某种生活水平、改善生活质量的物质供给、资金支持以及相关服务。这意味着，社会保障项目的供给与享用要具有普遍性而尽量减少选择性，同一种社会保障项目中各种制度要加以整合，任何人都有权获得基于提高生活质量、促进自身发展的社会保障项目。同时，社会保障项目的供给要实行优先向弱者倾斜的政策理念，有利于改善弱势群体的生活，从而增进社会公正，减少社会不平等，促进社会各阶层之间的和谐共生。这就需要建设一种整合型的社会保障制度。

建设整合型社会保障制度是中国社会保障事业的现实选择。社会主义市场经济的建立为中国社会保障事业的发展提供了经济支撑，一些社会保障项目从无到有、由特殊到普遍地发展起来，社会保障项目设置、社会保障享用对象越来越普遍化。党的“十七大”以后，全国各地更加注重改善民生，更加重视健全社会保障制度，整个社会保障事业呈现出欣欣向荣景象。但是，应当看到，我国社会保障制度在建设过程中还存在着诸多不足：有的社会保障项目普遍性不够；有的社会保障项目碎片化程度较高；同一社会保障项目出现了多种制度类型，整合程度不高；还有的社会保障项目既缺乏普遍性又缺乏整合性。社会保障供给不足固然带来许多矛盾，可是，如果缺乏对社会保障制度的科学安排与理性规划，碎片化地一哄而上，必然会偏离社会保障制度的建设方向，制约着我国社会保障事业的持续发展。因此，建设整合型社会保障制度就成为必然。

整合型社会保障制度的建设是在对国外社会保障事业反思之上的理性选择。19世纪以后，西方发达国家纷纷建立各项社会保障制度，逐渐形成了项目齐全、待遇丰厚、普遍共享、结构完整的社会保障体系，涵盖了从摇篮到坟墓的各个方面。但是，社会保障支出以及社会保障需求的刚性上涨与经济发展的周期波动发生了矛盾，也与政党政治、民主选举紧密联系在一起，成为左右政治发展的重要力量。于是，这些国家有的明知不可为而为之，不断加大社会保障供给，进而给公共财政带来了巨额支付危机；有的因为削减社会保障支出或民众的保障待遇而遭致罢工、游行，甚至引发政权更替。前车之鉴，后事之师。我们在建设社会保障制度过程中要努力增进社会保障供给的科学性与持续性，而不能简单地移植西方国家的做法，不能重走这些国家的老路，更不能陷入这些国家曾经出现过的“福利陷阱”。因此，整合型社会保障制度的建设十分必要。

二、整合型社会保障制度的主要内容

整合型社会保障制度强调要整合针对各个阶层或群体设置的社会保障项目，把分布在各个部门的社会保障管理与服务职能加以整合，使之更好地服务于民众。它包括各项社会保障制度的整合，社会保障管理机构的整合，供给方式的整合以及监督机构的整合等四个方面。

1.各项社会保障制度的整合

制度经济学认为制度当成经济绩效的关键，好的制度能够有效地降低交易成本，提高经济效益。在社会保障领域，制度的重要性同样不言而喻，制度整合构成了社会保障整合的核心。各项社会保障制度的整合包括三个方面。

首先，城乡社会保障制度的整合。城乡二元是中国社会保障制度的建设特色，中国几乎所有的社会保障制度都是城乡有别：例如城镇企业职工基本养老保险制度、新农保制度以及城镇居民社会养老保险制度各不相同；一些地方的各项医疗保障制度人为地进行城乡分设；各级政府对于城镇居民的就业保障制度与针对农民及农民工的就业保障制度内容差距很大，这就需要加强社会保障制度的城乡整合建设。有些制度，例如工伤保险、社会救助等制度可以直接打破城乡界限，在一定范围内实行一元化制度供给⑥；有些制度，如城乡居民的养老、医疗等制度，可以打破城乡界限进行基础整合，允许差异化的缴费及待遇获得，从而为制度整合提供基础⑦；有些制度，则可以设立均等化的基础保险金以及差异化的个人账户保险金，进而增强社会保障制度的公平性与公正性。

其次，地区社会保障制度的整合。由于区域经济发展的不平衡，地区之间的社会保障差异更为显著。在一些城市，借助于较为发达的经济基础，政府拓展义务教育范围，有的将高中教育纳入到义务教育范围之内，有的将学前教育纳入其中⑧。可是，在一些欠发达地区，义务教育在排除学前教育以及高中教育的基础上，连义务教育经费、师资、校舍等基本的制度安排都出现困难。例如，《2009年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2009年上海市普通小学生均预算内教育事业费为14792.68元，位居全国第一，而河南省普通小学生均经费仅为1949元，两者相差7.59倍；同年，上海市的普通初中生均预算内教育事业费为18224.25元，位居全国第一，而贵州省普通初中生均经费仅为2698.18元，两者相差6.75倍；2009年上海市普通高中生均预算内教育事业费仍为排名第一，达到16853.72元，湖北省仅为2192.67元，两者相差7.69倍⑨，地区差异十分显著。整合型社会保障制度因此就需要加强社会保障制度地区之间的整合，逐步缩小不同地区之间的社会保障待遇差距。

最后，社会保障制度的阶层整合。社会保障制度城乡、地区之间的整合是以阶层整合为目的，以便促进社会各阶层的和谐共生。当前，公务员、事业单位人员、企业职工、城镇居民以及农民等各个阶层的社会保障待遇差距十分显著，它业已成为固化社会阶层、阻碍社会和谐发展的重要因素。例如，同等学历、同时参加工作、同样职称、同年退休的机关单位人员退休金是企业职工养老金的3倍多⑩，他们的退休金更是城乡居民的数十倍甚至近百倍之多。为此，加快整合针对不同阶层设立的各项社会保障制度，建立起阶层统筹的社会保障制度，践行财政优先向弱者倾斜的社会保障制度建设理念，使社会保障制度的供给能够缩小同一阶层内部的待遇差异，缩小不同阶层之间的收入差距，使得社会保障制度的实施成为增进社会团结、缩小贫富差距的润滑剂。

2.社会保障管理机构的整合

社会保障制度的建立需要一套较为完整而不是零碎的管理机构，明确各个部门在社会保障项目提供、实施以及社会保障制度建设中的任务、目标与要求，推进社会保障制度的建立健全。

在社会保障领域，对原来普遍采取的分项管理模式进行整合性改革是世界各国通行做法。例如，本世纪初以来，日本政府加强了社会保障制度管理机构的整合改革，将1938年设立的厚生省以及1947年成立的劳动省整合为厚生劳动省，管理机构名称的改变意味着工作内容与工作任务发生了变化，整合后的厚生劳动省职责范围涉及到社会保障与健康卫生等方面，主要包括国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、养老保险、劳动就业、弱势群体社会救助、环境保护、老人康复等职责，涵盖了我国的卫生部、食品药品监管局、人力资源和社会保障部、民政部、国家质检总局的卫生检疫、环境保护总局等部门的相关职能⑪。又如，芬兰将主管国民年金、失业保险、医疗保险、家庭补助、健康照顾以及工伤保险等部门整合为“社会事务和健康部”。再如，苏联解体后，俄罗斯将负责养老保险、医疗卫生、消费者权益保护、劳动就业等部门整合为“卫生和社会发展部”⑫。通过改革，这些国家的相关管理部门能够通盘考虑整个社会保障制度的建设情况，提高了社会保障部门的管理效率。

改革开放以后，我国各项社会保障事业分属在不同的管理部门，管理机构碎片化倾向日益明显，这给社会保障制度的供给与实施带来了许多问题。例如，新农合制度涉及到财政、卫生、社保以及民政等四个部门，它们有的负责资金划拨，如财政部门；有的负责制度供给，如社保部门；有的负责基本药物以及整个治疗行为，如卫生部门；也有的负责贫困人口的医疗救助，如民政部门。这些部门在医疗保障方面的管理职能存在着交叉，如果缺乏必要的整合，必将出现管理机构的碎片化。再如，各个城市的医疗救助管理机构涉及到财政局、发改委、民政局、卫生局以及人力资源和社会保障局等部门，各个部门之间需要经常开展协调工作，从而降低了医疗救助制度的供给与实施效率。所以，这就需要我们对现行的社会保障管理机构进行必要的整合，增强整个社会保障制度内部的耦合力与整合力。

3.社会保障供给方式的整合

社会保障可以采取“实物”、“货币”以及“服务”等三种方式进行供给，这三种供给方式还可以组合成“实物—货币”、“实物—服务”、“货币—服务”以及“实物—货币—服务”等各种方式，它们构成了完整的社会保障供给方式。

然而，长期以来，中国社会保障过分重视单一方式的供给，如单纯的资金、单纯的实物供给，不仅服务供给项目与方式严重不足，而且很少把这些供给方式整合起来。例如，人们一提到社会保险就想到了资金支持与资金保障，探索个人与企业的缴费比例、个人的待遇获得、资金保值增值以及资金监管等问题。这些问题固然十分重要，它是社会保险发展的基础。但是，仅仅解决了资金问题并不能很好地解决社会保险问题。因为，对于需要服务保障的需求者来说，如果缺乏服务与实物保障，再多的保险金也不能解决他们的日常生活问题，而且也会导致社会保险资金边际效用的下降；再如，医疗保险金以及医疗救助就不宜用实物的形式加以替代，而养老保障就需要整合货币、实物以及服务等类型。因此，整合型社会保障制度包含着社会保障供给方式的整合，明确各项社会保障制度供给的重点、项目与内容，针对各社会保障项目开展组合供给和差异化供给，使各种供给类型相互支撑，形成资金、实物以及服务供给方式的有机整合，促进这三种供给方式的协调发展。

4.社会保障监督机构的整合

监督是管理的一部分，社会保障制度的整合同样需要整合监督机构。

首先，政府部门自身监督机构的整合。政府各个部门是社会保障供给的重要主体，为了确保社会保障制度的有效供给，各政府部门一般都建立了自己的监督机构。例如，民政部成立了“纪检组监察局”，卫生部设置了“监督局”，对“药品安全”及“医疗服务”加以监管。这些监督机构的设立保障了本部门社会保障制度的有效开展。但是，社会保障管理机构的碎片化必然导致监督机构的碎片化，使之难以有效地规制涉及到众多部门的社会保障制度供给问题，需要加强各个部门监督机构的整合建设，提高社会保障监督机构的工作成效。

其次，多种监督主体的整合。有些社会保障项目的设置涉及到多个监管主体，相应地，也就涉及到众多监管主体的整合问题。例如，医疗保障制度的监督机构涉及到国家公务员局、人力资源和社会保障部、卫生部、民政部门等所设立的监督机构，它们分别监督公务员医疗保障、职工医疗保障、农民医疗保障以及贫困人口医疗保障的实施工作。另外，一些社会慈善组织也为民众提供福利，他们内部也设立了监督机构。同时，民众作为最普遍的监管主体也客观存在着并积极发挥作用。如果这些监督机构不能很好地整合起来，将大大降低监管成效。

最后，各种监督方式的整合。现行的监督主要依靠正式机构、正式组织的监督。例如，有关部门对社会保障供给，对各省、市、县（区）社会保障的实施往往采取财务审计、物资使用监管、服务供给监管等方式监督；有的还实行网络监督。同时，各类社会组织在向民众提供福利过程中也创造性地形成了自己的监管方式。例如，有的基金会将募集到的款项全部进入中国红十字会的专属账户，基金会本身不直接接触所募集到的资金，也不管理这笔款项，而是由红十字会监督资金的使用，对资金的使用进行审计，并向民众公布⑬。另外，广大民众借助于网络等方式也可以有效监督。这就需要对各种监督方式加以整合，以便提升监督效果。

三、整合型社会保障制度的实现

建设整合型社会保障制度，需要明确整合型社会保障制度的建设要求与实践途径，增进社会保障制度的公正发展。

第一，围绕民众的养老、医疗等社会保障项目，建立起城乡整合、地区整合以及阶层有机整合的社会保障制度，防止社会保障制度的碎片化、阶层化以及二元化再度蔓延。当前，要在对现行的碎片化社会保障制度调查研究基础上，探索社会保障制度的整合途径与整合方式，形成整合型社会保障制度框架结构，切实解决人民群众普遍关注的教育、医疗、养老、救助等保障制度的整合性不足问题，稳步推进各项社会保障制度的整合建设。有些制度，如最低生活保障制度、社会救助制度、工伤制度等，可以整合为城乡一元的制度；有些制度，如养老、医疗保险制度等，可以按照有单位和无单位两种模式整合为“基础保障”与“个人保障”两部分，基础部分形成待遇水平大致相同的制度安排，而个人部分则允许存在差异性。通过整合，增强社会保障制度的可持续性。

第二，整合社会保障制度责任机制、调节机制与供求机制。一方面，加强整合型社会保障制度的责任机制建设，科学划分政府、企业、社会组织、家庭及个人等主体的社会保障责任界限，重点要划清各级政府在社会保障事业中的建设责任，明确哪些社会保障项目的供给责任主要在各级政府，哪些社会保障项目的供给责任更多地依赖于家庭（个人）及社会组织，哪些可以依赖于企业本身，防止各个主体之间的责任划分不清、责任界定不准；另一方面，加强整合型社会保障制度的调节机制建设，通过明确各项社会保障责任，划定底线、整合基础、鼓励创新，革除国外社会保障制度业已形成的刚性调节机制弊端，努力使刚性的社会保障“具有柔性的自我调节能力”⑭，让社会保障调节机制能够具有刚柔相济性质，着力解决社会保障所固有的刚性调节机制过大这个矛盾，促进整合型社会保障制度的发展；同时，加强整合型社会保障制度的供求机制建设，科学划分社会保障供给主体、供给对象以及供给内容，解决社会保障供给过程中个别社会保障项目“普遍性过大”而有的项目“普遍性不足”、有的项目多头供给而有的项目无人问津等问题，建立起整合型社会保障制度的供求均衡机制，积极探索社会保障项目存在的“整合性不足”或者“既不普遍又不整合”等问题，促进整合型社会保障制度的实施。

第三，整合社会保障监督机构，为整合型社会保障制度的建设提供支撑。卓有成效的监管是各项社会保障制度顺利实施的有力保障，也是整合型社会保障制度实现的重要保证。只有对各个责任主体加以有效监管，才能保证他们切实履行自己的责任，形成社会保障事业的建设合力。反之，如果监管不力甚至缺乏监管，不仅已经分担好的社会保障建设责任无法得到很好的落实，而且那些尚未明确的社会保障建设责任将会相互推诿，有关部门也无法评判社会保障项目的实施情况，不能很好地保障民众能够普遍地享有社会保障待遇，甚至民众也不清楚自身的福利权益有没有得到切实维护。这就是说，整合型社会保障制度的实现需要监管，以防止责任不清晰、责任不合理、不履行责任等情况的发生。为此，既要把原来相互分散的监管机构整合起来，对各项社会保障制度的运营进行全面监督；又要进行全方位监管，对社会保障责任划分环节进行监管；还要对社会保障项目组织与实施环节进行监管，防止组织不力、资金或服务不到位等情况的发生，切实提高民众的福利水平。

总之，通过上述各项制度的建立健全，扎实推进整合型社会保障制度的建设，努力克服国外社会保障制度建设过程中所固有的内在矛盾性，增进中国社会保障制度的公正持续发展，为人类社会保障事业的发展贡献中国经验与中国智慧。

注释：

①郑秉文：《中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，《甘肃社会科学》2009年第3期。

②王思斌：《我国适度普惠型社会福利制度的构建》，《北京大学学报》2009年第3期。

③刘苓玲：《中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究》，经济科学出版社，2008年，第7页。

④《词源》里把“整”理解为“整理、整备”，把“合”理解为“收拢、聚会、配”等含义。参见《词源》，商务印书馆，2009年。

⑤参见毕天云：《论普遍整合型社会福利体系》，《探索与争鸣》2011年第1期。

⑥例如，江苏省苏州市所属各区于2011年实行了城乡、各区（县、市）统一的最低生活保障标准。

⑦例如，浙江省杭州市自2009年起实施了可转换的城乡居民基本医疗保险制度，两个参保缴费档次供居民自主选择；而厦门及苏州昆山等地直接实行城乡居民医疗保险制度，将城镇居民以及农民全部纳入其中。

⑧例如，浙江省宁波市将义务教育范围扩展到高中阶段，而福建省厦门市翔安区正在试点将学前教育纳入义务教育范围之内。

⑨数据来源：《2009年全国教育经费执行情况统计公告》，《中国教育报》2010年12月7日。

⑩参见《企业与机关事业单位退休人员的退休金相差悬殊》，人民网，2006年12月18日。

⑪资料来源：日本实践女子大学生活科学部、日本顺天堂大学医学部稻叶裕2011年3月8日在厦门大学公共事务学院做的“日本公共卫生与卫生行政管理”演讲。

⑫周弘：《50国（地区）社会保障机构图解》，中国劳动社会保障出版社，2011年，第41、139页。

⑬资料来源：马晓芳：《李连杰壹基金：慈善机构运作新样本》，《第一财经日报》2008年5月23日。

⑭景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，《社会学研究》2004年第6期。