意大利公共养老金制度发展和改革研究

邓大松 杨 东

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

19世纪前后，以缴费为前提的具有收入替代作用的真正意义上的养老保险方案开始出现于意大利。这些养老金方案表现为三种类型。第一种类型是国家作为雇主，提供带有职业养老金属性的公共部门养老金;第二种类型是大型的私有企业雇主提供的公司职业养老金;第三种类型是互助传统的友伴性社团转变而成的保险公司所提供的个人储蓄性质的养老金。无论是职业养老金还是个人储蓄养老金都不具备公共的属性，而养老金的公共属性主要来自于国家的直接立法或是政府清楚明确的指令。由于法律的存在，养老金的契约安排赋予了人们保障经济收入的社会权。［1］基于上述发展规律，意大利公共养老金制度产生以前，经历了以公共部门和大型私有企业的职业养老金为主的前期发展形势。经过法律的确立，意大利的公私部门职业养老金才转变形成了公共养老金的主体。随后的公共养老金改革是在政治经济人口综合背景变迁下通过相关法律来实现的养老金制度的适应性调整。

一、意大利公共养老金制度的发展

(一)意大利公共养老金建立以前的养老保险制度发展状态

意大利在建立公共养老金制度以前，养老金制度的发展基本走在一条储蓄积累的职业养老保险道路上。具有确切时间记录的最早的养老金制度成立于1898年。这是一个为大型的私有制造业企业雇员建立的自愿的基金式职业养老金，它被称作“工人伤残年老保险国家基金(CNAS)”。［2］先于这一确切的记录，Franco［3］认为意大利第一个的养老金制度实际上是为公共部门雇员建立的基金式的职业养老金。由于没有立法的保障和政府公共财政兜底，两者都从属于职业养老金的范畴而不是真正意义上的公共养老金。发展过程中，基金式职业养老金制度被逐渐推广到制造业和公共部门以外的人群当中，包括商业部门、银行等。这些行业先后拥有了各自的基金式职业养老金项目。同时，农民、手工业者、个体小商人等从业群体则以早期保险公司所提供的个人储蓄养老金为主要的养老保险选项。这些制度在第二次世界大战以前运作良好。［4］

(二)意大利公共养老金制度的结构

由于第二次世界大战以及它的负面影响带来了高的通货膨胀率，金融市场的混乱以及基金式职业养老金项目对于地产项目和政府债券的极低的投资收益率。为了避免大规模的突然性养老金耗损。意大利政府决定以立法的方式将过去积累的完全基金式的职业养老金制度逐渐修改转变为现收现付的公共养老金制度。［4］1947年，意大利宪法第三十八条规定了一揽子社会保险条款，明确了国家在劳动者年老、残疾、患病和工伤事故等情况下的保障责任，将公共养老金的管理和运行的责任赋予了政府的相关部门和非政府的行业协会。［2］至此，意大利的公共养老金制度开始了正式的创立。

经过近40多年的发展，到20世纪90年代初，意大利已经建成了全民覆盖的 、多层次的、分割的公共养老金制度。它可以被概括为两个层次四大体系。

第一个层次属于较低保障水平的层次，是一个有限的普遍性转移的体系。它被称作国家分类方案(National Categorical Schemes)，建立于1960年，具有社会救助的功能。由于意大利没有正式的国家救助制度，因此政府在制定公共养老金政策时以远低于普通养老保险的水平设计了一个分类救助(Categorical Assistance)的项目。该项目以社会特殊群体的分类来确定养老金的受益对象和受益资格。这些特殊群体可以是低收入农业劳动者、贫穷地区的职业群体、残疾人群体、退伍老兵、缴费年限严重不足者。国家分类方案具体又可以分为:社会养老金(Pensione Sociale)、残疾养老金(Pensione di Inabilita)、退伍老兵养老金(Veteran’s Pension)等。国家分类方案接受国家一般税收的资助无需缴费，管理机构是国家社会保险局(INPS);［5］第二个层次由依据职业不同处于分割状态的三个体系组成，它们都是以缴费为基础具有收入替代功能的较高保障水平的体系。其中主要的两个体系来自于第二次世界大战以前企业和公共部门基金式的职业养老金的现收现付方式改造，被统称为年资养老金(Seniority Pension)，①年资养老金(Seniority Pension):待遇优厚的与收入关联的现收现付的公共养老金系统;没有退休年龄的限制，只有最低缴费年限的要求(企业:男女均35年;公共部门:男，25年，后改为20年女，20年，后改为15年);养老金待遇参照职业生涯中收入最高或最后几年的标准并与在职人员工资增长进行指数化挂钩。是意大利公共养老金的主体组成部分。［4］其中较早的一个体系是针对政府公共部门雇员的，建立于1956年。［3］覆盖对象主要是国家公务员、警察、教师、医生等。该体系以政府和雇员的共同缴费为主要收入来源，其中政府缴费是雇员缴费的近3倍，合计缴费为个人收入的32.95%。［2］对于该体系，国家建立了专门的管理机构:国家雇员保险局(INPDAP)。时间上比较靠后的一个公共养老金体系是针对企业雇员的，建立于1969年。［4］这一体系覆盖了除公共部门雇员外绝大多数的雇佣劳动者，是覆盖人数最多的公共养老金体系，人数超过2千多万。该体系以企业雇主和雇员的共同缴费为主要收入来源，基本上也是雇主缴费近3倍比例于雇员缴费，合计为32.7%，管理机构是国家社会保险局(INPS)。［2］由于以上两大公共养老金体系均为年资养老金，因此，下文中将分别称之为公共部门年资养老金和企业年资养老金。成立时间在公共部门年资养老金和企业年资养老金二者之间的是针对非雇佣劳动关系或者自我雇佣劳动者(Self－Employed)的公共养老金体系，被称作特殊强制保险(Special Compulsory Insurances)。该体系由成立于不同时间的小的养老保险计划组成。它们分别为农民(1957年)、手工业者(1959年)、个体小商人(1966年)等建立。［3］后来又添加了针对各种特殊职业人群(律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员)的小的养老保险计划。［2］特殊强制保险是各自独立的行业协会组织管理下的分割的小的统筹子体系的正式统称。尽管这一体系没有采取政府直接参与组织管理的形式，然而立法的强制性和政府的财政担保仍旧赋予了它公共养老金的属性。

(三)意大利公共养老金制度的主要特点

1.公共养老金制度体系的主导性和分割性

意大利公共养老金制度的设计受到卑斯麦和冯·塔弗的福利制度建设思想影响很大，强调国家在福利建设中的主导作用。因此，意大利养老金体系主要由性能单一的、成熟的、分割的卑斯麦式的公共养老金柱组成，它基于现收现付的机制，待遇优厚，涵盖几乎所有国民。［6］这样的制度安排极大地限制了个人储蓄和职业的附加福利的养老金的发展空间。［1］因此，直至目前，意大利的个人储蓄和职业养老金仍旧得不到充分的发展。［2］另外，卑斯麦提倡公共福利主要是为了取得两个分层的效果:(1)对于不同的阶层和职业的群体设计不同的公共福利方案，以强调个人在生活中的适当定位;(2)奖励忠于君主制度或中央政府的职业群体，如公共部门雇员。［1］现实中，意大利居于主导地位的三大公共养老金制度体系(公共部门年资养老金、企业年资养老金和特殊强制保险)的整体分布就体现了一种职业分割的特点。而在三大公共体系中，公共部门年资养老金成立的时间是最早的，待遇也是最优厚的。最后，居于最低保障水平的国家分类方案体系虽然只是立足于社会救助的功能，然而分类救助的方式仍然是一种分割性理念的延伸。

2.公共养老金待遇和缴费关系上的权利义务不对等

待遇和缴费关系上的权利义务不对等在意大利的公共养老金制度发展阶段表现得非常突出。作为权利的养老金待遇给付十分慷慨。其主要指标，意大利养老金替代率曾一度达到95%。即使在紧缩改革开始后的90年代初，养老金的替代率也能达到78.8%的水平，远高于OECD国家56.9%平均水平。［2］造成这样一种高替代率的主要原因在于养老金待遇变相地成了一种劳动力市场最优表现的奖励，完全忽视了基本的待遇、缴费对等的养老保险财务运行规律。作为主体的公共部门和企业的年资养老金在计发待遇时主要参照职业生涯中收入最高或最后几年的标准并与在职人员工资增长进行指数化挂钩。另一方面，体现养老金义务的缴费原则却被显著的弱化了。不管是企业还是公共部门的年资养老金都没有退休年龄的限制，只有最低缴费年限的标准(企业:男女均35年;公共部门:男，25年，后改为20年 女，20年，后改为15年)。这意味着大量的年资养老金享受者在40－50岁的年龄段就可以退出劳动力市场，享受与在职工作者收入水平几乎相当的养老金收入水平。这种权利义务不对等的制度安排同样在非雇佣关系的特殊强制保险公共养老金体系中得到了推广应用。权利义务的不对等造成了公共养老金制度本身的入不敷出，同时，对于以公共养老金为重要内涵的公共财政造成了极大的压力，成为日后改革的主要原因之一。

3.公共养老金管理的政府与非政府方式混合

意大利公共养老金体系中，国家分类方案和企业年资养老金的管理主体都是国家社会保险局。国家雇员保险局管理公共部门的年资养老金。非雇佣关系或自我雇佣劳动者所属的特殊强制保险采取了非政府方式的管理。它的管理主体是各自群体所属的行业协会，是一种非政府方式的公共管理。因此，意大利的公共养老金管理是一种政府与非政府混合方式。

二、意大利公共养老金制度的改革

由于意大利的公共养老金系统在养老保险体系中居于绝对主导的地位，因此，以意大利整个养老保险体系为对象的改革实际上就是针对公共养老金的改革。当然，改革也涉及了少量私有属性的个人储蓄和职业养老金的内容，然而，这些内容也是与公共养老金制度有着重要关联的。从1945－1975年，意大利经历了经济和人口发展的黄金时期。30年中，经济快速增长，就业稳步攀升，人口不断增多。这一时期也是意大利养老保险制度发展的黄金年代。［7］然而，进入20世纪70年代末，生育率下降、人口老龄化和经济增长放缓的人口经济状况开始出现。这一状况的不断发展对于养老保险制度的未来可持续发展是不利的。更为重要的是，未来不乐观的预期使得当前养老保险待遇和缴费的权利义务不对等矛盾显得更为突出。以公共养老金为主导的意大利养老保险支出占国内生产总值的比例由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%，并预计达到2030年的25%，在工业国家中高居榜首。［2］尽管如此，意大利的养老保险改革在整个80年代没有取得多大的进展。然而，90年代两个重要变化的出现却直接促成了意大利政府对于以年资养老金(Seniority Pension)为主体的公共养老金体制的正式改革。其一，1992年的马斯特里赫特条约的签署以及意大利向欧洲货币联盟的靠拢要求意大利对于它的公共财政预算进行严格的控制。而且，来自国际金融市场的日益增加的压力，要求国内政策制定者采取紧急措施去恢复意大利公共金融系统的健康发展。另一个重要的变化来自国内，这一时期，意大利经历了由“第一共和国”向“第二共和国”的转变。转变时期造成了意大利政坛上一些有着40余年历史传统的倡导高福利政策的左翼政党的消失，消除了一些关键的“否定点”(Veto Point)。这在组织上促成了意大利能够彻底的改革它老的系统。［7］于是，多种形式的养老金保险改革走上了前台。根据不同阶段的主要改革举措，意大利的改革可以被分为两个阶段:“参数”调整为主的改革阶段、养老金筹资模式调整为主的改革和完善阶段。这两个阶段开始于20世纪70年代末，终止于2011年，历时30余年。先后五位总理(Amato、Dini、Prodi、Berlusconi、Monti)通过立法的方式对于公共养老金制度进行了改革。

(一)“参数”调整为主的改革阶段(1992－1995年)

所谓“参数”调整主要是指对于涉及养老金缴费和待遇的主要影响因素的调整。它们分别是退休年龄、缴费年限、缴费率、养老金待遇计发参考标准等因素。“参数”调整是这一时期的主要内容，但并不仅限于这一时期，它贯穿改革的整个过程。“参数”改革阶段的代表是1992年的Amato改革(503/1992号法案、124/1993号法令)，它的主要内容是:(1)用10年的时间，整体性提高男性退休年龄到65岁，女性到60岁;(2)年资养老金最低缴费年限(主要针对公共部门)由过去的15年变为20年，以后逐渐提高到35年;(3)养老金待遇计发参考年限由最后10年转变为完全的工作年限，同时考虑通货膨胀对于收入的影响和1%的真实增长;(4)养老金待遇计发指数与物价指数而不是与真实工资的增长挂钩，然而预留将来立法调整的可能性以确保可预计的生产增长导致实际收入和通货膨胀率之间存在着巨大的差别;(5)企业年资养老金的缴费率(2/3由雇主负担)设定为收入的26.5%，特殊强制保险缴费率(完全个人负担)设定为收入的15%;(6)预留15%的工薪税作为基金式的个人储蓄养老金的储备，另外，为两种补充性职业养老金(行业封闭性的契约型职业养老金和开放式的职业养老金)创立司法框架;(7)针对不同的养老金项目的产出系数平衡的设定为2%p.a(少数强势的退休金项目可以有显著的不同)。这些改变，产生了两个主要的结果。其一，增加退休年龄，延长缴费年限，修改养老金待遇计发参考标准有效地减少了未来养老金的支出;［4］其二，它逐步取消了针对公共部门和企业的优越的年资养老金制度安排。［6］与以往相比，阿马托改革的巨大进步主要是在“参数”层面上养老金权利义务的对等性改造。但却没有将这样一种改革机制推广的深层次的制度筹资模式层面上。

(二)养老金筹资模式转变为主的改革和完善阶段(1995－2011年)

筹资模式转变为主的改革和完善阶段中，意大利经历了5次改革。它们分别是:1995年的Dini改革(335/1995号法案);1997年的Prodi改革(449/1997号法案);2004年的Maroni改革(Berlusconi第二总理任期)(243/2004号法案);2007年的Damiano改革(Prodi第二总理任期);2011年的Monti改革。［2］这一系列改革不仅仅延续了前期改革中对于“参数”的调整，更为重要的是，它实现了现收现付到名义账户筹资模式的根本转变并进行了完善。

这一阶段中，最为重要的是1995年的Dini改革。Dini改革对于意大利以现收现付为主的公共养老金系统进行了实质上的重组。这次改革有以下一些主要的内容:(1)建立以缴费为基础的名义个人账户，替代以收入计发待遇的现收现付制度。新的制度仍以现收现付的方式运作，个人账户余额只是个人未来养老金待遇的计发参数并不体现真实的资产;(2)个人未来养老金待遇等于个人账户余额乘以年龄相关的转换系数。转换系数反映了个人未来养老金收入的资本化现值(5年移动GDP增长率为指数的资本化)。转换系数由人均预期寿命和经济增长率两个变量来决定;(3)退休年龄变得更加灵活，劳动者可以在57岁和65岁之间任何一年选择退休。晚退休的给予待遇上的奖励，早退休的给予待遇上的惩罚;新旧制度之间需要一定的过渡，因此Dini改革只能被逐渐的实施。改革将养老金覆盖者分成三组不同的受益人群:1995年改革以前，已经具备18年工龄的人群沿用老的现收现付的制度;低于18年工龄人群，最终待遇分为两部分计算，1995年以前的工龄沿用老的制度计算，1995年以后的工龄启用新的制度计算;1995年以后参加工作的人群一律采用新的制度计发待遇。［2］迪尼改革最大意义在于废除了老的待遇确定型(DB)现收现付的筹资模式，以渐进的方式引入了缴费确定型(DC)养老金筹资模式，最终在制度层面上强化了权利义务的对等性。

Dini改革以后，Prodi改革、Maroni改革、Damiano改革、Monti改革主要是对于前者改革成果的巩固和完善。这方面，Prodi改革主要着眼于推进不同公共养老金制度的协调一致和企业补充养老保险的发展;Maroni改革对于养老金最低缴费年限提出了更高的要求;Damiano改革强化了退休年龄的约束，同时取消了两院议员的养老金待遇特权。Monti改革进一步提高了最低缴费年限和退休年龄。一系列的改革深刻的改变了意大利公共养老金制度的传统面貌，而改革也不完全局限在公共养老金体系内，两项发生在公共养老金体系之外的改革也对公共养老金产生了一定的影响。其一，Maroni改革决定将TFR“退职金”①TFR“退职金”:1982年意大利法律确定的个人收入延迟支付制度。雇主预留雇员工资的6.91%在劳动合同解除后一次性支付给雇员。TFR的积累增值为1.5%的固定利率加75%的通货膨胀率。进行积累制改造。工人在6个月内需要选择将TFR留给雇主，或是转移到职业养老金计划中，或是转移到公共养老金制度中。结果是:36.6%TFR转入了职业养老金，31.7%TFR转入了公共养老金，31.7%TFR仍留给了雇主。TFR的改造不仅仅壮大了职业养老金，也为公共养老金提供了一笔体制外的收入;其二，Monti改革决定对于首套房进行征税，对于年收入超过30万欧元的富人的收入超过部分征收3%的资产税，并提高一般商品税率、食品增值税率等。［2］上述征税虽然不是以工薪税的形式直接补充到公共养老金制度当中，然而，多种形式的税收增量实际上也必然会为公共财政的最大支出项目之一，公共养老金制度提供更多的收入支持。

三、发展和改革启示

(一)非政府方式的公共养老金管理是应对非雇佣关系或自我雇佣劳动者的较好选项

意大利公共养老金体系中针对农民、手工业者、个体小商人以及各种特殊职业人群(律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员)的特殊强制保险(Special Compulsory Insurances)的行业协会式的非政府组织管理是非政府方式提供公共物品的典型事例。尽管基于市场失灵的理论，政府应当是传统的公共物品的提供者。然而，政府也同样会失灵。因为不同的社会成员对于公共物品的需求有很大差别。政府在提供公共物品的时候，只能从中性的角度作出选择，这就会造成总有一部分成员的需求得不到满足。［8］意大利非雇佣关系群体不同于雇佣关系下的企业雇员或国家公共部门雇员，收入方式和水平差别很大，对公共福利需求的意愿和层次也不尽相同。各自行业协会由于熟悉本行业成员的收入特点和福利需求，因此能够在缴费征收、待遇发放、组织宣传等诸多方面优化和便利公共养老金对于非雇佣劳动者的提供。另外，公共物品都由政府来提供，必然会导致政府机构的膨胀，人员的增加，这样又加大了公共物品的提供成本。［8］意大利以非盈利性的行业协会组织管理公共养老金因而可以减少了由于政府参与而造成的管理成本的增加。最后，规模宏大的意大利公共养老金改革并没有触及公共养老金的非政府行业协会管理机制也进一步说明，非政府方式的管理是针对非雇佣关系或自我雇佣劳动者的公共养老金制度的合适的选择。

(二)多种方式应对公共养老金权利义务对等性改革

无论意大利公共养老金改革是来自预期的人口经济压力、国际或区域的金融压力，抑或是国内政治环境的变迁，这些外在的驱动因素均一定程度上指向一个重要的改革议程:公共养老金待遇和缴费的权利义务不对等，进而，这种不对等关系造成的公共养老金的入不敷出。这方面，Amato以及随后的一系列政府的“参数”调整改革通过对于退休年龄、缴费年限、待遇计发参考标准等养老金重要变量的改变，部分地实现了权利义务对等性的目标。不过，“参数”调整毕竟不如制度本身的变化来的深刻和彻底。以缴费积累来定待遇的缴费确定型机制(DC)来替代以收入来定待遇的待遇确定性机制(DB)才是根本性解决权利义务不对等的方法。此时，养老金筹资模式的选择就成为一个关键的问题。现收现付到基金积累制的彻底转变尽管解决了权利义务不对等的矛盾，但是派生出的转制成本或双重缴费问题却有可能将改革的成果大打折扣。实践中，Dini改革选择了个人名义账户来替代老的现收现付的筹资模式，既以名义记账的方式实现了缴费确定(DC)的改革目标，同时也没有改变现收现付的养老金运行方式从而很大程度上避免了转制成本的负面影响。因此，意大利公共养老金权利义务对等性的改革实践表明:养老金“参数”调整尽管很重要，然而，如何选择合适的养老金筹资模式的改革更为重要。

(三)公共养老金的可持续发展需要多样化的福利融资渠道

养老金权利义务对等性改革的确是解决意大利公共养老金入不敷出财务状况，增加制度可持续性发展的重要方法。然而，这并不是唯一的途径。Maroni改革和Monti改革中，以TFR“退职金”和增加多种形式税收来充实公共财政的方法也直接或间接地填补了养老金当前和未来的缺口。这方面，Pierson［9］认为，无论是现收现付还是基金积累的筹资模式，只要不改变依赖工薪税筹资的现状，就无法回避回报率随人口结构和实际工资变化影响的现实。因为，工薪税只是部分国民收入的税收，而且它以工资负担的形式仅限于收入分配中的底部一半或2/3收入的人。埃斯平－安德森Esping－Andersen［1］进一步指出，不论经济条件如何，针对现有养老金体制的人口压力始终存在。因此，意大利的公共养老金体系之外的“退职金”改造和增税体现了政府拓宽养老金融资收入渠道的努力。这两项改革与整体的公共养老金体系的改革相比虽然并不起眼，但它们的意义却是重大的，也是立足于长远解决公共养老金可持续性的有益探索。

(四)私有属性的养老金制度的发展可以增加公共养老金的灵活性

由于深受卑斯麦式福利建设思想的影响，意大利公共体系外的私有属性的养老金制度一直没有大的发展。这一状况在改革中得到了一定程度的改观。Amato改革以预留工薪税方式鼓励了基金式的个人储蓄养老金的建立，同时为两种补充性职业养老金创立了司法框架。Prodi改革也以协调公私部门养老金计划的方式支持企业补充养老保险制度的发展。Maroni改革更是以TFR改造的方式在资金上直接支持了私有属性的职业养老金计划。事实上，意大利政府鼓励私有属性的养老金制度的发展并不是因为对于现有的公共体系失去了信心，相反，私有养老金制度的发展对于现有的公共体系是有益的。职业和个人养老保险计划的发展可以降低人们对于传统的公共养老金制度的高替代率待遇水平的依赖，使得公共系统的养老金待遇水平有了灵活调整的可能性。另外，一旦公共养老金面临财务危机时，由于待遇是可以灵活调节的，就可以避免采用传统的增加工薪税收的解决手段，进而造成劳动力市场的扭曲。因此，意大利鼓励私有属性养老金制度的发展说明，公共体系外的养老金力量的发展有利于释放公共养老金制度的灵活性。

［1］Esping－Andersen G.The Three Worlds Of Welfare Capitalism.New Jersey:Princeton University Press，1990.

［2］王朝才:《意大利养老金制度改革考察报告》，载《地方财政研究》，2012(10)。

［3］Franco D.A never－ending pension reform.Coping with the Pension Crisis－ Where Does Europe Stand?NBER － Kiel Institute Conference，pp.1－28，2000.

［4］Mare M and PennisiGFinancial Constraints and Policy Options:The Pension Reform Process in Italy and its Relevance to Asian Countries.Social Policies to Cope With Economic Instability － less From Europe and East Asia，Charlemagne Building，European Commission Room S2，Rue de la Loi 170，B －1040 Brussels，Belgium.ASEM TRUST FUND WORKSHOP，pp.1 －23，2001.

［5］Gough，I(1996)Social Assistance in Southern Europe.South European Society＆ Politics.Volume 1 Number 1，pp.1－23，1996.

［6］Alti，T Social Assistance and Minimum Income in Italy.Thesis(PHD)，University of Bath，2005.

［7］Ferrera，M The‘ Southern Model’of Welfare in Social Europe.Journal of European Social Policy.Volume 6 Number 1，pp.15－22，1996.

［8］张礼祥:《试论非政府组织在公共管理中的作用》，载《理论界》，2004(6)。

［9］Pierson P.The New Politics of Welfare State.Oxford:Oxford University Press，2001.