大都市社会管理中的N G O参与:制度化路径及其实现*

吴新叶

（华东政法大学，上海201620）

在我国，制度化路径是NGO参与社会管理的共识之一。在官方文献中，制度化参与通常以“有序参与”来表述。而在学术界，所谓的“制度化”系指参与主体在公正的制度环境中，形成稳定的行动者结构，并能够得到其他主体政治认同的过程[1]。亨廷顿在其变革社会的论述中，把组织与程序的适应性、复杂性、自立性与凝聚力等因素作为考察制度化的变量。[2]国内有研究借用比较政治学的观点认为，社会发展到人均GDP超过3000美金阶段后会出现矛盾多发期，并以此解释当下中国城市出现的社会排斥与社会冲突等问题。[3]这些观点无疑能够解释国家层面的社会管理难局，但将这种宏大叙事方法具体应用到大都市的社会管理，由于存在无法解释特殊性的短板，无法回答NGO参与大都市社会管理所遇到的问题。本文试从制度化的角度，以行动者的行为逻辑与选择，探讨NGO参与大城市社会管理的“协同”路径及其实现。

一、N G O参与大都市社会管理：制度空间及其机制

根据我国的法律规定，NGO参与社会管理具有相应的制度基础。尽管目前尚无统一的法律，但相关规定散见于特别法、行政法规与部门规章之中。我国宪法规定的“自由结社”是NGO参与社会管理的重要依据，其下位法体系中的行政法规、部门规章，以及大都市的地方性法规与规章等，赋予了NGO参与的制度空间。具体而言，制度空间突出表现在以下几个方面：

首先，参与制定社会管理的政策规划，尤其是对长期性政策进行研究与分析，提供创新性的观点与视野。

从社会民主的角度来看，NGO要在实际生活中真正参与社会管理，就必须积极主动地参与到政策制定过程中。这是NGO自身属性的结果，既体现了公民的表达权与利益诉求的精神，又能够在客观上提升社会力量的民主自治意识和能力。另外，很多NGO具备第三方参与的特征，其参与主体的角色有助于直接或间接地参与到公共政策的不同环节，有助于促进公共问题的解决和降低公共政策执行中的机会成本，最终保证公共政策的公共性得以最大化地实现。我国相关制度规定，NGO参与社会管理政策规划的途径是多元的，既可以通过直接方式参与，也可以通过间接的方式，以组织论坛、会议，发行出版刊物等方式影响公共政策的制定，参与并监督公共政策的执行。在实践中，NGO参与大都市社会管理的政策规划有很多方法与方式创新，智库、调节器、蓄水池等角色客观上扩大了NGO的影响力。大都市社会管理的巨大需求也为NGO参与提供了广阔的作用空间，随着社会发展的进一步深化，这种民主参与的空间将不断拓展。

其次，参与大都市公共安全管理，消解社会排斥的张力，促进城市和谐。

城市公共安全是社会发展领域的重要课题，也是NGO的参与领域。广义上的城市公共安全是指城市及其人员、财产、城市生命线等重要系统的安全，它反映了自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济和文化因素对于城市长治久安和持续发展的影响。新形势下，城市公共安全已经发生重要的变化，NGO在参与城市公共安全管理的领域主要有：社会治安管理、自然灾害管理、公共卫生管理、事故灾难管理等方面。大都市由于其自身的自然环境和发展程度的原因，导致城市灾害问题呈现出多样化的趋势：商业、运输、通讯、计算机网络的发达使得整个城市和世界的连通性增加；卫生、能源、食品和供水等要害系统一旦遭受灾难性事件的严重破坏，整个城市系统，乃至国家系统都会陷入瘫痪状态；自然生态和海洋生态安全、放射性污染、金融安全、民族宗教矛盾、文化冲突、政治动乱等牵动世界的威胁城市安全因素日渐增加。

值得关注的是，随着大城市发展而日益频发的社会排斥（social exclusion）现象，市民同城市社会的链接纽带或者断裂或者失去信任的基础。[4]处于这种状态的城市不得不面对特殊群体的诉求，他们遭受着诸如失业、收入低下、住房、医疗、教育、环境、丧失健康等等复杂问题，一旦愿望难以满足势必会将不满向社会发泄。比如，近年来因为城市发展所带来的拆迁问题，造成了每年数以万计的群体性事件，给大都市发展埋下了无穷隐患。[5]无疑，如此众多的社会管理任务，是任何政府也无法承担的，而非政府组织恰恰扮演着强大的后备和补充力量的角色。NGO根植于草根，能够及时了解并发现社会“痛觉”，把市民的要求和愿望向上传达，起到沟通、代理的作用，能够全程参与。[6]有研究将NGO的这种汇集民意、反映市民诉求的功能称之为典型性功能（the quintessential function）。[7]学术界认为，如果制度能够含纳这些典型性功能，那么NGO针对社会弱势团体代言人的诉求与民意代表，就能够更好地弥补政府功能的不足，尤其是影响公共政策的倡导性作为，有助于提升市民的知情权、参与权、表达权、监督权质量，有效制衡利益团体的过度自利行为，影响公共政策的公共性趋向。[8]显然，在政府建设包容性社会（social inclusion）、缩小社会差距、建设和谐社会的制度设计框架下，NGO的参与具有十分广阔的空间。

再次，参与大都市的社会公共服务。

根据通常所谓的“刘易斯拐点”（Lewisian Turning Point）推断，我国的大都市早已进入了“大众消费”阶段，市民对公共产品与服务的需求呈现出几何级增长态势。而从公共产品供给结构看，我国大都市政府主导下的公共服务供给格局已经有所打破，政府主动在制度的层面向包括NGO在内的其他供给主体逐步开放空间，一定程度上缓解了就业、教育、医疗、公共安全等方面的矛盾和压力。重要的是，制度设计的初衷还有更深层次的追求，期待NGO参与社会管理能够在更大范围内激发起市民的民主参与和相互协作的公共精神，在参与中培养市民的社会责任感，促进社会信任的达成。迄今为止，我国大都市公共服务正在出现政府、企业和NGO三主体并存的供给雏形，社会管理多元化的制度格局已经显现。

根据NGO的属性与功能特征，其参与大都市公共服务的空间基本上属于竞争性、个性化、公共性的服务产品。剔除制度约束因素，NGO大体有三类空间可以充分发挥自己的作用：一是传统体制下政府和国有公共企业都不能或不愿涉足的空白领域，即通常所谓“政府失灵”与“市场失灵”的领域，NGO充当填充者的角色，担负起二者力所不能及的社会公共服务责任。由于政府、市场与NGO处于相互依赖状态，彼此不是替代关系，主体地位是平等的，其制度化的潜力最为理想。二是满足机构改革需要，承接政府转移的职能领域。鉴于改革的传承与路径依赖，NGO参与的这些领域尽管权力是自主的，并可以同政府共享社会管理的资源和收益，但有一系列的制度来规范。比如，为了推动决策科学化，大都市政府往往借助民间智库的力量，从组织的角度看，政府与民间智库的合作是高度制度化的：政府为智库提供财政等政策支持，但政府不对智库进行直接控制，充分尊重民间智库的自主权。三是权力制约领域，NGO发挥着民主治理的作用，其中以监督与民主商谈机制最为突出。当前，随着大城市公共事务的增多，越来越多的公益性组织在承担公共利益任务的同时，也扮演着监督者的角色，在提高公共服务质量、保障市民合法权益方面功不可没。[9]与此同时，NGO参与的商谈机制在社会价值与群体关系处理方面，同样有充分的制度空间。

最后，参与社区管理，促进社区认同。

根据我国的制度设计，城市社区属于“自治”的空间。我国宪法规定：城市居民委员会是群众性自治组织，“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。在实践的层面，大都市社区的建构、布局与行政区划，使社会管理不能由政府唱独角戏。一方面，大都市社区同城市地域的分布紧密相关，代表发展潜力的中心金融圈、高层次商圈的社区，聚集了文化素养较高、有一定经济实力、来自世界各地的中高端精英人才。这些社区的环境优美，公共设施完善，保全措施健全，公民意识和社区自治的参与度相比较其他社区而言层次更高；另一方面，在那些旧城改造的社区、城郊接合处的社区，却隐藏着很多社会管理的隐患。社区居民的层次不一，所属单位不同、文化及生活习惯也不同，流动性极大，这些地方缺乏有效的社会管理。再一方面，大都市寸土寸金，房屋建设模式以公寓大厦为主，在物理上限制了社区居民的沟通交流，增加了社区的疏离感，市民的交往受到空间限制。[10]而现代市民又普遍注重个人隐私，同时对政府机构保持着冷漠性的警惕，这些现象的存在使得社区管理仅依靠街道、居委会难以完成，急需各类以职业、文化、籍贯为导向的NGO参与社区管理。这是因为社区是NGO活动的主要场所，也是NGO开辟与整合社会资源的场所。从体制维系的角度来看，借助NGO的力量不仅是社区民主治理的需要，也能够在客观上促进社区认同的实现。

二、契合与紧张：N G O参与大都市社会管理的制度化现状

1.多元化开放趋势：NGO的主体资格与能力

在政府向市场分权、中央向地方分权、国家向社会分权的大背景下，大都市社会管理出现的主体多元化趋势，是为了适应社会管理结构呈现出多层次、多场域、多任务、多目标的复合治理的客观要求。正是基于这一考量，国家的社会管理制度设计已经把NGO纳入多元主体的结构，赋予了NGO在大都市社会管理中的合法地位，主体资格得到了体制确认，并对其行为能力寄予了政治期待：

首先，NGO参与社会管理的体制包容性不断扩大，制度空间不断拓展。在我国，城市是NGO发育程度最高、组织化能力最强、社会动员效果最理想的地方。也正是基于这种认识，政府的社会管理体制越来越向社会组织开放，这种体制确认已经反映在我国政治顶层设计中的“社会协同”共识中，NGO参与的体制保障进一步加强。其次，随着城镇化的快速推进，以及城乡一体化的逐步落实，城市社会管理的分工将进一步细化，从而形成各种不同的新兴社会关系，围绕不同利益诉求拓展了城市的不同治理空间。NGO作为专业性很强的社会组织，在有效缓解社会管理的供给与需求矛盾的同时，也为NGO参与大城市社会管理营造了有效空间。最后，环境与平台条件的改善，提升了NGO参与大城市社会管理的能力。大城市是信息化程度高、网络覆盖率广的区域，政府的管理惯性会不自觉地通过控制和垄断信息与知识来实现社会管理。随着NGO作为参与主体在社会管理中发挥作用，政府的信息垄断地位受到挑战，在信息与知识的共享、利用与传播的过程中，NGO借助自己的平台所提供的信息与知识，既能够为政府的社会管理提供不同渠道的信息资源，也能够丰富公众对透明度的社会认知、反映公共诉求、达成集体行动，社会管理的效率明显改善。

2.公共服务均等化趋势：NGO利益诉求的指向

在普遍的意义上看，大都市的基础性公共服务和经济性公共服务都非常发达，且供给效率很高、开放性很强。但是，在涉及公众生活的社会性公共服务方面则体现出相对封闭性特征，尤其是公办的教育、医疗与福利等，资源分配极不平衡。这个社会性公共服务由于事关社会大众需求，一旦处理不当极可能引发社会冲突与社会对立。近年来，一些草根性NGO开始就公共服务供给开展了大量工作，代表公众向政府诉求均等化利益的实现，并得到了政府的政策回应。

但是，NGO的参与能力尚不足以改变制度安排的价值指向，要成为影响公共政策的制度化因素还有待时日。这是因为：在大城市的实践中，公共服务均等化刚刚启动，所面临的任务十分繁重，NGO代表公众诉求将在相当长时间内保持高位运行的上升态势。表现在两个方面：一方面，城市过去公共服务均等化的历史欠账太多，短期内尚处于公共政策的议题设定与政策调节阶段，完整的政策周期还没有形成；[11]另一方面，大城市扩容迅速，老问题尚未解决，新问题又不断涌现，公共服务均等化既要保持同城市发展水平相应的动态调整状态，又要跟踪社会群体分化带来的均等化新问题。当前，大城市有两种群体处于相对边缘化状态：一是处于城市底层的低收入者（含外来务工的流动人口）；二是特殊群体，如社会弱势群体、拆迁群体、NIMBY群体等。在当下公共服务均等化的诉求结构中，NGO代表这两类群体最为显著，但限于NGO的能力，这种困境并未得到根本性解决。

3.政府购买：政策倾向与规范整合的冲突

一般认为，政府购买服务的根本动因是基于职能反思、效率考量与民主的价值追求。无疑，NGO的存在的确填补了政府社会管理职能的某些空白，有些是对部分不当政府职能的纠偏，特别是在管理绩效方面，社会管理的成本-收益能够得到根本性改观。[12]与此同时，NGO参与社会管理也是国家民主管理的方式，是政治决策值得参考的选项。上述这些因素促成了政府购买NGO服务意愿的达成。总体上，NGO之所以能够成为政府购买服务的选择之一，在于NGO在参与大都市社会管理中所呈现出的正向效应：一是公益性活动具有广泛的社会影响力，NGO的社会动员能力有助于加快基层社会的组织化进程，改变一盘散沙的原子化状态；二是NGO的行为方式逐步规范，特别是针对政府的体制性资源，NGO可以采取自由的行动策略，如有意接近的“合作”而非“对抗”策略，能够提升政府购买服务的意愿；三是代表公众进行诉讼，集体行动的成分越来越大，诉讼在法制进程中功用甚大，特别是一些“维权”诉讼行为，对于宣传法制能够起到积极效果。

在推行政府购买NGO服务的实践中，却面临着制度化的障碍：一方面，政策制度匮乏使NGO难以获得公正的竞争环境，如政府购买服务过程中常常因政府职能边界不清、契约关系不明、契约双方存在依附关系使得政府购买服务变成内部交易，变相演变为雇佣关系，而大量NGO被排除在政府政策支持和资金资助之外，因此制度安排与机制应该充分照顾多元主体；[13]另一方面，政府购买的文本约束与执行存在随意性，典型的是购买的合同管理，政府履行合同管理的意愿和经验都有很大随意性，结果导致政府难以对NGO提供的公共服务进行有效控制与评估，甚至造成成本过高；[14]再一方面，我国的NGO由于普遍缺乏参与政府购买服务的经验，再加上自身对政府购买的制度认同度不高的主观原因，NGO在提供公共服务能力、独立运作能力、自律和自治机制、监管机制等方面都还有待完善，这在影响政府购买质量的同时，也会影响到对制度、对NGO的社会认同。[15]

因此，政策倾向并不必然带来制度化的政府购买结果。从内因的角度衡量，NGO的制度化参与需要解决政府信任问题，同时也需要NGO主动了解政府购买的意向、需求与制度偏好，尤其是准入制、程序性规范与评估环节的政策规定，直接决定NGO的入选几率。通常，政府购买服务的意愿越强、购买能力越大、购买范围越宽、购买透明度越高，则NGO参与社会管理的效果也就越接近政府的预期。否则，NGO便可能缺席政府购买服务，制度整合任重道远。

4.政府主导趋势：NGO的“协同”角色及其抑制

从本源看，社会管理乃是政府职能结构的有机成分，政府扮演着无可替代的主体角色，即政府主导格局建立在社会管理的本质属性基础上。作为一种政治性机制，政府主导的社会管理体制被赋予了制度安排的刚性原则，表现出高效、规范与理性等三种趋势：（1）“高效”趋势源于政府高度的资源动员能力，可以集中力量重点解决城市社会管理中的特定问题，能够有效节约管理成本；（2）“规范”趋势源于政府的公共政策治理途径，在食品卫生与医疗系统、公共安全系统、生态环境保护系统、人口管理系统、公共交通系统、科教文化系统等不同领域，政府能够做出权威性的政策规范，既保护人权和自由公正，又能够借助强制性机制规范权力边界，同时约束政府与其他主体的行为；（3）“理性”趋势则源于政府公共行政的规划职能与治理实践，如对大城市社会管理的主体、客体、机制等做出预测，制订可供决策的方案，主动“应对”社会管理可能出现的问题，而不是被动地“适应”。

根据我国的制度设计，政府主导角色表现为“负责”；NGO参与角色表现为“协同”。对此，学术界的立场是：“政府负责就是政府制订规则，创造环境，组织运作活动，提供服务和福利，通过协议方式委托社会组织开展社会服务。……政府负责不等于政府包办。”[16]实际上，在发达国家的社会管理实践中，NGO的角色也大体是“配角”。比如，美国法律规定，NGO参与危机管理的功能定位是“填空”作用，如为灾民个人或家庭提供的服务，而且这些服务仅限于政府和私人保险公司不能满足需求的领域，或政府成本过高的领域。[17]具体到我国的大都市社会管理，政府主导格局对主体角色定位是有要求的，既不能出现NGO僭越政府角色的情况，也不能出现政府不愿意“负责”的甩包袱的现象。无论如何，基于政府“负责”而出现的抑制NGO“协同”角色现象，绝不是我国社会管理的发展方向。

三、制度化的实现：政策激励、政府规制与公共精神

1.选择适合的政策激励模式

根据科学管理的原则，社会管理中“政府负责”与NGO“协同”参与的体制安排应该尊重二者运作规律。一般而言，政策激励在社会管理的初级阶段具有事半功倍的作用，同时对于新生社会管理事务的处置也具有很强的效率导向。在我国的大都市社会管理中，政策激励具有历史传承的路径特征，是NGO制度化参与的优先选择。

第一，财政激励，即资金与物质的政策倾斜。世界其他国家的NGO发展经验表明，政府的财政激励政策主要有三种方式：一是直接的资金注入与支持，尤其是那些亲政府的准政府组织，能够从政府那里获得充足的财政支持；二是免税的财政优惠，贯穿于包括跨国性NGO的全部运作过程；三是政府购买NGO的公共服务。在我国，由于体制性因素制约，能够获得直接财政注入的NGO多为全国性非政府组织，而且大多从原政府部门转型而来，具有典型的准政府组织特征。在城市，地方性与基层草根NGO基本无法获得这样的机会。但是，对于自治类等符合体制特征的NGO，城市政府多能够给予财政支持。最为突出的是公共文化类的NGO及其活动，只要符合政府规划的发展方向，就能够得到财政激励政策的支持。比较而言，政府购买公共服务的财政激励政策，大都市的力度还有待加强。以2006年上海的政府购买公共文化服务为例，政策落实下沉到财政能力相对较低的区（县）级政府层面，上海市只有政策规划，区（县）财政落实资金。在这种背景下，用于购买文化支出的财政比例只占上海当年GDP的万分之一，是当年上海财政收入的千分之一，黄浦区的GDP位列上海第一，且位于核心文化带，其购买文化服务的财政支出也仅仅动用了其26‰的比例。[18]显然，这个比例同文化事业的支出结构是不匹配的，财政激励政策有待进一步拓展和深化。

第二，分类管理，采用合适的政策工具激励NGO的协同参与。社会管理事务复杂，需要NGO参与的领域也难以尽述，因此一统的政府管制是不现实的。实行分类管理，区别使用政策工具的激励手段，应基于如下两种NGO类型进行政策倾斜：一是对草根性NGO的政策激励。这类NGO的生成多为自下而上模式，它来源于社会、服务于社会，因而在大都市中的数量、类型、规模都是同城市发展同步的，适当的政策激励能够在满足社会需求和提供公共服务方面保持动态一致。二是针对社区自治类NGO的政策激励。这类NGO由于其非营利性和公益性特征，在“政府失灵”和“市场失灵”的背景下能获得更多的社会支持与社会信任，是公民自治精神的集中体现。这类NGO还包括学术界所区分的“政治互动类”NGO，适用于政治动员、政治社会化工作。[19]尤其是社区层面的民间组织，尽管有的未获得合法注册的法人资格，但它们在培养市民的公民意识、促进社区自治方面具有不可替代的地位。

政策激励的根本目标是促进NGO担当城市社会管理的责任。在我国当前的政府主导模式下，城市政府扮演着财政供给、信息交换、协调规划的角色，在一定程度上使政策激励的效应无法及时体现出来，因此政府社会管理功能在未覆盖领域、政府不便提供服务的领域，以及不能涉足的领域常常缺位。这意味着政策激励方式应该从政府职能创新开始。在国外的城市社会管理实践中，为了推动多元主体治理的自主性，城市创新性地运用了一种“内部市场”的政策工具，政府通过合同雇用NGO的方式获得NGO提供的服务，如为社区提供图书馆、娱乐设施或消防服务等。[20]这些经验的共同特征是其目的在于有效推动NGO的行为表现，达到政府社会管理的期待目标。总之，政策激励的途径多种多样，应该根据城市社会管理的实际需要做出选择并付诸实施。

2.有效的政府规制：权力边界与服务标准

同政策激励不同，政府规制（governmental regulation）具有激励与约束的双重功能。制度化程度高的城市政府已经具有比较成熟而系统的政府规制。比如，西欧、美国等的大都市现在正在试图走向放松规制（de-regulation）的反向道路。比较而言，我国的大都市目前欠缺的是充分的NGO协同参与的规制，当然也包括约束性的政府规制。在规范运作、公平竞争、机会均等的原则下，我国大都市社会管理中的NGO参与应该注重以下四个方面的政府规制：

第一，准入规制。

鉴于我国的NGO参与社会管理的时间不长、能力不足、数量不够等现实，特别是我国尚缺乏一部NGO管理的法律，难免在政府激励背景下出现不具备NGO资质的组织抢占政府资源的情况，它们不规范的组织行为还可能带来灾难性后果。为了给正规的NGO和运作良好的其他组织以公平的制度承诺，城市政府急需完善社会管理的准入制度，让更具资质的NGO参与到更需要效率的社会管理工作中来。比如，就灾害管理的志愿参与而言，由于灾害救助需要具有专业技术的志愿人员来完成大量的救护、救灾、救助工作，同时还需要在灾区秩序的基础上展开有效的救助，因此基本资质条件的设定不但有助于提高救灾效率，而且也是对灾区生命的保障。仅就灾害管理而言，城市政府规制的准入条件应该做好两个方面的工作：一是资质条件的设定要本着职业化、专业化的原则，有目的地扶持数量稳定的NGO，鼓励它们同城市辖区内的科研院所、大学与事业单位等合作，提高其专业技能；二是对现有志愿组织进行整合，完善城市NGO准入的制度体系，以便在救灾应急时科学安排、合理调度资源。

第二，对城市政府与NGO的合作机制与模式进行规制。

前文已述，NGO发展同政府具有直接相关关系，政府与NGO的合作模式存在紧密与松散两种不同模式。根据我国社会管理体制设计的原则，NGO参与的角色为“协同”，相应的政府规制因而在两个方面展开：一是激励与约束政党、政府、NGO与公众等不同参与主体的行为，二是对合作方的NGO赋予资源主体地位的规制，共同实现城市社会管理的目标。在国外，这种合作机制规制已经形成了制度化的模式，如美国的大都市社会管理吸纳NGO参与有两个层面的政府规制，即城市如何吸引全国性NGO的参与，以及城市发掘本区域内草根性NGO的参与。美国全国灾难响应志工组织（NVOAD）在新奥尔良市的运作体现了政府规制的成功：市政府根据需要，给予NVOAD协调、组织、沟通的权力与资金保障，开展州与城市的灾难响应研讨、聚会、交流学习的合作经验，展示NGO活动的主题与设施等。除此以外，NVOAD还通过教育、发展指导、功能扩展等途径，帮助新奥尔良市提高救灾的综合能力。[21]

对于我国的大都市而言，建立健全这种合作机制与模式的相关规制是十分必要的。当前，尤其应该致力于解决NGO协同参与的自主性、政府角色、程序流程与监督反馈等基本问题，适当的规制有助于推动大都市社会管理的“有序参与”。在政府与NGO合作方面，城市需要做的规制创新是改变政府主导模式，对合作的权利与义务进行重新规制，有意识地规范政府自身的权力边界，激活NGO参与的潜质。城市政府的规制还应该围绕这些NGO的服务延伸的网络开展，规范NGO的宣传、教育、培训、沟通等功能发挥。

第三，关于政府购买公共服务的规制。

就当前城市社会管理的现状而言，规制的首要对象是政府，应强调以约束性规制为主。政府购买的约束性规制之所以是必要的，是因为基于公共财政支持的服务项目可以迫使NGO建立标杆，明确服务供给的绩效期望。比如，政府购买的服务项目面向社会公开并立项后，在政府和社会的监督下，作为项目实施者的NGO会自觉按照规范的项目管理要求与流程开展工作。以此为据，政府在项目结束后也便于开展以结果为导向的评估与验收。由于政府在购买服务中居于主动地位，约束性规制应该体现以下几个方面的要求：一是以项目管理约束政府的财政政策，将政府购买服务项目纳入财政预算管理范畴，必要时提请立法机构编制预算；二是规范的财政经费使用制度，首要的任务是确立财政经费使用的基本原则和标准，细化的财政支持制度，比如标准公平性与权重、财政支付方式与监督制度等；三是规范财政支持的政策流程，体现项目实施的民主化与透明性。

如果规制的对象是NGO，则以激励性规制为主。通过规制的激励，促进NGO朝政府期待的方向发展，就政府期待的服务进行竞标。这种激励性规制在美国也是很普遍的政府管理模式，比如灾害管理中的NGO参与激励，政府根据救助预算，并结合开展救助工作的实际绩效对NGO进行财政拨款，NGO的资历、救助经验、救助信用、获得其他赠款的途径和数量等，都作为政府订立合同的参考。当然，在救援工作完成后，政府会根据NGO参与救助的绩效，给予一定数额的救济性报销作为奖励。[22]客观上，这种激励性规制也是一种遴选机制，能够公平遴选符合条件的NGO，使那些发育程度相对成熟，愿意学习，有能力承担社会管理任务的NGO有更多的社会担当机会。

第四，鼓励NGO进入城市社区。

在国外，社区是NGO参与社会管理的主战场。在我国，社区发育的程度较低，城市也不例外。在一些基本公共服务尚未达到全覆盖的社区，亟需草根性NGO的介入：一方面，NGO可以给社区治理提供资源支持，也能够给予必要的专业化技术帮助；另一方面，NGO的社区介入，应侧重于彰显和维护社区公共利益，同时能够对其他特殊利益群体给予特殊的照顾，如妇女、儿童、老年人、残疾人、少数民族、穷人、无家可归者、疾病患者、甚至青少年犯罪人员等，让他们平等享有社会福利，体现社会的关爱与包容；再一方面，NGO具备专业知识，能够在促进社区发展与社区民主方面发挥无可替代的作用。比如，志愿组织的民主精神能够鼓励社区成员自由地表达自己的意见，并对有关社区公共政策的事项提出建议。后者对于我国正在开展的社区自治具有积极意义。

3.公民自觉：城市公共精神的培育与养成

一般认为，我国普遍缺乏公共精神，这是导致中国缺乏西方社会特质的原因。[23]在城市，公共精神不足是导致社会发育迟缓的主观原因。那么，如何提高城市的公共精神呢？就个体的角度而言，就是使广大市民具备公民意识、行为能力，具备公民特征、敢于社会担当。换句话说，就是实现市民从公民意识觉醒到公民自觉的转变。在诸多的实现公民自觉路径中，NGO的价值显著表现在市民的组织化与集体行动上。迪尔凯姆指出：社会性“之所以是普遍的，是因为它是集体的（即多少带点强制性的），而不是因为它是普遍的，所以它才是集体的。”[24]NGO的集体行动逻辑不但能够以法律、风俗、道德、语言等途径去影响市民的行为方式、思维方式和感觉方式，而且还能够对市民个体施加诸如引导、赞赏、规劝、禁止等各种形式的影响。

实现公民自觉还需要NGO潜移默化地对市民进行文化熏陶。帕特南认为，从柏拉图以来，公共精神就蕴含于社会文化范畴之内，民主参与的制度绩效离不开公民的利他精神，也离不开NGO所固有的互助、规则、合作、网络等社会资本因素。[25]在这个意义上，城市培养公民公共精神的文化路径还需要加强，应围绕城市价值观与意识形态的核心开展形式多样的文化建设。

实践证明，“权利本位”同民主参与的绩效呈正相关关系：公民的权利意识越强，则民主绩效越显著；反之，民主参与就越是冷淡。参与社会管理的确能够起到唤醒公众权利意识与民主意识的作用，但并不必然带来公共精神的良性结果。一个城市的民主参与质量取决于市民的组织化程度，因此NGO参与社会管理除了解决社会问题，其价值还在于培养市民积极的公民资格与利他主义等公共精神的品质。作为城市社会的一份子，NGO需要帮助公民理解公益多元化的优点，要成为公众提供群体间对话或公开对话的平台。与此同时，公众在具备尊重、包容、合作等品质的基础上，只要他们踏入NGO或其他形式的公共生活，就会对NGO和社会产生组织归属感和某群体的成员身份认同。这样，NGO自然就成为公众分享彼此成就、分担彼此失败的不自觉的选择。

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[18]以上数据来源于上海市政府网站以及相关区的政府网站，经整理后综合而成。

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[21]http://www.nvoad.org/index.php/member/national-members/membership-criteria.html

[22]John Twigg,Diane Steiner.Mainstreaming disaster mitigation:challenges to organisational learning in NGOs.Development in Practice,Vol.12(3/4),2002.pp473-479.

[23]袁祖社.中国传统社会的“伦理本位”特质与民众“公共精神”的缺失——立足于现代普遍主义的公共性社会信念的反思[J].陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2007(5).

[24][法]E·迪尔凯姆.社会学方法的准则[M].狄玉明译，商务印书馆,1995:30.

[25]罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来[M].王列、赖海榕等译,江西人民出版社,2001:99,120,153.