协同治理的社会基础及其实现机制*——一项多案例研究

任泽涛严国萍

（1.浙江大学，杭州310027；2.中共浙江省委党校，杭州 311121）

改革开放以来，我国经历了从计划经济到市场经济，从封闭到开放，从政府一元主体到政府、市场、社会多元主体的重大转型。今天，这一过程仍处于进行之中。在这一进程中，如何塑造多元主体之间的关系，尤其是在社会治理中的政府与社会关系？已有研究表明，协同治理是当代中国重构政府与社会关系的现实选择①。然而，协同治理作为一种新型治理形态，它需要具备什么社会条件？如何实现政府与社会之间的良性互动？理论界和实务界尚缺乏具体探讨。因此，通过剖析当代中国治理的实践案例来回答以上问题，对于建立健全协同治理模式具有重要意义。

一、问题的提出及分析框架

协同治理即社会协同治理，是指在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下，政府在社会治理中发挥主导作用，但出于有效治理需要，政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律，并通过建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，推动落实各项相应的制度建设和政策措施，直至将其纳入已有法律体系，从而充分发挥社会力量在社会治理中的主体作用。确立社会协同治理模式，基础和前提是培育社会力量不断成长成熟，促使社会主体由“缺位”到补位、由弱到强，从而夯实协同治理的社会基础；关键和核心是建立健全社会协同治理机制，既给社会力量的发育成长留出空间，又加强对于各类社会主体的支持培育，从而完善协同治理的实现机制。②那么，当代中国协同治理的社会基础到底如何？应当如何培育？又如何通过健全实现机制来达到培育发展社会基础的目标？

改革开放前，我国基本上不存在任何社会力量，所有社会个体都依附于政府性质的各种“单位”或人民公社等生产组织。个人镶嵌于单位或生产组织中，而单位或生产组织又镶嵌于国家中。国家对一切政治、经济、文化、社会乃至社会个人的私生活都无所不包、无所不管。管理的方式即实行国家计划，基本模式是政府一元主体下自上而下的行政控制及政治动员，制度载体包括单位制、人民公社制度及户籍制度等。其目的归根结蒂都是将人固定在某处并便于管理和控制。改革开放以来，中国社会已经发生深刻的结构性变化，市场力量和社会力量一直处于快速成长之中。俞可平指出，当代中国已经形成了政治社会、经济社会和公民社会三个相对独立的子系统③。尽管如此，与政府的治理能力相比，中国社会的发育程度仍然处于较低水平。

当前，社会组织等社会力量在社会治理中发挥着越来越重要的作用。萨拉蒙等人研究发现，公民社会部门除了其社会和政治重要性以外，还是一支重要的经济力量，在国内支出和就业上占有重要比例。以就业为例，其所研究的36个国家的公民社会组织提供的总就业量为4550万相当全职工作人员，从业人数平均是经济活跃人口的4.4%。其中有超过2000万即44%是志愿者，2500万即56%是领薪人员。这证明公民社会组织有能力动员大量的志愿资源。事实上，据研究人员估算，因为大多数志愿者比雇员工作时间短，所以在这36个国家的公民社会组织做志愿工作的实际人数至少达1.32亿，相当于这些国家大约10%的成年人口。公民社会组织不仅仅是就业场所，其重要性还在于它们所行使的功能，包括：提供大量的人类社会基本服务，从健康医疗和教育到社会服务和社区发展；倡导功能即社会安全阀功能，包括发现被忽视了的问题并提请公众的关心、保护基本人权、帮助人们就各种各样的社会、政治、环境、民族、社区的利益和关注畅所欲言；表达功能，它们提供载体，使大量各种各样艺术上的、精神上的、职业上的等等其他情怀和冲动也得以表达；社群建设中的作用，正是它们创造着越来越多的“社会资本”，即社会成员之间信任和互馈的纽带。④

值得指出的是，国务院新闻办公室发表的《2012年中国人权事业的进展》白皮书中表示：社会组织在促进人权事业发展中发挥积极作用。广大社会组织发挥其优势，在教育科技、文化卫生、社会管理、社会福利、慈善公益等方面发挥了重要作用。据不完全统计，全国6万多个行业协会联系会员2000多万家（含个体工商户），447364个基层老年协会覆盖了广大城市社区和农村、有1.1亿老年人参与，4万多个学术社团联系专家学者500多万人，4万多个农村专业经济协会联系农户1000多万个，各类职业性社会组织的会员超过1亿人。2012年社会组织吸引、凝聚了2500多万名志愿者活跃在公益慈善领域。⑤

毫无疑问，在现代社会治理过程中，社会不能“缺位”。与政治、经济、文化相对的狭义上的社会既是广义上的整个社会的基石，更是社会协同治理的基石。离开社会这个基础，协同治理必定成为无源之水、无本之木。故此需要政府遵循社会发展规律，加大培育发展力度，促进社会主体健康成长。

就培育协同治理的社会基础而言，首先要求政府转变治理理念，认识到现代社会管理主要是治理，而不是统治。一方面，政府要尊重社会在治理中的主体地位，国家需要不断地还政于民、还权于社会,支持鼓励社会力量开展自主治理。在可以预见的将来，政府都是社会治理的主导者，为了促进社会的良好治理，政府必须发挥这种主导作用，利用手中的经济、技术、制度等资源大力支持社会自主治理力量的形成和发展以及社会自主治理格局的形成⑥。这不仅不会危及政府在社会治理中的主导地位，而且如同公民文化的形成，会使民主治理机制得以巩固和可持续发展一样⑦，它还会增强政府永续存在的公信力和合法性，进而巩固政府的地位。

另一方面，政府要大力培育发展各类社会组织，发挥社会组织在重新组织公民并协同社会治理中的作用。任何良好的社会治理都是以组织化的方式实现的。简单说来，我国传统社会治理中强调宗法制的作用，即重视家族等初级组织在社会稳定中的作用，而较少发挥次级社会组织的作用；建国后，通过单位制和人民公社等生产性组织来约束人，进而使得社会维持一种静态的稳定；改革开放以来，市场经济的发展使传统的管理模式失效了，很多人又回到“原子化”的状态。改变这种状况，只有发展现代社会组织，使人重新组织化，并以各种各样组织的形式参与协调协商及社会治理。这也是避免出现社会力量发展的无序化和暴力化的最可行途径。而培育发展社会组织，则需要政府正确对待各种民间组织，在法律上要对其有明确而合理的定位和分类，同时完善和健全中国社会的制度环境，包括改革现行的民间组织审批登记和管理制度，并通过直接的财政拨款和政府购买服务等方式加大政府对民间组织的资助。⑧

必须指出，政府培育发展各类社会组织，不论是增加社会组织数量，还是提升社会组织质量，都既不能机械地利用行政力量通过行政手段命令式地或者想当然地实现，也不能任由社会组织自生自灭来达成，而是必须走在不断地参与社会治理实践中实现成长的道路⑨。进言之，在参与中实现成长的关键和核心是要在政府主导下，政府和社会良性互动，建立协同治理的实现机制，主要包括，一是构建政府和社会间的制度化沟通渠道和社会主体参与治理的平台；另一是健全多元主体间协同治理的运行机制，如此方能形成政府与社会治理的合力。所谓制度化沟通渠道和参与平台，主要包括：一是充分赋予并自觉尊重基层自治组织以及各类社会组织的相应权力，推动社会主体实行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理等自主治理；同时，政府必须切实履行自身职责，扮演好引导监督者的角色。二是尽快规范建立政府向社会组织购买服务机制等培育发展机制，促进社会主体参与公共服务供给。三是在政府引导、社会力量参与、专业化社会工作者操作、公众监督、法律保障的原则下，着重建立健全社会管理领域的各种利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制以及矛盾调处机制等，并始终以各种具体机制安排保障社会主体协同社会管理的常态化运行，充分发挥其在化解社会矛盾、调节社会关系、规范社会行为等社会管理方面的重要作用。⑩能否构建起这样的沟通渠道和参与平台，是能否形成多元主体治理合力的关键，也是决定着使发育成长起来的社会活力是成为有序的良性治理力量还是成为混乱的破坏性力量的关键之举。所谓多元主体间协同治理的运行机制，即各治理主体协同配合、良性互动的过程。因为不论是社会治理共同愿景的达成、社会组织等社会力量的培育还是参与平台等的建立，都不是仅凭政府一方的力量实现的，而是在政府发挥主导作用之下，政府和社会良性互动的结果。因此，运行机制即像人体的血脉，其是否畅通、是否健全决定着机体各个部分能否协调运转及可否持续发展。

此外，培育发展协同治理的社会基础，需要通过建立健全协同治理的实现机制才能达成；反过来，也只有协同治理的社会基础发展壮大了，才能够进一步促使协同治理实现机制的健全和完善。目前政府主导下协同治理的根本任务就在于尊重社会主体地位，给予社会更多空间，并让社会自身运转起来。综上所述，可以构建协同治理的社会基础及其实现机制的分析框架如下（见图1）。

图1 协同治理的社会基础及其实现机制的分析框架

二、协同治理的实践案例

社会批评家杰里米·里夫金曾引用生物化学家约瑟夫·亨德森的评论：“与其说蒸汽机的出现是科学之功，还不如说科学的发展是蒸汽机带动的结果”，他据此认为，“我们所谓思维的抽象只不过是我们对科技应用体验的解释罢了。回溯过去50年，我们可以对第三次工业革命的科技和与之共生的新型经济理论得出同样的结论。”⑪同样，协同治理这个思维的抽象也是基于对当代中国社会治理现实的观察和分析而得出的。为了论证协同治理的正当性，本文选取三个地方治理案例进行说明。

案例一：德清县“民间设奖”

基本情况。浙江省德清县“民间设奖”开始于1997年。那年，莫干山老年乐园院长马福建出资设立了“孝敬父母奖”，奖励孝敬父母的优秀村民。之后，2001年，乾元镇钟表匠、古稀老人朱天荣出资设立“朱天荣环保奖”，奖励爱护环境、注重环保的小学生。2002年，县公安局民警童溪水在武康镇城西村出资设立“交通安全奖”，奖励本村交通安全记录良好的群众。2003年，德清县市政公司的浙江东阳籍外来人员斯正良出资设立“外来人员风尚奖”，奖励注重提高自身素质、倡导文明友善的优秀外来务工人员。2005年，下岗女工钱立玲出资设立“立玲残疾学子励志奖”，奖励身体残疾，但仍发奋学习，学业有成的学子。2011年本县居民王法珍设立“贫困家庭助学奖”，资助品学皆优家庭经济困难的学生。截至目前，德清县民间奖项累计已达26个，奖励人数超千人。这些奖项一般奖金微薄，但在当地社会引起强烈反响，也受到民众的行为呼应。一些热心市民主动将资金注入已经设立的奖项中，比如“志国拥军奖”现有四名志愿者加入，奖励基金由创立初的1万元增加到30万元。残疾青年周连海获得“天荣环保奖”后，带头组建了“春百合”志愿者团队，开展环保宣传、义务献血等活动。

主要做法。一是民间自发设奖。“设奖冲动源自乡土，奖励奖金全部自行承担”。所设奖项全部由民间创立者自愿资助，设奖者都是农民、退休老人、残疾人、下岗职工、民警和个体户等普通老百姓。26个奖项虽然涉及范围各有侧重、奖励依据各有不同，但都是为了奖励人间正气，倡导乡风文明。二是协会规范设奖。为规范民间自费设奖，在德清县委宣传部的引导和推动下，于2006年3月成立浙江省首家民间自费设奖协会。随后，出台《德清县民间自费设奖管理办法》，明确规定活动宗旨、目标、任务等内容。26个民间奖项也都有着各自的一套行为准则。例如，“志国拥军奖”不仅有评奖委员会和监委会，还设立专门的开放式账户。“外来人员风尚奖”评奖时，每次都把候选人名单及相关情况通过“德清新闻网”、“今日德清”等媒体公诸于众，由群众投票评定。三是党政扶持设奖。德清县委、县政府一直以来对“民间设奖”给予高度重视和积极支持。县文明办专门成立民间自费设奖管理指导小组，具体资助和指导民间自费设奖工作。县委宣传部积极组织新闻媒体，及时宣传民间自费设奖、评奖的有关活动，组织和动员广大群众参与，扩大其知名度和影响力。

案例二：“桐庐百姓日”

基本情况。2012年起，浙江省桐庐县将每年5月6日桐庐解放之日定为“百姓日”，意在突出“桐庐的生日”即“百姓的节日”，旨在以“我们的节日”来铭记历史、增强共识、凝聚人心。“桐庐百姓日”内容丰富、形式多样。在2012年5月6日即首个“百姓日”上，桐庐县围绕“欢乐的节庆、百姓的日子”活动主题，开展了“百姓日启动仪式”、“政府开放日”、“天然大舞台”、“幸福家乡欢乐游”、“名特产品大展销”、“公益事业大开放”、“公职人员齐奉献”、“义工联盟大行动”、“民俗文化大巡游”、“全民运动大聚会”、“市民夜赏富春江”等10+1项主题活动，分属于政民互动、幸福体验、文体展示、志愿奉献等四大系列。此外，各乡镇、街道、开发区也结合自身特色，开展了一系列活动。从而让全县所有百姓在热烈、喜庆、欢乐、祥和的节日氛围中增强“桐庐属于百姓，百姓归属桐庐”的集体认同感、情感归属感，增强“欢乐百姓日、幸福桐庐人”的心理幸福感和自豪感；更好地促进干群关系融洽，提升群众幸福指数，营造和谐发展环境。“桐庐百姓日”活动效果显著，截至今年已连续举办两届，而且其中的“政府开放日”更是发展成为一种长效机制，每个季度定期举行。

主要做法。一是贴近百姓。“桐庐百姓日”是桐庐所有百姓的节日。在设计各项活动方案时，都经过多方面、多层次、多形式地征求意见，真正做到问计于民、问需于民，使活动能真正贴近百姓生活，满足百姓需求。二是城乡联通。除县级统一活动外，各乡镇（街道）、开发区及村、社区都积极筹划、主动参与，在活动当天精心组织一场（处）以上展示当地文化底蕴、具有地域特色的群体性活动，开展一批惠及百姓的开放类、免费类活动，不仅使县城成为百姓欢乐的海洋，也使农村、社区成为百姓欢乐的海洋。三是社会参与。组织参与“百姓日”活动是政府各级各部门服务基层、服务百姓的重要实践，但在活动组织中，同时坚持“现有资源全面开放、政府购买部分服务、引导各类社会经营组织积极参与”的总体思路，整合各方资源，调动多方力量，突出社会参与，努力使百姓日活动成为桐庐社会共同体的重要节日。四是政府主动。党和政府与基层民众保持沟通互动是社会长治久安的基石。遵循“请”字原则，桐庐县通过政府决策请群众参与、政府工作请群众监督、政府绩效请群众评估、政府机关请群众参观，进一步加大政府开放力度，建设服务型、开放型政府，加强政府与群众的沟通，使政府工作更贴近民心。

案例三：慈溪市“和谐促进会”

基本情况。改革开放后，浙江省慈溪市依靠东南沿海地域优势，经济得到快速发展。由于当地劳动力资源紧缺，全市3.5万家工业企业吸纳了大量外来劳务人员。大量流动人口的涌入，为慈溪市经济社会发展作出了巨大贡献，同时也对慈溪社会管理带来了严峻挑战。慈溪市政府尽管开展了一系列平安创建活动，但“打不胜打、防不胜防、管不胜管”。在打击处理的犯罪分子中有80%是流动人口，80%侵财型案件的受害者为流动人口。而造成这一后果的一个重要原因就是，部分本地群众对外来建设者缺乏肯定、包容、善待，经常产生误会；部分外来建设者由于观念差异、习俗差异，未能入乡随俗，处于边缘状态，难以融入当地主流社会，进而产生妒忌心理、矛盾冲突，个别人甚至违法犯罪。

最初，慈溪市的一些村尝试吸收优秀外来务工人员加入保安队伍，参与治安防范和矛盾纠纷调处，由于他们具有“地位相同、语言相通、感情相融”的优势，取得了良好效果。2006年初，慈溪市开展了一个题为“民间组织与平安建设”的课题研究，在进行调研、广泛听取各方面意见时，感受到了外来务工人员希望得到肯定、受到尊重、融入主流社会的强烈意愿。在广泛听取各方面意见的基础上，慈溪市决定建立一个旨在促进新老市民融合的社会组织，并最终提出了“和谐促进会”的建设框架。

2006年4月，第一个村级和谐促进会在慈溪市坎墩街道五塘新村诞生。同年5月，第二个村级和谐促进会在掌起镇陈家村成立。根据他们的探索经验，市委市政府召集市委政策研究室、市委组织部、市暂口办、市民政局等部门领导进行充分研讨，进而在市级现代化示范村先期推开。在此基础上，2006年10月市委市政府召开全市村级和谐促进会建设工作会议，印发了《市委市政府关于加强村级和谐促进会管理指导工作的若干意见》，动员各地借鉴成功经验，全面建设村级和谐促进会。目前全市345个村（社区）已全部组建和谐促进会，共有会员单位3026家，会员2.8万人（其中暂住人口1.3万人），理事5287人（其中暂住人口1310人），还有1000多名优秀暂住人口担任了片组长。和谐促进会建在村（社区）里，作用在村（社区）里。为了发挥其横向协作的潜能，便于镇际交流和协助，还成立了百名新慈溪人组成的和谐促进会联谊员队伍。

就其性质而言，“和谐促进会”是符合国家社团建设有关规定要求，以人际和谐为目的，以村（社区）为单位组建的社会组织；是在镇（街道）党（工）委指导下，由村党支部（总支）、村民委员会、经济合作社管理和协调的，具有民间性、共建性、互助性、服务性特点的群众组织；它是联系党和人民群众的桥梁和纽带，基层组织开展社会管理工作的有力助手；它是探索社会融洽机制，协调社会机体，延伸外来人口服务管理领域，缩小二元差别，实现平等互惠，造就融洽和谐的民间协调团体。其宗旨是遵守宪法、法律、法规及政策，遵守社会道德风尚，进行自我组织、自我教育、自我服务、自我管理，开展平安建设，谋求经济繁荣，实现社会和谐。

主要做法。和谐促进会依托村、社区组织优势，立足新老市民共建共促共享，坚持以活动促交流、以服务促融合、以参与促管理、以凝心聚力促和谐建设，其基本做法包括：（1）搭建民主参与平台。当前，外来务工人员的思想活动和社会需求的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，和谐促进会的建立为他们的利益诉求表达提供了公平机会和有效平台，广大外来务工人员可通过参与各种社会管理和公共服务，增进沟通了解，促进求同存异，推动社会和谐稳定。（2）缓解调处社会矛盾。和谐促进会扎根于基层群众之中，依托覆盖广泛的会员网络，及时准确掌握各类动态信息，畅通社情民意反映渠道，妥善化解矛盾纠纷，引导广大外来务工人员以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾，自觉维护安定团结。（3）协调保障社会利益。和谐促进会通过开展助困、助医、助学、助残以及赈灾、慈善、维权等活动，在社会保障体系中起到了拾遗补缺的重要作用。有些和谐促进会还通过吸纳社会资金，拓展就业渠道，帮助外来务工人员寻找工作。“有困难找和谐促进会”已成为新老市民的广泛共识。（4）提供社会公共服务。和谐促进会积极为广大新老市民提供教育培训、文化体育、卫生保健、扶贫济困、环境保护、法律援助、社区服务和志愿促进等服务项目。和谐促进会为新老市民提供政府和市场不愿、不便或不能提供的一些中介服务和直接服务。

三、案例比较分析

基于前文论证提出的分析框架，协同治理的良性运行既需要社会基础，即政府对社会主体地位的尊重，并培育发展社会组织等社会力量；又需要实现机制，即构建沟通渠道和参与平台，并健全多元主体间运行机制。以下将结合这两个维度的四个方面，对以上协同治理的三则实践案例进行比较分析。

尊重社会主体地位。就德清县“民间设奖”案例来说，政府尊重并支持社会自发力量的自主治理行为。当前我国正面临着道德失范、诚信缺失等诸多社会问题，而德清县“民间设奖”恰好是对此类问题的积极回应及其破解之道的实践探索。因此，对于这类社会力量及自主治理行为政府至少应予尊重。这种尊重在德清的表现即是，其在“民间设奖”行为产生后，政府既没有用行政的手段干预或压制它，也没有以政府的力量取代它。当然，这并不意味着政府应毫无作为。

就“桐庐百姓日”案例来说，虽然该项活动是在政府主导之下设立的，但是活动的举办自始至终都体现了政府对公民主体地位和社会自身治理力量的尊重。例如，百姓日的第一条做法即为：在设计各项活动方案时，都经过多方面、多层次、多形式地征求意见，真正做到问计于民、问需于民，使活动能真正贴近百姓生活，满足百姓需求。而在活动举办过程中，又坚持整合各方资源，调动多方力量，突出社会参与，努力使百姓日活动成为桐庐社会共同体的节日，又在节日中锻炼提升社会自主治理能力的原则。

就慈溪市“和谐促进会”案例来说，政府更是一直都致力于增强社会的自主治理能力。在管理服务流动人口过程中，慈溪市既积极发挥政府主导力量，又努力发现、确认、培育社会机制，推动流动人口开展自我组织、自我教育、自我服务、自我管理。例如，通过建设信息沟通平台等，和谐促进会利用其会员网络掌握及时准确的信息，既有效防范并化解了流动人口与本地人口以及流动人口之间的纠纷冲突，还满足了个别人员在就业、就学、就医、解困、维权甚至化解家庭矛盾等方面遇到的各种特殊需求，在自主治理方面取得了良好效果。

培育发展社会组织。就德清县“民间设奖”案例来说，政府能够大力培育并支持各类社会组织开展社会治理。政府“仅此一家，别无分店”，而随着社会发展和进步，越来越多的公民积极参与社会治理，形成社会治理的群体力量。公民活力的激发对于社会良治无疑是完全必要的，但只有有秩序的活力才能避免活力成为暴力并走向其反面。历史经验反复表明，单纯依靠政府一家的力量无法形成或持续发展这种“有秩序的活力”。这就需要政府创造有利条件，积极引导松散的、原子化的公民力量走“结社”的道路⑫，即以社会组织形式推动和规范公民力量持续壮大并良性发展。这一认识在德清的体现即浙江省首家民间自费设奖协会的成立。

就“桐庐百姓日”案例来说，因为其启动时间相对较短，目前主要还是采取按行政区域划分分别组织开展活动的形式，参与者主要也是以“某单位员工”或“某村（社区）成员”的身份参加活动举办，而较少以社会组织的形式参与。

就慈溪市“和谐促进会”案例来说，“和谐促进会”本身就是政府培育和发展的结果。成立之后，和谐促进会作为协同政府开展流动人口管理服务的主体之一，又在此过程中不仅获得了自身存在的合法性，也体现出了自身存在的价值。比如，政府通过购买服务、以奖代补等形式，允许并引导和谐促进会提供部分公共产品和服务，使得政府、社会组织及服务对象等达到了一种多赢的局面。

构建沟通渠道和参与平台。就德清县“民间设奖”案例来说，其最大特色在于“民”字，因此德清案例的社会主体地位是与生俱来的。此外，为了进一步畅通政府与民间设奖者之间的沟通渠道，提供良好发展的平台，2005年，德清县在县委宣传部文明办下面专门成立了一个临时机构——“民间设奖指导管理领导小组”，并作为民间设奖协会的业务主管单位。随后，德清县民间设奖协会在民政局登记成立。它的设立标志着德清县的民间设奖活动和相关主体开始进入自治阶段，各种沟通渠道和参与平台基本得以健全。

就“桐庐百姓日”案例来说，这项活动本身就是一个内容丰富、形式多样的关于社会治理的沟通渠道和参与平台；每一系列的每一项主题活动又是某一更具体领域的沟通渠道和参与平台；除了县政府外，各乡镇、街道、开发区结合自身特色所开展的一系列活动自然又成为本级社会治理的沟通渠道和参与平台。问题只是在于，这种沟通渠道和参与平台的常态化运行不足。尽管其中的“政府开放日”已经实现了“常态化”运行，即每个季度都定期召开，但是社会治理是每时每刻都在进行着的事，所以它更需要能够实时开展互动和参与的治理平台。

就慈溪市“和谐促进会”案例来说，为了履行和谐促进会章程确立的各项职责，在和谐促进会理事会内设有七个专门工作委员会以及五大工作平台。这些委员会和工作平台无疑构成和谐促进会进行自主治理、参与公共服务和协同社会管理的制度化沟通渠道与参与平台。此外，从现实治理需要出发，慈溪市还专门成立了暂住人口服务管理局，代表政府部门负责与和谐促进会的沟通协调，一同推进流动人口综合治理及社会融合工作。因此，“和谐促进会”的各种沟通渠道和参与平台无疑是健全而且在实时发挥效用的。

健全多元主体间运行机制。在德清县“民间设奖”案例中，可以看出其目前已经形成了设奖者、“民间设奖”协会和政府三者良性互动的基本运行机制。就“桐庐百姓日”案例来说，因为其并未培育形成社会组织参与其中，因此尚无法形成成熟的运行机制。显然，现代社会的治理任务绝不是政府唱“独角戏”就可以完成的。很多时候，公民力量也已经是“既成事实”，不论是出于现实治理需要，还是从社会稳定考量，政府都必须与其“和平共处”。与此同时，政府还必须顺应时势，促使形成与公民力量发展需要和复杂治理要求相适应的丰富多彩的社会组织。而各种沟通参与渠道就是联结政府、社会组织和公民力量三者，并使其协调配合、良性互动的“经脉”。惟其如此，才有望建立富有生机与活力，而且稳定和成熟的社会治理运行机制。

就慈溪市“和谐促进会”案例来说，慈溪市政府在不断扩大流动人口与城市居民享有平等社会权利的同时，充分发挥社会组织在流动人口管理服务中的作用。通过寓管理于服务之中，并广泛吸收流动人口参与社会管理，使得和谐促进会在协同政府开展管理与服务，共同促进多元融合方面都发挥了积极功用。这在一定程度上有效地化解了流动人口管理服务难题，又成为各方共同参与互动并开展治理活动的综合性平台。和谐促进会已经形成了“遇事共商、情感共育、困难共帮、文化共享、文明共倡、平安共保、和谐共促”的良好运行机制。

综合以上分析，并基于可观察到的治理结果，可以将各案例在协同治理的社会基础及其实现机制等两个维度包括四个方面的状况汇总如下（见表1）。

表1 协同治理的实践案例比较分析

四、结论与讨论

考察协同治理的实践案例，可以发现德清县“民间设奖”、“桐庐百姓日”以及慈溪市“和谐促进会”三个案例分别代表了协同治理发轫及生长的三种路径：自下而上路径、自上而下路径以及上下互动路径。在这三种不同路径中，协同治理的发展和完善状况存在着差异。从可以观察到的结果来看，在上下互动的路径中，协同治理的绩效是最佳的，比如慈溪市“和谐促进会”协同治理、促进融合的案例，已经引起全国广泛关注，并在宁波全市得到推广；在自下而上的路径中，如果政府能够重视并积极建立健全协同治理的实现机制，治理绩效也比较显著，德清县引导“民间设奖”、给力社会自主治理的案例就是证明。当然，各种运行机制的健全，绝非一朝一夕可以完成。在自上而下的路径中，因为社会基础薄弱，特别是如果对社会组织的培育发展重视不够，加上治理主体本身不健全，就会导致协同治理的运行机制难以健全，尽管这一路径的治理绩效也比较显著，但需通过培育发展社会基础并健全运行机制来确保其可持续性。

总之，缺乏社会基础，协同治理将成为无源之水；缺少实现机制，协同治理将失去重要依托。协同治理的完善，必须同时具备社会基础的坚强支撑以及实现机制的顺利运行。为此，政府需要发挥主导作用，并与社会力量形成治理合力，不断为协同治理创造良好的社会与制度环境以及体制机制条件。

一是尊重社会主体地位。社会管理在以往较多地被理解为政府对社会的管理，在管理方式上较多采取自上而下的行政控制手段，而较少发挥社会力量在自我组织、自我管理方面的作用。如今，人们越来越多地认识到加强和创新社会管理，提高社会管理能力的关键是要变革传统的社会管理理念，重新发现并且确立社会在社会管理中的主体地位。政府作为当代中国社会建设的主导者，理应像建立和完善社会主义市场经济体制过程中发现、确认和培育市场机制一样，不断发现、确认和培育社会机制，以最大限度地激发社会活力，增加和谐因素。

二要培育发展社会组织。历史经验反复证明，“原子化的个人”难以形成推动社会不断改革和进步的合力，而往往是酿成暴力或者破坏性力量。当代中国的社会变迁已经使得许许多多的“单位人”成为了“社会人”。面对这种现实，除了通过教育和训练，使众多的“社会人”具有独立判断和理性思考的能力，更要引导、支持其建立各类社会组织。使社会组织成为社会的“稳定器”和“减压阀”，也使“社会人”再次成为“组织人”，成为有序的、成熟的社会力量。

三要构建沟通渠道和参与平台。协同治理的社会基础固然重要，但社会力量发育成长起来后，政府必须要做好疏导，引导其走上促进社会善治的大道，形成社会治理的正能量。为此，一方面必须保证政府和社会主体之间的互动和沟通渠道始终畅通无阻。政府的政策信息要能够及时下达到位并得到贯彻执行，同时有关社情民意的信息又能够客观真实地加以集聚并及时反馈到政府部门，进而加以回应⑬。另一方面必须保证社会力量以及社会组织能有用武之地即发挥其作用的治理平台，比如“民间设奖”、“桐庐百姓日”以及“和谐促进会”等等。进一步说，凡是涉及社会治理的各个领域，像开展自主治理、参与公共服务、协同社会管理，都应当通过建立健全村（居）民自治制度、政府购买服务机制、大调解制度等各种制度和机制，构建协同治理的参与平台。

四要健全多元主体间运行机制。在各治理主体中，代表政府一方或者代表社会一方的主体，通常都不止一个。而在现实治理活动中，许多市场主体往往也要参与进来。这种情况下，如何使众多的治理力量良性互动并形成合力，对于能否实现治理目标至关重要，所以必须健全多元主体间的运行机制。同时必须指出，多元主体间运行机制的健全，很大程度上并非人为作用的结果，而是在治理过程中经过各主体间的互动与磨合自然形成的。所谓的运行机制，大多只是经过思维加以抽象的结果。然而这恰恰也是人类的可贵之处，因为在总结成功的经验以及吸取失败的教训之后，治理者完全可以在顺应事物发展规律的前提下，进一步完善原来的运行机制。而在这一过程中，政府必须扮演好主导者角色，在自身尽忠职守的基础上，一方面要创建完善的制度环境，促使治理活动中的各个主体既要遵纪守法、又能有所作为，另一方面还要搭造促进各主体间协同的“鹊桥”，建立健全形成治理合力进而达成善治目标的诸多制度性基础设施。

注释：

① 郁建兴、任泽涛：《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》，《学术月刊》2012年第8期，第23-31页。

② 严国萍、任泽涛：《论社会管理体制中的社会协同》，《中国行政管理》2013年第4期，第68-71页。

③ 俞可平：《重构社会秩序 走向官民共治》，《国家行政学院学报》2012年第4期，第4-5,127页。

④ [美]莱斯特·M·萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利部门国际指数》，陈一梅等译，北京大学出版社，2007年，第19、21、27页。

⑤ 见http://www.gov.cn/zwgk/2013-05/14/content_2402180.htm，最后浏览日期：2013年5月14日。

⑥童志峰、郁建兴：《从政府本位到社会本位：社会管理体制变革的新分析框架》，《中共浙江省委党校学报》2011年第1期，第70-78页。

⑦郎友兴：《公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性——以温岭民主恳谈会为例》，《中共浙江省委党校学报》2012年第2期，第5-12页。

⑧ 俞可平：《中国公民社会研究的若干问题》，《中共中央党校学报》2007年第6期，第14-22页。

⑨ 郁建兴、江华、周俊：《在参与中成长的中国公民社会》，浙江大学出版社，2008年，第211页。

⑩同①和②。

⑪ [美]杰里米·里夫金：《第三次工业革命》，张体伟、孙豫宁译，中信出版社，2012年，第198页。

⑫ 李亚平、严华：《结社理论与实践之探微——以托克维尔与密尔的视角为观照》，《兰州大学学报 （社会科学版）》2011年第6期，第73-78页。

⑬ 冯涛、郁建兴：《社情民意集聚回应与社会管理创新——基于宁波市海曙区白云街道的研究》，《中共浙江省委党校学报》2013年第3期，第79-85页。