论德州市城镇化建设“两区同建”战略

孙秀亭，胡璇璇

(1.山东行政学院，济南 250014;2.济南革命烈士陵园，济南 250002)

2009年以来，为实现农民转移就业，推动生产方式和生活方式同步转变、工业化、城镇化与农业现代化同步发展，山东省德州市从合并村庄抓起，大力推进“两区同建”战略，同步推进农村“居住社区、产业园区建设”，以农村居住社区建设联动农村产业园区建设，城镇化建设取得了明显的成效。既改善了农民的居住环境，又为农民拓宽了就业和致富渠道，走出了农业大市城乡一体化发展的新路子，为推动城乡一体化、农村城镇化提供了有益的借鉴。

一、“两区同建”的内涵及实施步骤

(一)“两区同建”的内涵

“两区同建”是指农村社区和农村产业园区同步建设，大力推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，最终构建起城乡一体的基础设施体系、城乡对接的公共服务体系和城乡联动的产业体系，实现城乡统筹发展，努力把传统农村建设成现代农民幸福生活的美好家园。

(二)“两区同建”的实施步骤和主要举措

1.合并村庄。2009年上半年起，全市按照“保留自然村，合并行政村”的安排，积极推进村庄合并。全市由原来的8319个行政村合并为3070个社区(村)，减少5249个，行政村数由过去占全省的1/10，减少到1/24。

2.班子选举。2009年下半年，按照“凡合必选”的原则，大规模进行了社区班子民主选举，一批工作能力强、群众威信高的党员干部被选入社区领导班子。同时，制定《农村社区班子工作规范》，建立健全了各项工作制度，农村基层组织得到加强。

3.全面规划。全市1184个并建社区全部实现了规划全覆盖，高标准组织了社区规划和户型设计。同时，不断完善提升社区规划，一是集中突破城乡结合部、乡镇驻地和交通便利的区域，建设万人大社区。二是纯农村社区规划建设5000 人以上社区，体现地域文化特色，方便群众生产生活。三是提高规划建设标准，按照城市社区的标准规划建设农村社区。四是户型和村庄的规划设计追求多样化、有特色，满足不同层次人群的需求。

4.启动建设。2010年下半年，社区建设开始启动。截至2012年11月，全市建成或在建规模以上社区459个，15万余户农民告别了原来居住的低矮平房，搬进了阳光通照的新楼房。在社区建设上，以乡镇驻地为重点，实施两边两区突破战略(即县城乡镇驻地周边、交通干线周边和产业发展聚集区、农村观光旅游区)。主要采取了四种模式:一是对各县市区驻地的城中村改造采用政府组织统拆统建的模式，腾出土地对外出让开发，所得收益用于补贴农民购房。二是乡镇驻地采取沿街开发模式，市场化运作，从受益中提取一定比例用于基础设施建设或补贴农民。三是近郊村采取企业和社区联建模式。企业出资对社区进行开发改造，农民用宅基地换住房，腾出的土地留做企业发展用地，农民还可以在企业就近就业。四是偏远农村采取自拆自建、滚动发展的模式。这种模式又分为两种类型。一种是整村迁建。列入土地增减挂钩项目区的村庄，集中时间完成村庄拆迁，腾出土地尽快完成复耕，享受增减挂钩政策。另一种是自拆自建。多数农村社区采用这种模式，政府指导搞好规划，由村委会组织建设，顺其自然，滚动发展，逐步完成。

5.两区同建。2011年，在继续推进农村社区建设的同时，全面启动了农村产业园区建设。全市规划农业、工业、商贸产业园区1538个，已开工建设876个，其中农业园区455个，总面积76.8 万亩，占耕地总面积的8.3%;工业小区202个，建设项目1202个，总投资368亿元，吸纳劳动力67.9 万人;商贸小区162个，市场交易额占全市的36%。2011年，全市农民人均纯收入8350 元，比2008年增长47.6%，连续3年高于城镇居民人均可支配收入增幅，城镇化率达到47%，工业化率达到54%，市级以上文明村镇达到96个，广大农民的幸福指数明显提升，城乡一体化步伐持续加快。

二、“两区同建”的成效及启示

(一)“两区同建”的成效及意义

1.切实改变了农民的生活居住条件，让农民不出社区就能享受到城市的生活质量，促进了农民生活方式的转变。通过推进社区及配套设施建设，大大改善了农村脏乱差的现象。同时，将各种惠农政策和资金集中捆绑扶持社区发展，加快公共服务向社区覆盖，建立健全自治章程和民主管理制度，初步实现了城乡基本公共服务均等化。

2.实现了农业生产方式的变革，有利于产业聚集，提高农业产业化水平。通过建设产业园区，将分散的土地资源集中起来，统一经营，有利于实现农业生产集约化和现代化。发展农产品加工、劳动密集型等无污染的工业加工园区，农民“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化”。同时，根据区位条件和市场基础发展商贸、旅游园区，规划建设一批粮食、蔬菜、畜牧产品等专业批发市场和物流园区，推动农民创业就业，拓宽农民增收渠道。

3.推动了农村管理模式的转变。村庄合并后缩小了大家族在村里的比重，扩大了选人用人范围，从而破除了家族治村的弊端。通过健全社区“两委”班子及配套组织，规范各项规章制度，不断创新社区物业、治安、社会保障等各项社会事务管理，初步实现了农村由传统家族式管理向现代社区化管理的转变。

4.拉动消费，扩大内需，促进了经济增长。“两区同建”能够有效助推住房、基础设施、公共服务设施等方面的投资力度，带动了家具、家电、装修、建材、物流运输等相关产业的快速发展，培育了新的经济增长点。

(二)“两区同建”的经验启示

1.城镇化必须依靠产业支撑。城镇化不是单纯的农民进城，而是要靠解决进城农民的就业来确保进城后生活方式的转变，而就业则必须靠形成和壮大产业来支撑。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。所以必须重视城镇的产业发展，发展特色优势产业，形成合理的现代产业体系。

2.城镇化要规划引领，稳步推进。印度以及巴西、墨西哥等拉美国家在城市化过程中出现了“过度城市化”现象，城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，公共服务从硬件基础设施到软件公共服务都不能满足日益庞大的城市人口增长的需求，由此带来的社会问题是多方面的。过度城市化形成的主要原因是二元经济结构下形成的农村推力和城市拉力的不平衡(主要是推力作用大于拉力作用)，而政府又没有采取必要的宏观调控措施。城镇化建设应高度重视规划的引领作用和宏观调控的统筹协调作用，通过制定城镇化发展战略规划和城镇体系规划、经济社会发展规划、土地利用规划、建设规划、产业规划、环境规划等，同时做好各层次规划的协调衔接和落实，稳步推进，避免因贪大求全、过快推进而导致的“过度城市化”。

3.城镇化应兼顾经济发展、社会公平公正和社会稳定。“两区同建”帮助农民改善了生产生活条件，提升了经济发展效率，实现了城乡基本公共服务均等化，实现了效率、平等、稳定三方面的结合，意义非常大。一是两区同建兼顾了经济发展效率，提升了德州经济发展水平，同时兼顾了国家、地方、农民三者的发展利益。二是两区同建兼顾了效率、平等、稳定。所以，要真正有效地推进城镇化建设，就要将效率、平等、稳定三者的关系很好地结合起来。

4.城镇化要注重现代城市文明与传统农业文明的有机结合和持续融合。城镇化不是把新农村建设和农村城镇化割裂开来，不是简单地用工业化、城镇化去消灭农业、农村、农民，而是一个始终强调以人为本、注重城市文明与传统农业文明的有机结合、就地城镇化的过程，是一个建设适度规模的农村社区，加速中小城市和小城镇培育和成长的过程。新型城镇化也应不割裂农村现有的社会关系纽带，而是要注重对传统社会文化中亲情、乡情、友情、血缘、地缘、人缘等因素的合理继承，并与现代城市文明持续融合，更好地促进社会和谐。

三、“两区同建”过程中存在的问题及改进建议

(一)部分城镇建设缺乏特色定位和特色产业培育

产业是城镇化的支撑，应根据当地的资源禀赋及地域特点，确定自身的特色定位，塑造和培育自己独特的区域产业。在“两区同建”过程中，有些城镇没有形成自己的特色定位和特色产业，产业项目和城镇面貌大体雷同，甚至“百城一面”。其原因是很多地方在规划中，只重视总体规划和建设规划等硬规划，而忽视定位规划、产业规划、品牌规划等软规划。另一方面，产业园区的发展还不够均衡，少数园区规划设计存在迁就投资能力、理念落后、单纯任务观点等问题，建设速度慢、规模小、档次偏低，难以形成规模优势、品牌优势，辐射范围和拉动力度小，对社区发展的支撑力和农民增收的带动力不够。

培育产业需要大力进行品牌塑造，通过品牌来提高附加值，提升竞争力。在城镇化过程中，要塑造形成包括区域品牌、产业品牌、产品品牌、企业家品牌和园区品牌等在内的独特品牌体系。同时，在分工协作中，要突出自己的特色，创新发展思路，推进制度创新、发展模式创新、技术创新、产业产品创新等。

(二)城镇化建设目标偏离

在推进城镇化中出现了一种不合理的“经营城市”倾向，其核心内容是经营土地，通过土地增值来实现政府的利益和政绩。如有的基层政府打着“两区同建”的名义搞房地产开发，且存在村书记违规预售小产权房、非法开采地热资源等多个问题。类似事例并非个案，不但偏离了城镇化的核心目标，而且滋生大量的权钱灰色交易。

城镇化正是切实转变政府职能的良好契机，政府应放弃经营，将主要职能转到社会管理和公共服务上来，为企业和居民创造良好的生产和生活环境。

(三)新型社区管理有待进一步完善

目前新型村镇的社区治理采用混合型治理模式，即社区的管理由政府组织和社区内的自治组织、社区居民分工合作、协调完成。但在社区的组织、选举和管理等方面还存在不少不完善的地方。如一些地方的民主选举明确规定候选人要由乡镇党委、乡政府与社区居民协商提出，有的地方选举甚至直接由政府指定候选人名单。且由于农民习惯于被动地接受管理，参与管理的意识淡漠，村民自治效果不佳。在民主选举的过程中，也出现了许多违法违规的操作。

完善农村新型社区管理，应切实扩大基层民主，把农民群众组织起来，完善村民自治，保证农民群众依法行使民主权利，把自己的事情管好，促进农村经济发展和社会进步。

(四)环境保护问题依然严峻

在快速推进城镇化过程中，农村原本就很脆弱的生态环境更容易遭到破坏。相对城市环境保护和工业污染防治而言，目前农村城镇化后的环境保护工作尚处于起步阶段，基础较为薄弱。从总体上看，尚未建立起适应小城镇特点和环保工作实际需要的法律法规体系。而且，由于多数小城镇环境保护机构不健全，监督执法工作不到位，难以将小城镇环境保护工作任务落到实处。

农村城镇化能否实现持续发展，关键在于城镇建设能否同时保持社区生态环境的良好状态。首先，应建立和完善农村环保地方性立法，增强农村环保法律手段;其次要强化各级政府的农村环保工作责任，增加农村环境基础设施建设投入;第三要严格环境监督管理，加强执法力度，彻底扭转违法成本低、守法成本高的局面;最后，要加强环保知识教育，提高社区居民的环保意识和全民环保的自觉性。

［1］周子勋.通过改革推进我国新型城镇化［N］.中国经济时报，2012－09－27(A05).

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［4］翟长生.德州市两区同建工作实现三大变革［EB/OL］.2012－11－16.http://www.ciudsrc.com/new_xinwen/zhuannei2/tongjian/2012－11－16/38514.html.

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［8］周子勋.通过改革推进我国新型城镇化［N］.中国经济时报，2012－09－27(005).

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