试论公共政策制定中的影响因素及原因

施锋矫

(山东师范大学公共管理学院，济南 250014)

一、公共政策问题的界定

公共政策是公共权力部门为处理社会公共事务、解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益而制定的行为规范，其本质体现了公共权力部门对全社会公共利益所作的权威性分配，它具有导向、调控、分配和推动等功能。公共政策的本质重点体现在四个方面:一是利益选择，与政府的价值偏好相一致;二是利益整合，综合考虑各个不同利益主体的需求;三是利益分配，倾向于保护多数人的利益，包括多数人的长远、整体和根本利益;四是利益落实，应将政策贯彻到实践中，使分配的利益到位。

社会公共问题是指具有广泛影响，能够引起大众关注，并迫使公共权力部门必须认真对待的问题。并不是所有的社会公共问题都能成为公共政策问题，只有那些特定的，由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为，加以解决的社会公共问题才是公共政策问题。

公共资源的有限性要求把公共资源投入到最能产生效益的环节上去，对公共政策问题的界定，有益于公共资源的有效使用。同时，由于社会公共问题太多太复杂，大多数社会公共问题应该由非政府组织解决，只有少数公共问题适合公共权威部门出面解决［1］。能够成为公共政策问题必须具备的三个基本要素:第一，属于社会的客观现象，并存在一种可以确认的客观情势;第二，给公众的利益或价值观念带来影响，同时出现了强烈的公众诉求;第三，形成了明显的政策需要，并属于公共权力部门应该和能够管辖的范围。

二、公共政策制定中的影响因素分析

公共政策制定过程包括“问题提出－目标确立－方案拟定－方案优选－政策合法化”五个步骤及各个步骤之间的多次反馈。在这一过程中，影响因素是多方面的。根据政策制定模型，影响公共政策制定的影响因素可分为“自下而上”的大众驱动型和“自上而下”的权威引导型。

(一)“自下而上”的大众驱动型影响因素

1.公民参与

公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，包括公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活［3］。

在现代民主政治制度下，公民参与是公共政策制定的客观要求，是政治民主化的发展趋势，并且已经成为衡量一个国家政治现代化进程的重要尺度。公民参与公共政策制定过程，既是政府实现决策科学化、民主化、法制化的有效途径，也是公民直接或间接地影响政府政策的选择、实现自身利益的有效方式。公民的有序合法参与，保证了公共政策在制定过程中能够最大程度地维护公民利益。实际上，在公共政策的整个运行过程都是以公民为基础的。这是因为，一方面政策诉求大多来自公民或团体组织。任何一项政策诉求总是来自社会的实际需要，代表公民实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。公民参与，有助于政策制定者充分考虑和重视广大人民群众的利益和愿望，并把政策目标的确立和政策方案拟定建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。另一方面，公民也是公共政策执行的主体，公民参与可以降低政策执行过程中遇到的困难，有利于政策的有效执行。

2.专家论证

不可否认，由于受教育水平、经济状况、生活环境、社会地位等因素的影响，公民参与在公共政策制定的过程中表现出极大的不平衡性。非理性因素极易左右公民情绪，进而导致公民参与的效率低下，甚至会导致公共政策在制定的过程中走上狭隘的、偏颇的、急功近利的方向。因此，专家的专业知识和理性思考，在公共政策的制定中具有非常重要的价值和意义，是公共政策制定科学化的前提和保证。专家的科学论证不但能弥补公民参与的缺陷，还可以使公共政策的制定更加系统、合理和完善。

3.网络舆情

网络舆情是人们借助互联网传播平台，以事件为核心，所表达的认知、情感、态度、观点以及后续影响力的集合。网络技术的飞速发展，极大地解放了公民的话语权，也提高了公共政策决策的科学性。具有开放性、互动性的网络逐渐成为公民表达意见、发表观点的新平台，通过这个平台，公民可以更加快捷地参与社会活动，参与公共政策的制定过程，进而促进公共决策的科学化、民主化。网络使大众的声音更加集中，并逐渐形成颇具影响力的网络舆论，这深刻地影响了公共政策整个过程的运行。网络舆论在一定程度上反映了不同群体对某事件的观点，反应了不同群体的利益诉求，为公共政策的价值取舍、利弊权衡提供了一个重要依据。衡量一项公共政策是否合法有效的一个重要标准，就是大多数人民是否满意、是否拥护，只有绝大多数人民满意的政策才具有可行性。因此公共政策的制定必须以公众舆论为依据，保证公共政策按照人民的意志管理国家和社会事务，维护社会公平正义，确保社会的稳定和谐发展。

(二)“自上而下”的权威引导型

美国政治学家V·O·Key 在讨论大众偏好是否对公共政策具有决定性影响的时候，曾得出这样一个结论:“这个难题容易被忽视的方面”是“由部门人组成的社会阶层，主要包括政治精英、政治活动家、领导集团或有影响力的人士”。这也就构成了影响公共政策制定过程中的另外一种因素－“自上而下”的权威引导型影响因素。这种影响因素大体包括两方面内容，统治阶级的意志和利益集团的博弈。

由于Elman网络存在上述问题，而且隧道位移的预测属于带有模糊性质的预测，故本文采用模糊控制系统与Elman网络相结合，对预测模型误差进行修正。模糊控制视隧道位移系统是一个带有模糊性质的系统，通过控制预测位移误差和误差变化率，达到控制位移序列的输出。

1.统治阶级的意志

美国学者伍德罗·威尔逊曾给公共政策下过这样的定义:公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。从本质上来讲，公共政策的本质特征就是阶级性。公共政策具有明显的政治统治功能。政治统治是统治阶级以政治统治集团的形式，通过公共政策建构政治权力主体与其他社会政治力量和社会成员之间的权威与服从关系，以对全社会进行政治行为控制。公共政策是国家进行政治统治的重要工具。政治统治的根本目的是维护统治阶级的长远利益，形式上不受阶级内部某一阶层或利益集团左右，相对超脱，常常被用来表达统治阶级的根本利益，并以国家机器维护公共政策的权威性［4］。虽然公共政策在外在上表现出了公共性特征，但实质上还是统治阶级意志的体现。从这个意义上讲，公共政策制定就是统治阶级根据其统治需要，以社会权力部门的身份，对社会利益、社会资源进行协调分配，对各种社会组织关系进行规范和监督，对社会发展进行合理科学规划和部署。

2.利益集团的博弈

美国学者戴维·B·杜鲁门认为，利益集团是一个具有共同态度的群体，通过影响政府而向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明。利益集团作为一种政治社会现象，最早出现在18 世纪末的北美。20 世纪以来，随着经济社会的不断进步，社会利益集团在世界各国涌现并迅速发展，并且已经对各国政治、经济、社会生活等各个方面的公共政策产生了重要影响。由于意识形态的差异以及国情的不同，我国的利益集团与西方的利益集团有着明显不同。

公共选择理论认为，利益集团的行为动机及其原则都是按照“经济人”假设行事的，即追求自身利益的最大化。公共政策的制定是对社会价值和资源的调整和重新分配。西方利益集团参与并影响政治活动表现在对政治活动的全面渗透和对公共政策的深度介入，而处于转型期的我国社会利益集团对公共政策制定的影响，远不及西方社会利益集团全面而深刻［5］。改革开放以后，越来越多的社会成员以联合的方式组成利益集团表达自己的利益诉求。尤其是在公共政策制定的过程中，利益集团为了使政策制定者所制定的公共政策能够实现本集团的利益，通过利益诱导、新闻媒体、集体游说等手段影响政府的决策。

三、公共政策制定中影响因素的原因分析

公共政策制定过程中的影响因素固然是政策制定过程中必须重视的一个方面，但究其根本，所有的影响因素都是由公共政策制定的原则要求所决定的。

(一)民主性与合法性原则

公共政策制定过程中的民主性原则是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向，它追求社会公正，强调公民参与。林德布洛姆批评理性决策的一个重要的方面就是指责其过于突出理性分析，强调决策的技术性特征，因而容易导致专家治国和加强政府集权，违背民主政治原则［6］。公共政策制定过程中的合法性原则主要是指公民对公共政策的接受、认可程度，它以制度体系的合法性为基础，没有制度的合法性，就没有公共政策的合法性。公民参与作为影响公共政策制定的一个因素，归根结底还是由公共政策制定过程中的民主性与合法性原则决定的。只有秉承民主性与合法性原则制定的公共政策才能够被公民接受和认可，才能被更好地执行，达到预期目的。

(二)理性与可行性原则

理性原则是现代公共政策的基本价值取向之一，也是公共政策制定过程中的一个基本原则。在公共政策制定过程中，理性原则是指坚持从实际出发，用专业的知识和科学的方法，分析拟定方案的优劣，进而进行方案优选。公共政策的制定必须务实可行，因此，可行性原则是公共政策制定过程中的又一原则。可行性原则要求政策制定者需要考虑到影响政策制定的各种因素，例如参与决策的行动者数量;他们的威望、责任感、价值观念和专长;公众舆论、压力集团和宣传媒介的冲击;个人和团体对问题的心理认知及其压力;以及业已存在的有竞争性问题的影响，等等［7］。理性与可行性原则本身就规定了专家论证在公共政策制定过程中的重要作用。专家的专业性知识和科学性论断矫正了公共政策制定过程中非理性因素的影响作用，弥补了公民参与影响因素的不足。

(三)公共性与参与性原则

随着社会民主化的发展，公共权力部门在制定公共政策的过程中，更加需要强化和实现国家的社会管理和公共服务职能，通过处理社会公共事务、解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益需要来维持社会稳定、保证国家发展。这就是公共政策制定过程中的公共性原则的原因。这是因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”［8］。公共政策在制定的过程中强调公众参与，使公共政策在本质上趋向于满足公民的利益诉求。要使公共政策能够顾及到社会各阶层的利益，就必须完善畅通公民表达渠道，以保证政策实施对象在政策制定过程中的有效参与。网络舆情在一定程度上反映了不同的社会群体对某事件的看法，反映了不同社会群体的利益诉求，为公共政策的价值取舍、利弊权衡提供了重要依据。政策制定过程中的公共性与参与性原则能够在网络中得到集中的体现。而且，也正是公共性与参与性原则的要求，才能够使来自不同地域、不同行业、不同层面、持不同观点的人们都能够在互联网这个虚拟的空间里畅所欲言。

(四)政治性与权威性原则

公共政策集中体现了统治阶级的利益需要，是源于政治动机的组织产物，因而，公共政策具有非常鲜明的政治倾向性。所以，在公共政策制定的过程中，政治性原则不可忽视。公共政策制定过程中的权威性原则体现在政策制定者是具有公共权力部门。公众对公共政策权威性认可，首先是由于它的制定者是公共权力的化身。公共政策要真正体现其公共性，就必须始终代表整个国家的行为方向，而确定这种方向的就是国家的公共权力部门，只有国家权力部门制定的公共政策才具有权威性。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿从政治学系统分析论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因而得出“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”的结论。因此，无论是政治性原则还是权威性原则，都是统治阶级的意志的需要。

(五)调节性与平衡性原则

政策是社会利益关系的调节器，因此，公共政策制定的核心问题就是要解决社会利益分配的问题，即对社会利益进行综合把握与平衡协调。公共政策过程的本质是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最后的决策结果中使自己的利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程;使政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程［9］。在利益集团博弈的过程中，公共权力部门势必要担任一个调节的中间人角色，对社会价值和资源进行必要的调整和重新分配。也正是公共政策制定过程中的调节性与平衡性原则，导致了各利益集团在政策制定中的不断博弈。

四、小结

公共政策的制定过程是公共政策的首要环节，在此过程中，无论是“自下而上”的大众驱动型影响因素，还是“自上而下”的权威引导型影响因素都是不可忽视的。但从本质上讲，这些影响因素又是由公共政策制定过程中的原则要求所决定的。因此，认真厘清公共政策制定过程中影响因素与原则要求之间的关系，对于公共政策制定的科学化、民主化、规范化具有重要的指导意义。

［1］陈潭.公共政策案例分析［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［2］托马斯·R·戴伊.理解公共政策:第十二版［M］.谢明，译.北京:中国人民大学出版社，2011.

［3］吴绍琪，郑红莉.公民参与公共政策制定的制约因素及其对策研究［J］.辽宁行政学院学报，2008(6).

［4］李静野.公共政策的政治统治功能与政府活动的有效性［J］.学术交流，2009(3).

［5］谭寒，崔军栋.浅析我国社会利益集团对公共政策制定的影响［J］.江苏广播电视大学学报，2010(1).

［6］钱再见.论公共政策制定的基本原则［J］.中国行政管理，2001(2).

［7］戴维·米勒，韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［M］.邓正来，等，译.北京:中国政法大学出版社，1992.

［8］马克思恩格斯全集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［9］陈潭.公共政策学原理［M］.武汉:武汉大学出版社，2008.