从治理的角度论社会管理与社会自治的关系

杨和平

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

一、“治理”兴起与社会治理

英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵，与government 的含义交叉。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。之后，“治理”被广泛的运用于各个领域。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普所说的那样:“过去十五年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”［1］在“治理”兴起的过程中，由于一些对社会科学中流行的过分简单化的非此即彼的两分法的否定，作为理论意义上的“治理”范式被作为一个重要的课题来研究。随着理论的传播，治理实践在政治经济状况发生深远变化的时刻也开始兴起，自组织在进行经济、政治和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级制。在全球化背景下，国家——市场——社会之间的关系发生了根本变化。鉴于国家的失效和市场的失效，“治理”机制正作为一种新的协调机制，发挥着越来越大的作用。“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败”［1］。治理的重新发现有可能标志着这一过程中一场新的革命——治理对国家协调和市场调节的一种代替。

在“治理”术语被广泛运用的同时，社会治理也成为研究的课题。作为社会——控制体系的治理，治理指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作和互动。用简·库伊曼的话来说，“治理可以被看作是一种在社会政治体系中出现的行为模式或结构，它是所有被涉及的行动者互动参与努力的‘共同’结果或者后果”，其中“传统的等级式管理与社会组织相互补充，所有的公共与私人行动者都要承担干预的责任并为干预负责”［2］。这改变了传统工业社会造就的社会管理模式，突破了将政府看作是社会管理唯一主体的传统观点，呼吁社会各方参与，共同治理。90年代以来，随着各国民主化进程的发展，公民社会组织(Civil Society Organizations，简称CSOs)日益壮大，在社会管理中的作用日益重要。它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能，而这两种社会管理过程不再是统治，而是治理。“公民社会的发展必然直接地或间接地要影响治理的变迁”［3］，因此社会自治打破了政府主导下的社会治理格局，与社会管理二者成为了社会治理的两种基本形式。

以国家主导型的社会管理和以公民自组织发展的社会自治，必然会出现矛盾和选择困境。二者在社会治理的效果上，也存在着差异。不论选择它们其中的任何一种，在市场和国家调节都失败的情况下，选择无非会出现“强社会管理、弱社会自治”、“强社会自治、弱社会管理”、“最佳状态模式——善治”等三种模式。

二、社会管理与社会自治关系的三种模式

(一)“强社会管理、弱社会自治”模式

“强社会管理、弱社会自治”是作为传统意义上的社会管理形式而言的。政府在社会管理中扮演着无可替代的地位和角色，而公民在社会自治中微乎其微。这种社会管理完全由政府主导，因为公众相信一个有效的社会治理状况取决于政府对社会生活的管理能力。美国著名的政治思想家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中对于“强大政府论”做了详细的探讨，指出“所谓的强大政府也就是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府，这也需要很好地管理才能实现”，“对于发展中国家，政治秩序和有力的机构来管理社会是经济社会发展的前提”［4］。可见，强化政府在社会管理中的地位是不可避免的。罗伯特D·帕特南在《使民主运转起来》一书中，提出了“强社会、强国家”的政府与社会合作的模式是中国公认最适合发展的模式，在这种模式基础上只能强化管理，而不是弱化管理、强化自治。这些都是从政治性角度来讲的社会管理的重要性。

“管理的首要职能是战略，社会管理能够带来战略意识”［2］。强化社会管理，确保顶层设计更具前瞻性，能使各项方针政策得到统一、完整的实施。当然作为传统意义上的社会治理手段，社会管理在理论实践等方面更加完善，相对于社会自治更具优势。对我国来讲，我们对社会管理进行了长期的探索，建立了社会管理工作领导体系，构建了组织网络，设立了基本法规，形成了新的社会管理格局和完善的运行机制。在此基础上，进一步强化社会管理，其优势会得到更好的发挥。

不可否认，“强社会管理、弱社会自治”模式也存在着局限性，具体表现为三个方面。第一，政府失灵，即政府作为社会管理的主体，无力或者说对社会管理活动进行调节没有效果。这与我国社会主义市场经济的发展是背道而驰的;第二，民主化进程迟滞，即政府统揽了社会各项事务，在社会管理过程中触及到社会的各个层面，官僚机制的运转，使民主化进程迟滞，民主建设大打折扣。这与我国社会主义民主政治的本质属性是不相符的。第三，高昂的管理成本，即社会管理涉及各种事务，对其管理需要高昂的成本，而这只能落到作为社会管理主体——政府的肩上。这与我们所倡导的“廉价政府”理念是背道而驰的。

(二)“强社会自治、弱社会管理”模式

“强社会自治、弱社会管理”模式是在国家调节失效情况下，随着公民社会的兴起而发展起来的一种新的社会治理模式。在这种模式中，政府的地位和作用微乎其微。玛丽－克劳德·斯莫茨认为“现代社会愈来愈复杂，愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门有能力组织起来……”［2］。社会自组织的充分发展，不仅需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境。当然，社会自组织的发展也为社会自治提供了更为合理的缘由，因为“总有一些问题使人们认为自组织治理是一种最‘自然’的协调方式”［2］。

作为社会治理的基本形式之一，从政治学的角度来讲，社会自治的程度反映了一个国家政治文明的程度。社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固。“人的自由权利带来的民主意识的觉醒、进而带来公民的参与，这是人类社会不可逆转的走向”［5］。社会自治是社会主义民主政治的本质属性之一，也是社会主义条件下的一种理想政治状态。在马克思主义经典作家眼中，社会自治是人民群众在政治上实现自我解放的基本形式，是国家权力回归社会的必经之路，也是未来社会主义社会的一种基本政治形式。从历史的观点来看，社会自治在我国有着悠久的历史传统——“政权不下县”是我国传统治理的一大特色。从现实来看，社会自治的发展，减轻了政府社会管理的负担，降低了行政成本。同时，社会自治在社会事务的治理过程中更加灵活，能激发人们参与社会事务的积极性，使政治民主化进程不断前进。这些都为我们强化社会自治提供了很好的理由。

但是，“强社会自治”也有其局限性。纵观世界历史的发展，曾以“社会自治”著称的前南斯拉夫由于过度强调社会自治而导致亡党亡国的悲惨结局。在我国，社会自治的发展也存在着不充分性，主要表现在以下四个方面。第一，公民的自治能力比较低。公民的政治素质和参政能力直接决定着一个国家的社会自治水平，我国作为一个刚刚兴起公民社会意识的国家，公民的素质和能力还不够充分。第二，社会自治的范围比较小。因为政治经济等的发展不平衡，社会自治兴起与发展的地方也打上了深深的社会环境的烙印。第三，缺少发展比较完善和成熟的社会自治组织。在我国，“政府通过民间组织的挂靠机关主导着它们的重要活动”［2］，使得社会自治组织经济上独立性不强，自主程度低于西方社会。第四，社会自治的各种法规制度不健全。“如果一个社会要想维系更高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的更复杂的和更自治的政治制度的成长”［3］，而我国没有相关的社会自治制度和社团法，社会自治所需的德治也没有约束性的规范。

(三)最佳状态——善治模式

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，本质特征就在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”［2］。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好的互动与合作，而且是积极的且富有成效的合作，当然社会管理与社会自治也应该是互动的，且应该是积极的合作。

善治作为调节社会管理与社会自治关系的治理理论，有着自身的优势。善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可，以达到社会治理的最好效果。“善治的程度越高，管理的有效性也就越高”［3］。同时，善治实际上“是国家的权力向社会的回归，是一个还政于民的过程，是民主化进程的必要后果”。从国际发展来看，在当前全球化时代，善治发挥的作用日益的增大，因为国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共权威和公共秩序，他不可能由传统的国家政府来创立，只能通过善治来实现。

三、善治的途径

众多学者从不同的角度提出了实现善治的途径。从公共管理角度来讲，运用治理理论，以善治作为实现社会管理和社会自治的最佳状态点，应该从以下四个方面着手，处理好政府与公民之间的关系。

(一)建立共同的愿景

从管理学的角度来讲，如果一个理念能够一直在组织中鼓舞人心，凝聚一群人，那么这个组织就有了一个共同的愿景，就能够长久不衰。政府需要一种愿景作为其行为导向，公民也需要，政府与公民之间更需要共同的愿景，以共同的愿景来统领政府与公民的行为，作为行为的风向标，避免出现不同的行为价值观。不论机关组织还是自然人，都有自我需求的特征。正是因为需求的因素，才构成了政府与公民之间构建新的愿景的可能。政府希望社会管理健康发展，自身压力减小，公民希望自己意志得以表达，自我管理，他们需要构建一个共同的愿景，这就要求政府与公民坐下来“商量”，以达成共同的愿景来缝合两者利益和行为价值观的差异，从而整合两者的力量，形成参与社会建设和管理的社会状态。

(二)加强法治化建设

法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。强化法治化建设，将法律作为公共政治管理的最高准则，不论是政府机关还是公民、社会自组织，都必须在法律的范围内活动。作为一个法治化正在逐步完善的国家，我国在社会管理方面的法律资源还不足，因此我们不仅要完善各种法制，也更需要将法治融化到管理社会事务的各个过程中。在社会管理的过程中，政府必须依法行事，增强法治意识，强化对法律法规的执行力;公民和社会组织要将法律作为规范自己行为的准则和自己权利利益的保障。为此，将法律作为自身活动的一条准绳，将法治意识作为自己的行为理念，将法律的高效执行作为法治的最高标准，将法治作为善治实现的保障，是当前我国社会管理过程中政府与公民应有的理念观。

(三)科学合理的权责划分

作为实现善治的两种行为主体，政府与公民的权力以及责任也需要科学合理的划分。在我国社会事务的管理过程中，政府与公民之间权责界限不清，划分标准不明，权责不对等。这给社会管理带来了不良的影响。权责的划分务必要坚持科学、合理的划分原则，在实现善治的过程中，解决权力小而责任大、责任大而权力小的不科学性的权责配置的问题，确保权力划分科学合理化，责任划分科学合理化，运用可操作性的手段及方法，建立一套完善而又有效率的权责体系，以满足善治对权责配置的需求。

(四)有效地执行力建设

任何社会管理的方针政策的贯彻落实离不开有效地执行。对于政府而言，应更注重行政效益，这其中既包括行政效率，也包括行政效能。在社会管理过程中，面对各项繁杂而又困难程度较高的事务，政府必须坚持高效的行政能力和水平，实现最大化的行政效益，而公众和社会组织，就必须有较高的文化素质和较强的技术能力，这样才能够更好地解决所面对的各种社会事务，确保目标的贯彻落实。有效地执行力建设不仅是善治的目标，也是善治的最终归宿。

从国家治理的角度来看，政府主导的社会管理和公民主导的社会自治是相辅相成的两个方面，不可或缺。作为社会治理的两种基本形式，片面地强调“强社会管理、弱社会自治”，必然会造成“公共权力的过度扩张，损害公民的基本民主权利”［3］;片面地强调“强社会自治、弱社会管理”，也必然会造成“社会秩序的失控，影响社会的稳定”［3］。这两种片面化的社会治理方式都给我们的社会治理带来了负面的影响。分析对比上面的论述，在社会治理面临社会管理和社会自治的冲突时，我们应当从善治的角度出发，构建政府与公民之间共同的愿景，以法治为保障，建立科学合理的权责划分体系，通过有效地执行力建设，以平衡政府和公民之间的关系，实现政府和公民在社会事务治理过程中积极的互动与合作，实现双赢。

［1］鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学:中文版，1992(2).

［2］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学出版社，2000.

［3］俞可平.更加重视社会自治［J］.人民论坛，2011(6).

［4］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［5］邱兵.南斯拉夫社会自治失败的启迪:公民社会视角下如何加强和改善党的领导［J］.理论导报，2008(5).