行政文化改革中的责任主体多元化意识探析

傅明玉

(华侨大学公共管理学院，福建 泉州 362021)

一、引言

从传统文化上看，中国是一个有着极为丰富的政治－行政文化传统的国家，在儒家思想的理论基础、封建宗法制度的社会基础之上，形成了独特的伦理文化，如天下为公的政治理想、敬业勤政的从政姿态、执法如山的坚强意志、廉洁奉公的高尚精神。这些传统伦理文化在封建历史长河中代代相承，在遵从这些封建伦理文化的背景下，诸多历史时期名宦辈出。这些名仕的精神追求中透出的凛然正气在社会上造成巨大的反响，让贪官污吏也不得不敬畏三分，而封建君主出于维护统治的需要，也不得不对他们另眼相待［1］17。

中国传统行政文化倡导仁政、亲民、爱民如子，有所谓“水能载舟，亦可覆舟”、“民为重，社稷次之，君为轻”等。正因为如此，当传统行政文化又强调权力至上，以致官僚之风盛行之时，百姓自然极其不满［2］12－13。

在传统行政文化的塑造和践行的实践中，明显地存在着主体单一化的缺陷。由始至终，封建统治者，更甚者可以说是封建君主个人始终掌控着行政文化的制定、形成、执行、监督、反馈等等环节。如果把行政文化的形成看成是一个政策制定的过程的话，在这一政策链条中，都只有封建统治者这个单一的主体在唱着“独角戏”。

在计划经济时代里，在特定的经济结构和社会结构的决定下，国家以“一大二公”的公有制作为经济基础。在配置资源时，国家以计划作为主要手段，强调经济的大一统，以及国家对社会生产和经济生活的直接控制。在这种特定的经济结构和经济运行状况之下，社会呈现出来的是以国家与社会、政府与公民的一元从属关系为核心的领域合一的结构形式。如此一来，公民个人、社会、政府的生产、分配、交换、和消费的整个过程，均由政府加以统筹安排，公民和社会都缺乏可独立行为的领域。一方面，在社会资源分配中，社会和公民都没有参与权利，只能消极接受政府分配的结果;另一方面，政府不得不发展从中央到地方一套完整的组织结构以管理社会生活的几乎所有领域。这个时候的行政文化，深刻根源于现实的政治、经济和社会关系中。社会从属于国家、公民依附于政府，在这一经济背景下，政府的管理直接渗透在社会生活中的方方面面，从而也使得行政文化领域中的公民主权、独立和自由观念的缺失以及政府全能主义的盛行。在全能型的行政文化中，社会相较于政府的全能而言，是无序散漫的，政府有足够的能力管理好社会上的所有事物，公民只需要被动地等待和接受政府部门的管理和服务。

随着市场经济的发展，社会结构发生了变化，出现了国家和社会、政府和公民两元分化的趋势。虽然国家和政府在社会生活中仍起着主导作用，但社会和公民其相对独立的性质也越来越明显，它们对国家和政府的制约、支配和监督作用越来越大。站在社会和公民的角度，对行政文化的价值、意义进行审视和批判，更有利于行政文化建设工作的开展，有利于在更高层次促进行政文化的有机融合和全面升华，从而引导和凝聚整个行政体系作出适应市场经济和民主社会本质要求的系统变革和全面创新［3］101－103。

无论是在封建社会，还是在计划经济时代，行政文化的形成都有一个共同的特点，那就是责任主体的单一化，即政府始终扮演着最为重要的角色，而社会组织和公民则被抛诸脑后。所以，在行政文化的变革中，很有必要进行责任主体的一番探索。也只有认清责任主体，才可能找到行之有效的方法塑造符合中国政治社会的行政文化。

二、当代行政文化变革中的责任主体

(一)政府宏观层面的主观责任意识

1.准确定位政府与公众的关系

在封建传统社会的土壤中酝酿出的政府和公众的关系呈现出扭曲的姿态，这个时候的政府和公众关系是在集权政治下统治与被统治的关系，在大范围小农意识的影响下，公众对政治日渐疏离。而在计划经济时代，政府和公众的关系出现了错位，是集权式体制下不平等的关系。全能政府模式下政府缺乏对公众的回应，人治型文化下公众对政府产生了诸多不信任，封闭的体系中公民参与缺乏。所以，在塑造行政文化中，作为重要的责任主体，政府必须有意识地对政府和公众的关系进行重新准确定位，建立一种平等的契约关系。政府和公众必然是服务与被服务的关系，而非统治与被统治的关系，两方互相监督，形成一个参与和协作的良性互动的关系，也正是要通过政府和公民新型关系的构建，有效地保障公民的权力，增强公民的责任感，培养社会的合作精神，塑造符合公民期待的新时期的行政文化［4］19－21［5］26－29。

2.重视公务员行政道德建设，提高服务意识

公务员作为政策的贯彻执行者，与公众的接触最为直接。中国从1993年正式推行公务员制度以来，公务员行政道德建设工作就一直未曾停歇，尽管初现成效，但也暴露了不少的问题，主要表现在:道德教育的时效性不强，公务员道德行为规范的缺陷等，并且因此引发了种种腐败的问题。腐败让公众对政府的执政文化、廉政建设、行政价值、公务员行政道德等产生了诸多质疑，这不仅不利于国家政治、社会的稳定，也不利于行政文化的建设。因此，在行政文化的变革中，政府作为一个重要的责任主体，必须重视公务员行政道德建设。

公务员行政道德建设是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面的问题。公务员行政道德建设要走一条以教育为基础，结合公共行政道德化和行政道德制度化，完善公务员行政道德监督机制和建立科学的考核体系，提高公务员行政道德修养的道路。首先，要优化公务员行政道德教育的模式，提高教育的实效性。这不仅要求所设置的教育内容要符合中国的国情，符合社会的实际情况，还倡导在教育中使公务员群体形成正确的世界观、人生观、价值观，以及权力观和诚信观念等。在进行教育的过程中还必须改进教育的方法，无论是内部教育还是外部教育，是显性教育还是隐性教育，或者是通过模范的精神指导作用进行教育，任何一种教育方法都必须符合公务员实际需求，否则，只能是一个空壳子。其次，要推进公共行政道德化的进程，运用制度和道德共同推进公务员行政道德建设，培养公务员在行使公共权力时的道德责任意识。此外，加强公务员制度建设，加强公务员的监督考核，提高公务员自身的素质修养等，也都是进行公务员行政道德建设必须加以重视的［6］73－78［7］100－103［8］5－8。

(二)社会组织中观层面的正效应意识

1.发挥社会媒体的正能量

现如今媒体对中国政治的宣传报道似乎陷入了一个误区。虽然是摒弃了封建社会中传统的“驭民”、“制民”等错误的思想观念，不复存在“愚民”的宣传观念，但在事实上，现在的媒体却总是给人以“政府的发言人”的感觉，过多过于单一的宣传往往让民众对这些宣传产生麻痹的心理。事实上很多政策并不是可以带给老百姓最实在最直接的利益的，所以，当新闻媒体出现了某某单位、某某部门贪污腐败的时候，公众对政府执政关注的焦点便集中在政府犯了哪些错。事实上，中国的老百姓正是被封建官僚作风荼毒的受害者，他们对贪官污吏恨之入骨，所以他们对政府在大肆宣传了廉政建设、文明行政之后出现的贪污腐败现象，从心理上是难以接受的。

在塑造良好的行政文化变革氛围中，新闻媒体要起到正确的作用，不是“牵着民众的鼻子走”，也不是一味地谩骂腐败现象。新闻媒体必须以客观的视角客观地进行宣传，在做好政府和民众信息互通的基础上，为塑造正确的行政文化营造良好的氛围［9］40－43。否则当公民长久地得不到他们认为有实用价值的信息时，难免会对新闻媒体、甚至是政府产生信任危机［10］64－69。

2.发挥非政府组织的正效应

非政府组织是在市场经济条件下逐渐繁荣起来的第三部门，从其特点而言，它至少需要具备合法性、自治性、民间性，并且在利益运行中具有强烈的非营利性、志愿性和非官方的特点，即具备较强的公益性质。中国的非政府组织在新中国建立后开始了其产生和发展的历程。由于受到中国政治、经济等文化环境的影响，其具有一些区别于西方国家非政府组织的特征，比如:具有较强的政府主导性，政府参与其创建和组织过程;发展较为缓慢、不稳定;发展不规范等。正是由于中国非政府组织的这些特点，它在中国行政文化的塑造和改革中仍然发挥着重要作用，并且需要我们通过适当有效的管理手段，减少其可能产生的负效应，发挥其正效应［11］58－63。

作为社会治理机制的重要组成部分，非政府组织在行政文化的塑造和改革中，应该获得准确的定位，最大程度地发挥其民间性、公正性的特点，为塑造正确的行政文化提供环境保障;加强其自主性建设，传播现代行政文化观念，为社会和谐治理营造现代化的治理理念，最大限度地发挥其民主、服务、维稳、生态的功能。从行政文化建设的角度上来看，非政府组织需要发挥的正效应包括:促进第三部门对政府治理的正效应，同时推动公民的政府责任自觉;促进社会主义行政文化建设的民主化;促进政府机构改革和职能转变，推动行政的服务性建设;增进社会容忍度，促进和谐社会建设等。

(三)公民个人微观层面的责任自觉

无论是封建社会还是计划经济时代，公民独立人格的缺失使得他们难以从自身的根本利益、权利资格出发来对政府的性质、地位、公务员的道德伦理作出自己的价值评判和要求，这个时候的行政道德更多的是滞留在传统文化时代的“官本位”思想，不仅仅表现在政府官员中为官高人一等的认知上，家长制、长官意志、官贵民贱的存在意识亦不容小视。在臣民文化的影响下，依附和服从的观念深植于公民的意识中，独立的人格、自由和尊严被忽视和轻视。在以上种种意识的影响下，公民在行政文化的构建、行政道德的改革中是没有独立的责任意识的，在他们的思想深处，习惯了政府“大包大揽”地管理所有的事情，亦习惯了被政府管着，跟着政府所订立的价值理念评判政府的行政行为。

在现代社会，公民不再是脱离政治、行政的社会存在体。西方现代社会的许多政府治理的理念深深影响着现当代中国行政理念，天赋人权、人人生而平等理念之上的公民思想更加追求民主。在公民的视野中，他们越来越注重行政权力存在的重要性是为了保护自己的权利和利益，服务性社会治理模式下的公民也由此产生了诸多的公民期待。

公民期待是公民对政府地位、性质和作用的主观要求，同时也是对自己利益要求、权利资格和权力地位的心理预期。塑造和培育以公民期待为评判标准和价值依归的行政文化，是当代中国行政发展的本质要求。在早前的计划经济体制的社会结构中，公民期待难以得到应有的尊重和理解，公民难以表达自己对政治的诉求和愿望。直到市场经济逐步得到发展和完善，私人领域逐渐从公共领域中分离出来，塑造充分尊重公民期待的行政文化，才有了更大的实现的可能性。

在行政文化改革的过程中，公民同样是一个重要的责任主体，不同于封建社会治民政策下的“愚民”政策，现当代的公民被要求更多地参与政府的治理，作为政策过程的一个重要的参与者，公民在行政文化的改革中也应承担起不可推卸的责任，正是因为行政文化指导着行政人员的执法行为，影响着执法效果，牵扯到的是千千万万公民的利益，而最终检验行政文化是非曲直的正是广大的人民群众。

在当代社会，逐渐提高的生活水平是公民有目共睹、深有体会的，但官员腐败、政府失灵等同样让广大民众的不满难以平息。但是，大部分公民停留在对这些错误思想和行为的批评和谴责上，甚少人会真正从实践上加入行政文化变革的过程中。事实上，只有公民真正以自己的行动实践对行政文化的塑造或改革，才可能形成真正符合中国社会实际的行政文化体系，并且让这套行政文化体系能在实际上对中国的行政建设起到推动作用。作为单个个体存在的公民，即使力量是渺小的，但这些渺小的力量形成合力的时候，那将是一股强大的推动力，无论是士农，还是工商，都可以是社会法制化进程的强大推动力，也必然是中国行政文化变革的一方责任主体。

三、结语

中国的行政文化不仅有着封建社会遗留下来的文化因素，这些文化因素深深根植于儒家思想、宗法道德，其中不乏有值得借鉴的思想，也不缺曾被封建统治者用以蛊惑人心的歪理。同时，近现代以来，西方民主思潮也对中国行政文化的塑造产生重要的影响，在多种复杂因素的作用下，塑造符合中国国情的行政文化必然是一个长期的过程，在这一过程中，包括政府、社会组织、公民等 都必须有其各自的责任意识和作用方式，也只有各责任主体形成合力，才可能形成符合中国国情、符合公民期待的行政文化。

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