土地整治中农民集中居住问题探讨

范德种

（安徽省芜湖县国土资源局，芜湖 241114）

土地整治中农民集中居住问题探讨

范德种

（安徽省芜湖县国土资源局，芜湖 241114）

推进农村土地整治并做好农民安置新居建设，有利于土地集约节约利用，并有助于切实改善农民生活环境。以江南圩区为例，分析了土地整治过程中引导农民集中居住的现实问题，对可选择的路径进行了探讨。

农村土地整治；农民集中居住；宅基地；土地管理

建设与用地需求的矛盾在我国普遍存在。不少地方通过创新土地政策，开展土地整治，提高土地集约节约利用水平；实施农村与城镇的建设用地“增减挂钩”，以实现耕地总量动态平衡，缓解用地矛盾。推进农村土地整治工作，并做好农民安置新居的建设，既有利于土地集约节约利用，也有助于改善农民生活环境。本文以江南圩区为考察对象，分析了农民建房的现状问题，结合土地整治中农民集中居住的发展趋势，对实施路径进行初步探讨。

1 江南圩区农民建房概况

农民居住条件不断改善，但其背后存在着长期以来建设行为放任自流和村庄建设用地粗放管理，这样既浪费土地，又影响农村村庄建设用地的可持续发展。笔者所在的江南圩区农民建房历史可分为三个阶段：

1.1 圩堤上建房

江南圩区水网密布，沟渠纵横，过去的对外交通大多是以船代步，一些乡镇以水路而繁荣。农民也因此在圩埂上建房，方便出行及货物运输，逐步形成农户房屋在圩堤上“摊大饼”式发展。

1.2 在居民点与承包地建房

农村家庭联产承包责任制后，分田到户。“居民点+承包地”的模式建房，形成“满天星”式分布格局。但一家一户零散分布，公共设施差，普遍存在行路难、吃水难、通讯难。

1.3 以路带房及随意建房

外出打工回来的农民受外面世界影响，建房讲究、风格各异。村庄里房屋朝向不一，犬牙交错。导致整个村庄“满眼新屋却见不到新村”，时尚的小洋楼与“外光内糠”的“空心村”形成鲜明对比，正如农民口头禅所云“新房子、大院子、破庄子、旧样子”。

2 现存问题的原因分析

2.1 观念制约

农民习惯过去生活，老传统旧习俗根深蒂固，对集中居住新区建设认识不足。引导农民集中居住建设，农民一时不适应，也感到不便于生产生活。

2.2 资金制约

农民经济收入不平衡，对开展土地整治整村推进工作并做好农民安置新居建设的态度也因人而异，致使农民征拆不同步。农民对征拆态度是“新房子不肯拆，旧房子不愿拆，破房子不敢拆”。乡镇政府配套资金不足也是影响农民集中居住的瓶颈问题。

2.3 服务制约

农民小区功能未充分发挥，在内容上忽视发展生产、忽视庭院经济和民族风俗特点，以城市住宅小区规划代替农家群落规划，农民看不到集中居住的优越性。一些地方只管建设，忽视小区管理，小区物业尚是空白；在为农民服务中缺乏社区组织，或还沿袭村委会管理，管理与服务未跟上。

2.4 土地制约

农民集中居住需要占用一定土地。农民惜土如金，涉及村组调整土地难度大。国家对耕地保护实行严格管理，因不能逾越基本农田保护区而无法实施农民集中建设规划。

2.5 机制制约

法律规定，农民只能拥有一处宅基地，建新须拆旧，宅基地退回村集体组织。退还宅基地于法有据，但在实践中，因农民得不到补偿，宁愿闲置也不肯退出宅基地。农村宅基地未建立流转机制，客观上造成一户数宅，闲置的宅基地无法盘活。农民自建房贪大求洋，前庭后院，超占土地，而对于超占如何处理，又缺乏相应的处置措施。

3 对策措施与建议

3.1 宣传发动

土地整治整村推进是项“政府得土地、农民得实惠、企业得效益”的多方共赢的好事，但需要做好政策宣传，消除思想障碍；同时赋予群众知情权，让群众主动参与；还须加强沟通联系，提高政府服务农民的意识和水准。

3.2 政策推动

农村集体土地隐性交易普遍存在，出台集体土地使用权流转管理办法，以规范集体土地管理。建立集体土地流转制度，将收回的宅基地重新分配，用经济杠杆激活集体土地，使闲置的集体土地“上岗”。

开展土地登记，为农村宅基地建立档案，对符合规定的给予登记发证确权。整治出来的土地，交给村委会发包管理，以使连片集中土地供种养大户或企业承包，也能让农民长期分享土地增值收益。

鼓励在城镇有稳定收入和固定住所的农民以土地承包经营权置换城镇社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房（简称“双置换”），有关部门要结合实际，制定具体政策。自愿实行“双置换”的农民所获得的经济补偿，优先用于办理养老、医疗等社会保险，在政策上享受与迁入地城镇居民同等的社会保障和公共服务。

在推进农民集中居住建设过程中，最主要的困难表现在基础设施配套、土地流转置换、公益事业发展等问题上，应有相应的资金扶持政策。在土地整治中引入市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定优惠政策，鼓励单位、个人投资农村土地开发整理，合理分配调剂，多余的公开出让，所得出让金用于拆旧补偿或基础配套建设。对农村土地开发整理后按比例获得的用地指标，如新增耕地指标分配机制，激励、调动基层人民政府参与农村土地开发整理的积极性。

3.3 典型带动

基层政府通过出台政策、制定实施计划，逐步改变农村居民点居住分散、布局零乱现状。在规划编制中，突出“适度集中、节约用地、方便生产生活”，以合理的耕作半径为依据，同时提高规划的操作性。

推动农民集中居住是一个系统工程，必须由政府牵头，基层政府成立统一的办事机构，抽调各职能部门的中坚力量，切实做好农民集中居住工作。

3.4 建管互动

农民小区倡导“政府主导，群众主体”的管理模式，农民群众在村党支部带领下自发成立新农村理事会，推选村里德高望重的村民为理事，如何管理、怎么建设由农民自己作主。对经济发达、靠近集镇的村庄，纳入集镇规划，鼓励建多层新型农民公寓；对零星村落控制发展，村民建房统一纳入新区规划；对大村落，可归并附近零星小村落。

江南圩区新农村建设，应立足于布局合理、节约集约土地；老村庄整治，积极推行城乡建设用地的增减挂钩工作。对村庄改造中腾出的土地，经国土部门验收后复耕。

新农村建设要依据“方便生产，改善环境、节约用地”的要求，编制新农村规划；按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的要求，力求做到建一片成一片，建一处成一景。

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The problem of centralized housing for farmers as part of rural land consolidation and rehabilitation

FAN De-Zhong
(Anhui Province Wuhu County Bureau of Land Resources, Wuhu 241114, China)

Promoting rural land consolidation and constructing new homes for farmers are conducive to intensive and economical land utilization, as well as improving the working and living environment for the farmers themselves. This paper analyzes the problems associated with guiding farmers towards a centralized residence scheme as part of rural land consolidation and rehabilitation, and discusses the different approaches available, using the polder areas at the southern end of the Yangtze River as an example.

rural land consolidation; farmers' concentration living; residence land; land management

F301.2

B

2095-1329(2013)04-0081-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.018

2013-08-15

2013-10-29

范德种(1972-),男,学士,经济师,主要从事国土资源管理工作.

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联系电话：0553-8451186