基于土地利用的县域主体功能区划分研究——以湖南省北湖区为例

柴志阳，范 琰，董 淼

（湖南省国土资源规划院，长沙 410007)

基于土地利用的县域主体功能区划分研究
——以湖南省北湖区为例

柴志阳，范 琰，董 淼

（湖南省国土资源规划院，长沙 410007)

在城镇化进程加快、区域土地结构急剧变动的背景下，以土地利用为研究对象，从资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力三方面，选取13个指标构建主体功能区划分指标体系，运用熵值法、多目标线性加权函数法等数理方法对县域主体功能区进行分区研究。以湖南省北湖区为例，进行了实证研究，划分为优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区、禁止开发区五类主体功能区，并结合当地实际，提出了各功能分区土地利用的主导方向与建设策略。

土地利用；主体功能区划分；指标体系；实证研究

现行土地利用总体规划中的管制分区和用途分区方案，对土地利用产生了积极效果，有效控制了建设用地规模，落实了国家土地宏观调控政策。但是随着我国现代化进程的加快，城镇化加速推进，大量农村人口从农村转移到城镇，增加了区域内的城镇居住、基础设施、公共服务等建设用地和生态用地需求，这必将引起土地结构的急剧变动，同时也对我国土地利用结构的优化提出了新要求[1]。国内一些学者也从各个方面展开研究，余德贵等从社会发展、经济发展、生态环境和土地利用现状和效益五个方面，构建指标体系，对江苏泰兴市进行土地利用主体功能区划[2]；刘瑞卿等基于土地利用规划新增建设用地指标的角度，从生态环境重要性、社会经济支撑力和土地利用承载力三个方面，选取14个评价因子对河北卢龙县进行主体功能区划分[3]。但从总体上说，对主体功能区的划分方法，我国学术界尚未达成共识，规划技术方法需要进一步深化研究。在研究尺度上，以县为单位研究的比较多，而以乡镇为单位研究的比较少[4]。本文认为乡镇是我国经济建设的最基本单元，以乡镇为单位展开研究，能更深刻揭示出人口、经济、资源、生态各因素之间的复杂关系，找出其发展规律，从而更好地指导区域经济发展。

北湖区是郴州市政治、经济、文化中心，中国石墨之都，湖南省发展县域经济十强县市区之一。在2012年11月发布的湖南省主体功能区规划中，北湖区被规划为省级重点开发区域。在城镇化进程中，北湖区经济建设与土地之间的矛盾表现得尤为突出，对其主体功能区划分进行研究，在湖南省也更具典型性和代表性。本文以北湖区为例，以乡镇为单位，以土地利用为研究对象，从生态、宏观和可持续的视角对区域内的主体功能区进行分区研究，以统筹区域的土地利用及功能定位，使区域内的土地利用分区更为科学，进而为当前北湖区土地利用总体规划（2006～2020年）中期评估和修改中的分区方案提供有益指导和借鉴。

1 土地利用主体功能区及其划分原则

1.1 主体功能区划分

基于土地利用的主体功能区划分，是以土地利用为研究对象，从促进人口、经济、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，根据空间功能区划的原则和方法，确定一定时间范围内的功能区划分标准，划定区域内各类功能区的边界。它将传统地理学的资源、环境要素的分析方法与经济学的成本效益、供给需求等研究思路相结合，从可持续发展的角度，分析资源环境基础、开发潜力、利用成本及其对人口和经济活动的承载力；探讨其区位及经济社会基础、增长动力、发展收益和开发需求，以确定特定空间的开发强度和方向；并且通过各区域比较优势的分析，将各个评价单元归并为各种类型的空间适宜性区域。这不仅体现了自然与经济的高度综合、突出发展导向与空间控制的一体化，也有利于实现人口、经济、资源和环境的空间均衡[5]。国家“十一五”规划《纲要》提出了把国土空间开发结构划分为四类主体功能区，分别是优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。

本文根据区域的实际特征，把国土空间开发划分为优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区、禁止开发区五类主体功能区。优化开发区是指开发强度高、发展潜力大，但资源环境承载力开始减弱的区域；重点开发区是指开发强度一般，但资源环境承载力较强、发展潜力较大、经济和人口集聚条件较好的区域；适度开发区是指生态环境相对脆弱、不宜集聚大量人口和经济的区域；限制开发区是指开发强度比较低，发展潜力比较小，生态重要性明显，不适宜大规模开发的地区；禁止开发区是指基本农田保护区、生态控制区、风景名胜区等国家实行强制性保护的区域[6]。

1.2 划分原则

主体功能区的划分，要注意以下基本原则：

（1）一致性原则。主体功能区的划分要与区域的发展战略相一致，与区域的“十二五”规划相协调，符合其空间战略布局的思路和要求，同时与区域的土地利用总体规划相配合。

（2）差异性原则。不同区域的自然资源和社会经济条件各不相同，也造成了地区间土地利用的方式、特点和方向的差异。在进行主体功能区划分时，也必须充分考虑到地区间的这种差异性，并以此作为分区的基础。

（3）可持续性原则。主体功能区的划分必须要从区域的可持续发展出发，考虑土地利用方式的延续性，兼顾经济、社会、和生态效益，兼顾整体与局部利益、眼前与长远利益。

2 指标体系的建立与划分方法

2.1 指标体系的建立

按照科学性、代表性、可比性、易操作性等指标选取原则，依据国家“十一五”规划纲要对主体功能区划分指标的要求，在参考前人研究成果的基础上[7～11]，并考虑到地区的实际情况，建立了包括3个二级指标、13个三级指标的指标体系（表1）。

2.2 划分方法

在划分主体功能区的过程中，首先要确定各个指标的权重。确定指标权重的方法有很多，主要有熵值法、主成分分析法、层次分析法、德尔菲法和聚类分析法等[12]。主观赋权法如德尔菲法，客观赋权法如熵值法、主成分分析法和聚类分析法等。根据多层次多指标的特点，本文主要通过熵值法来确定各个指标的权重，其步骤如下：

表1 主体功能区划分指标体系Table 1 The indicator system of division of major functional zones

2.2.1 数据的标准化

（1）选取n个样本，m个指标，则Xij为第i个样本的第j个指标的数值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。

（2）数据的标准化处理

本文采用极值法对原始数据进行标准化处理。在这里，定义是对应于Xj的接近度，对于正向指标：

对于负向指标：

则为第i个样本的第j个指标的数值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。为了方便起见，仍记数据。

2.2.2 计算指标权重

（1）计算第j项指标下第i个样本占该指标的比重Pij，定义其标准化值为Pij：

（2）计算第j项指标的熵值：

（3）计算第j项指标的差异系数。对第j项指标，指标值的差异越大，对方案评价的影响就越大，熵值就越小，定义差异系数：

（4）求权值：

2.2.3 计算主体功能区划分指标得分

采用多目标线性加权函数法对各个样本主体功能区划分指标得分进行测算：

式中，Si为i乡镇主体功能区划分的综合得分，Wi为j项指标的权重，Pij是j项指标无量纲化后的值。然后依据测算的主体功能区划分综合得分的高低，结合各个乡镇的实际情况，划定县域主体功能区划分标准，综合确定县域内的主体功能区划方案。

3 实证研究

3.1 研究区概况

北湖区位于东经112°41′34″～113°05′11″、北纬25°25′53″～25°52′49″之间，地处湖南省南部，郴州市中部，南岭中段骑田岭北麓，东北与苏仙区相连，南与宜章县和临武县接壤，西与桂阳县毗邻。土地总面积81853.31hm2：农用地74375.27hm2，其中耕地12380.68hm2，占土地总面积的15.13%，林地57741.14hm2，占土地总面积的70.54%；建设用地总规模6596.32hm2，其中城乡建设用地5572.86hm2，占土地总面积的6.81%，交通水利用地951.83hm2，占土地总面积的1.16%；未利用地881.72hm2，其中可以开发利用的后备土地资源580.73hm2，占土地总面积的0.71%。2011年末，辖区总人口42.28万人，其中城镇常住人口33.52万人，城镇化率79.28%。辖5个镇9个乡，共14个乡镇（为了便于横向对比分析研究，本文暂不考虑3个街道办事处）。

表2 北湖区各乡镇主体功能区划分指标得分Table 2 The indicator scores of division of major functional zones for every town in Beihu district

3.2 北湖区主体功能区划分

以2011 年相关统计年鉴、土地台帐及第二次全国土地利用变更等原始数据为基础，依据上述过程和方法，计算得到北湖区各乡镇的资源环境承载力得分、现有开发强度得分、发展潜力得分及综合得分（表2、图1）。

根据表2的计算结果，综合考虑北湖区各乡镇的实际情况、规划要求和专家意见，确立北湖区主体功能区划分标准，通过定性研讨与定量分析相结合的方法，对北湖区14个乡镇进行主体功能区划分（图2）。其中，优化开发区包括2个乡镇，重点开发区包括5个乡镇，适度开发区包括6个乡镇，限制开发区包括1个乡镇及一部分生态重要性明显的区域，禁止开发区则根据湖南省及郴州市的有关要求来确定，不划定具体的行政单元。

图1 北湖区各乡镇主体功能区划分指标得分对比Fig. 1 The comparison of indicator scores of division of major functional zones for every town in Behu district

图2 北湖区主体功能分区Fig.2 Division of major functional zones in Beihu district

（1）优化开发区：从图1可以看出，该区域综合发展水平高（得分＞10.00，现有开发强度高（得分＞6.00），发展潜力较大（得分＞1.50），但资源环境承载力开始减弱（得分＜2.00）的地区；或综合发展水平和现有开发强度高，但因资源环境承载力的束缚，导致发展潜力受到限制（得分＜2.00），亟待优化调整的地区。主要包括郴江镇和市郊乡2个乡镇。郴江镇和市郊乡的现有开发强度最高，2010年其地均GDP分别达到275.48万元/hm2、84.46万元/hm2，分别居全区第一和第二名；两乡镇的城镇化水平也分别达到98.50%和97.50%，遥遥领先其他乡镇。但是两乡镇资源环境承载能力较低，郴江镇和市郊乡的人均耕地面积仅有0.0004 hm2/人和0.0016 hm2/人，是全区最低的。

（2）重点开发区：该区域综合发展水平较高（得分＞7.00），开发强度一般（2.00＜得分＜6.00），资源环境承载力较强（得分＞2.00），发展潜力较大（得分＞1.00），经济和人口集聚条件较好的地区。主要包括同和乡、大塘瑶族乡、石盖塘镇、华塘镇和鲁塘镇，共5个乡镇。同和乡的资源环境承载力最高，其水域面积比重高达1.55%，是全区最高的；石盖塘镇的现有开发强度是比较高的，人口密度达10.69人/hm2，地均GDP达到48.50万元/hm2，城镇化水平也达到80%。

（3）适度开发区：该区域综合发展水平一般（7.00＞得分＞4.00），开发强度较低（得分＜2.00），发展潜力一般（得分一般小于2.00），资源环境承载力较强（得分一般大于2.00）的地区。主要包括保和乡、江口乡、芙蓉乡、永春乡、万华岩镇和月峰瑶族乡，共6个乡镇。如江口乡、保和乡和永春乡的人均耕地面积达0.24 hm2/人、0.11 hm2/人、0.16 hm2/人，人均耕地面积都比较高。

（4）限制开发区：该区域综合发展水平较低（得分＜4.00），开发强度较低（得分＜2.00），发展潜力较小（得分＜1.00），资源环境承载力一般，生态重要性明显，不适宜大规模开发的地区。主要包括南溪乡及一部分生态重要性明显的区域：主要的农产品基地，耕地面积较大，具备较好的农业生产条件的地区；资源环境承载力弱，关系城镇整体生态安全格局的区域；基本农田保护区以外的各类宜农土地、坡度在15～25°之间的山地、生态脆弱区域。南溪乡的发展潜力最低，其人均GDP仅有2.12万元/人，是全区最低的；但是其资源环境承载力比较高，其森林覆盖率高达86.16%，是全区最高的，生态用地比重也达到96.40%。

（5）禁止开发区不划定具体的行政单元，依据湖南省及郴州市的有关要求来确定。主要包括国家规定严格保护，禁止开发的地区；饮用水源保护地、自然保护区、森林公园、湿地公园、重点公益林、坡度25°以上的山地及高丘区、著名风景区、泄洪区、重要湿地、集中连片的基本农田保护区等。

3.3 各主体功能区土地利用方向

各区域的土地利用特点决定着其功能定位与未来土地利用方向，体现了各区域土地的协调利用和统筹安排[13]。

（1）优化开发区

在主体功能区划分中，只有郴江镇和市郊乡属于优化开发区，其综合得分分别达到了15.80和10.61，远远超过其他各乡镇，并且现有开发强度高，发展潜力大，不足之处便是资源环境承载力较低，处于一般水平。因此，应根据这两个乡镇的实际情况进行开发。

郴江镇位于郴州市的城市中心城区和开发前沿，是典型的城中镇，同时国道107、郴资桂高等级公路、京深高铁、京广铁路和京港澳高速公路纵横镇域，交通发达。其农业经济属城郊型，商品率高，农业机械化程度高。所以应该积极发展商业、服务业等第三产业；逐步淘汰一些高污染、高能耗产业，合理引导第二产业从市区退出；同时依托交通优势，把湘南国际物流园打造郴州市的现代物流中心；推进城中村改造，对农民实行公寓式安置和社区化管理；同时依据国家产业发展政策和土地资源环境条件，合理制定产业用地政策，科学配置不同类型和不同规模的企业用地。

市郊乡属城郊型农业经济，境内农副产品丰富多样，商品率高，农业机械化程度高，交通发达。应积极推进农业产业化经营，发展都市休闲农业；同时实行集约化经营，提高建设用地的集约水平和产业的发展层次；大力提高企业的技术装备水平，提高生产效益。根据这两个乡镇资源环境承载力较低的情况，两地应严格贯彻国家保护耕地和基本农田的政策，提高森林覆盖率，保护生态环境，提高本区域的资源环境承载力。

（2）重点开发区

主要包括同和乡、大塘瑶族乡、石盖塘镇、华塘镇和鲁塘镇5个乡镇，该区域综合得分比较高，开发强度较大，资源环境承载力较高，是北湖区的重点开发区域，但发展潜力一般。所以对于这些区域应该：积极引进外地资本和企业投资办厂，加快区域发展，壮大经济规模；同时加快推进工业化和城镇化进程，提高城镇化水平；合理调整产业布局，重点发展先进制造业和有色金属冶炼业, 提高企业装备水平，促进产业集群发展；针对该区域发展潜力较低的问题，应加快完善交通网络、能源等基础设施建设，提高区域的基础设施水平，以吸引更多人口和产业的集聚。

（3）适度开发区

本区域主要包括保和乡、江口乡、芙蓉乡、永春乡、万华岩镇和月峰瑶族乡6个乡镇。该区域综合得分一般，开发强度和发展潜力一般，但资源环境承载力较高。对于该区域的发展应该：实行优先保护、适度开发的方针，严格保护耕地和基本农田，守住国家的耕地红线；实行严格的土地用途管制措施，进一步优化土地利用结构，提高土地集约化利用水平；因地制宜地发展蔬菜、粮食、果树等特色农业开发，努力提高农民收入；同时加强生态环境整治，提高区域环境质量。

（4）限制开发区

主要包括南溪乡及一部分生态重要性比较明显的区域。南溪乡位于骑田岭西北坡，地势东南高西北低，海拔600～1400 m。地貌是花岗岩中山，地面坡度较陡，多在20°以上，土地利用比较困难。乡域内人均耕地面积较低，森林覆盖率较高，达86.16%，人均GDP较低，仅为2.12万元/人。南溪乡以农业为主，主产稻谷、红薯、畜禽、楠竹、木材等。境内四条溪流，溪水落差大，适宜开发小型梯级水电站。其中丰富的楠竹、水利资源是该乡的两大亮点。考虑到本区域生态环境的重要性，对本地区不宜进行大规模的经济建设，严格控制生态破坏大、环境污染重的产业活动，抓紧治理被破坏的山体、植被、水系等，保护好本地区的生态环境；同时建立健全生态补偿机制，对该区域加大生态补偿力度。

（5）禁止开发区

禁止开发区是依法设立的各类保护区域，不划定具体的行政单元，依据湖南省及郴州市的有关要求来确定。就北湖区来说，主要包括城市生态绿地，国家森林公园、基本农田保护区、生态湿地等国家禁止开发的区域。在该区域内要进行严格的空间管制，加强生态环境建设，控制人口流入，鼓励企业和居住人口迁出，严禁不符合功能定位的开发建设活动，维护生态系统和功能的完整性。同时，加大监管控制力度，推行生态补偿机制，严厉打击各类违法行为，确保区域生态安全。

4 结语

主体功能区是政府实施区域土地宏观调控的重要工具和手段，可以有效优化区域空间开发结构。本文以土地利用为研究对象，从资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力3方面，构建了包括13个三级指标的主体功能区划分指标体系；采用熵值法对北湖区14个乡镇进行了主体功能区划分，得出了优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区和禁止开发区的分区方案；并根据各区域的特点，提出了土地利用的主导方向和发展措施。本研究对于指导北湖区目前所开展的土地利用总体规划中期评估和修改实施方案的制定和完善，具有一定的现实意义，对于今后其他县市土地利用分区方案的制定，也具有一定的参考价值。

但是由于目前国内外并没有相对成熟的主体功能区划分模式可以借鉴，本文只是从土地利用的角度对北湖区主体功能区划进行探讨，未能全面深入地考虑各乡镇的发展愿望、发展战略和政府决策等主观因素的影响，今后无论是在理论水平上，还是在研究方法上，都有待于进一步探索和研究。

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A study of the division of major functional zones in counties based on land use: Beihu District, Hunan Province

CHAI Zhi-Yang, FAN Yan, DONG Miao
(Hunan Planning Institute of Land and Resources, Changsha 410007, China)

Against a background of increasingly rapid urbanization and dramatic changes in land use, this thesis applies 13 indicators to the development of a major functional zoning indicator system. It uses the entropy weight method, the multiobjective linear weighting function method, and other mathematical techniques, to analyze three aspects of land use change: resources and environmental carrying capacity, existing development density, and development potential. The study site for this research is the Beihu district in Hunan province, and this area is divided into five types of major functional zone: optimization development zones, key development zones, moderate development zone, restricted development zones, and prohibited zones. Taking into consideration the local conditions, this thesis proposes development directions and construction strategies for land use in each of the major functional zones.

land use; division of major functional zones; index system; demonstration research

F301.2

A

2095-1329(2013)04-0062-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.014

2013-10-22

2013-11-18

柴志阳(1986-),男,硕士,主要从事土地利用与土地规划.

电子邮箱：344085498@qq.com

联系电话：0731-85512094