沙湾县推进城乡一体化发展调研报告

王新晟 王银珊 陈 荣

（中共沙湾县委党校 新疆 沙湾 832100）

城乡发展一体化是指城乡之间通过生产要素自由流动和公共资源均衡配置，以城带乡，以乡促城，城乡互动互促，实现城乡经济社会持续协调发展的过程。实现城乡一体化对破解城乡二元经济结构，推进城乡新型工业化、新型城镇化、农业产业化发展，构建和谐社会，全面建成小康社会有重要的作用。“十五”以来，新疆沙湾县坚持以科学发展观为指导，加大统筹城乡发展的力度，促进了城乡共同繁荣。

一、沙湾县推进城乡一体化发展的基本做法

1.加大了城乡基础设施建设。“十五”以来，沙湾县加大了城乡交通网络建设力度，十五个乡镇场实现了道路的黑色化，完成了县城建设路、金融路、世纪路等30多条道路的改造和配套绿化工作；组织实施了中低产田改造、盐碱地改良、土地整理等项目，建成了30万亩“田园化”基本农田；开展了小流域综合治理和退耕还林、“三北”四期、退牧还草等项目，沙湾县森林覆盖率达12.8%，城市绿化覆盖率达36.8%；先后实施巴音沟河引潜流城市供水、天然气入户、城市污水处理厂、110KV和220KV输变电工程等一批重点工程，为农牧业生产和农牧民生活水平的提高提供了有力保障。

2.推进了城乡“三化”建设。一是以招商引资为抓手，推进新型工业化建设。坚持“以优选强，强强联合，借势发展，实施大企业大集团战略”，围绕优势资源和特色产业，通过产业招商、以商招商、会展招商、组团招商等形式，全方位、多层次、宽领域内引外联，吸引了诸如中粮集团、中材集团等一批大企业和优势项目相继入驻沙湾县，为县域经济发展和新型工业化建设注入了强大动力。二是以农业合作社、土地互换、农业基地建设、农业科技推广、农产品市场竞争力为重点，提高农业现代化水平。沙湾已具备了实现农业现代化的条件。三是不断优化城镇发展布局，增强小城镇的集聚功能，实现新型城镇化。现已形成以柳毛湾镇为中心的工业强镇、以四道河子镇为中心的文化大镇；在115省道沿线片建设以乌兰乌苏镇、安集海镇为中心的商贸重镇；在南部山区片建设以西戈壁镇、东湾镇、博尔通古为中心的文化旅游名镇的城镇化格局，提高城市综合服务功能，增强城市和小城镇的集聚功能和辐射带动能力。

3.实施了城乡富民安居工程。新世纪以来，沙湾县把民生作为促进沙湾县和谐稳定发展的一项重要工作强力推进。“十一五”时期，解决了沙湾县90%以上牧民定居的问题。2010年投资5000万元建设牧民定居房及配套工程，完成牧民定居住房227户，新建农村抗震安居房2203户。同时加大保障性住房建设力度，仅2013年就建成廉租房350套、农村抗震安居房1.9万套。启动干部职工集资房建设工程，解决了干部职工住房问题。近几年，通过“安居富民”、“定居兴牧”，干部集资房等的建设，沙湾县的城乡居民居住条件得到很大改善，已经实现了部分农民上楼的目标。

4.统筹城乡党建建设。成立了党建工作领导小组，建立农村基层组织建设联席会议制度，把党建工作纳入年度工作目标管理中，形成了上下联动、齐抓共管的城乡统筹党建工作格局。采用毗邻共建、强强联合、特色共建三种方式，开展村居共建。形成了组织生活“联开”、党员责任“联管”、城乡党员“联帮”城乡党组织互帮共助的新机制。采取“1+1”或“1+X”的模式，开展村企共建。沙湾县183个村与142个非公有制企业结成“互助共建”对子，开展经济共建、环境共建、治安共建、文化共建等互助共建活动，切实增强结对共建的实效，不断扩大党组织的影响力和凝聚力。

二、沙湾县推进城乡一体化发展取得的成效

1.综合经济实力不断增强。2011年沙湾县地区生产总值92.8亿元，比2005年的35.19亿元增长了1.64倍，平均每年增长17.64%；三次产业分别达到30.8亿元、32.9亿元、29.1亿元，比2005年分别增长1.64倍、1.77倍、1.50倍，其中二、三产业产值占地区生产总值的比重达66.81%；三次产业结构调整为33.1:35.5:31.4，农业大县向工业强县转变取得了显著成效。全社会固定资产投资总额达38.59亿元，比2005年的10.67亿元增长了2.62倍，平均每年增长24.02%，使沙湾县城乡投资建设力度不断加强。工业总产值达79.99亿元，比2005年的24.93亿元增长了2.21倍，平均每年增长24.32%，沙湾县工业实力不断增强。农业总产值达到40.53亿元，比2005年的14.74亿元增长了1.75倍，平均每年增长17.51%。社会消费品零售总额达到10.73亿元，比2005年的4.69亿元增长了1.29倍，平均每年增长14.81%，满足了城乡居民多层次的消费需求。地方财政一般预算收入达5.46亿元，比2005年的1.42亿元增长了2.85倍，平均每年增长25.76%，由财政提供的公共产品不断增加。年末城乡居民储蓄存款余额达43.44亿元，比2005年的17.29亿元增长了1.51倍，平均每年增长17.04%；城镇居民人均可支配收入达13502元，比2005年的7789元增长了73.35%，平均每年增长9.89%；农村居民人均纯收入达到13195元，比2005年的6153元增长了1.14倍，平均每年增长13.94%，沙湾县城乡居民生活水平不断提高。

2.城乡基础设施建设和生态环境不断改善。一是城乡基础设施明显加强。完成了县城世纪大道、巴音沟引潜流工程、城市污水处理工程等一大批功能齐全、设施配套的重点工程，一个集商贸、旅游、工业加工、人民居住为一体的生态型现代化小城市基本形成。抓住了国家实施“三北”四期、退耕还林、生态环境与保护等生态建设工程机遇，先后完成了生态绿化，退耕还林、防洪工程、节水灌溉、人畜饮水等工程建设。这些成就的取得，为农牧业生产和农牧民生活水平的提高提供了有力保障，同时也改善了生态环境。二是农业环境得到大的改善。沙湾县组织实施了中低产田改造、盐碱地改良、土地整理等项目，建成了30万亩“田园化”基本农田；累计完成人工造林20.5万亩、环城生态林工程5.1万亩，建成绿色通道600公里。三是可持续发展、生态文化理念已在沙湾建立。构建了生态屏障、生态产业、生态家园“三位一体”的生态建设模式，打造了国家级农业生态县名片。

3.城乡社会保障水平不断提高。近年来，每年转移农村富余劳动力6万余人（次），实现就业再就业1.5万人，城镇登记失业率控制在3.5%。全面落实农村“五保户”、“四老人员”待遇。加强城乡低保工作，逐步提高保障水平，切实做到动态管理、应保尽保。实施了城镇居民养老保险和新型农村养老保险，累计享受社保服务85万人（次）。推进保障性住房建设工程，建成安居富民和保障性住房2.1万套。

4.城乡社会事业全面进步。实施城乡一体化以来，在教育、文化、体育、医疗卫生事业等方面，做了大量的、卓有成效的工作，有力地推动了沙湾社会事业的发展。累计完成教育投资7亿多元，县乡学校软硬设施实现全面升级，集中办学、民汉合校、双语教学深入推进，素质教育取得长足发展，荣获全国阳光体育先进县、自治区“两基”工作先进县称号。县乡医疗卫生基础设施建设不断完善，服务功能显著提升，新农合参合率达99%以上，人口自然增长率控制在9‰以内，建成自治区计划生育优质服务先进县和婚育新风进万家示范县。实施“西新工程”、“村村通”工程、“大喇叭”等文化惠民工程以后，广播、电视覆盖率分别达99.8%、99.5%。建成乡镇（场）综合文化站13个、村队“三室一场”264个，覆盖率达100%。多次承办国际、国家、自治区、地区级文化体育赛事。

三、沙湾县在推进城乡一体化发展中面临的主要问题

1.部分干部和群众对推进城乡一体化发展的重要性认识不足。一是部分干部认识还不够全面，导致城乡一体化的推动力不足。认为推进城乡一体化就是简单的让农民进城，就是搞大规模的“造城运动”。二是农民群众缺乏主体意识，导致推进城乡一体化的原动力不足。许多农民的思想还比较保守，传统的小农意识根深蒂固；部分村庄青壮年劳动力大都外出就业或打工，农村具有一技之长的人比较少，在一定程度上制约了农民的增收。

2.体制障碍和制度缺陷在一定程度上制约了城乡一体化发展。一是造成城乡二元结构的体制格局还没有彻底打破。二是城乡一体化发展的制度和运行机制还有待于进一步完善，主要包括：户籍制度、土地制度、就业制度、教育制度、社会保障制度和小城镇管理制度等。

3.经济基础还比较薄弱，推进城乡一体化建设资金缺乏。沙湾县域经济还比较薄弱、资金投入有限，导致城乡建设资金缺乏，“工业反哺农业，城市支持农村”还没有完全落到实处，全社会共同参与推进城乡一体化的大环境还没有形成。沙湾县工业化发展水平还处于工业化初期阶段。由于经济基础还比较薄弱，“工业反哺农业”的拉动作用有限，推进城乡一体化建设资金缺乏。县级财政每年能挤出用于支持县域经济发展的资金十分有限，统筹城乡发展心有余而力不足。

四、加快推进沙湾县城乡一体化的对策建议

1.加快形成城乡一体化新格局。（1）推进城乡基础设施建设一体化。推进城乡公交客运一体化，城乡道路、运输实现全覆盖，城乡共建一个“交通网”；整合全县饮用水资源，实现城乡公用一个“水龙头”；完成各项水利规划，合理配置水资源，促进城乡水利建设一体化；坚持电源和电网建设并举，加快推进水电和生物质发电的开发，适度发展火电，培育太阳能光伏发电，加快推进城乡电网一体化；积极实施天然气长输管线建设工程，加快实现城乡供气管网城乡覆盖；大力发展农村沼气，加快城乡供气供热一体化；建立起“全面覆盖、设施完好、运行安全、保障有力”的城乡环境卫生保洁和生活垃圾集中收集处理运转体系，实现城乡共用一个“垃圾箱”；完善城乡信息网络基础设施建设，进一步推进城乡信息网络一体化。

（2）推进城乡产业发展一体化。工业建设方面，积极构建以棉纺、印染、成衣制造、棉花下游产业开发为主的纺织轻工产业，以煤焦化、煤化工、石油石化下游产品为主的精细化工产业，以水泥、铜材、钢材、装备制造为主的建材制造产业，以水电、太阳能、生物质发电为主的新能源产业同步发展的新型工业体系。农业建设方面，依托农业资源优势，着力培育壮大“粮、棉、油、蔬、畜”的精深加工为主的绿色食品产业，发展“精品”农业。加快推进农业产业化、市场化、标准化、机械化、农村城镇化水平和农民组织化进程，强力打造高产棉花、畜牧养殖、辣椒番茄、蔬菜林果、优质粮油、设施农业六大优势特色产业基地。第三产业建设方面，加快以大盘饮食文化开发、天山风光、草原风光、奇石玉石、沙漠旅游开发为主的旅游服务产业发展，逐步打造现代金融业、现代商贸业、房地产业、文化创意产业，加快发展有潜在优势的物流业、职业技能培训，鼓励发展市场前景广阔的商贸流通、社区服务、市场中介和咨询服务业等。

（3）推进城乡公共服务一体化。一是整合城乡教育资源，促进城乡教育资源配置合理化，促进城乡教育事业一体化；二是整合城乡卫生资源，建设覆盖公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，推进城乡医疗卫生一体化；三是积极争取文化惠民项目，不断加大对文化设施建设投入，挖掘整合县内特色文化资源，构建覆盖城乡的公共文化服务体系；四是依据农村实际，积极探索村企联建、合村并点、房地产开发、旧村改造等模式，着力改善农村住房设施。

（4）推进城乡就业和社会保障一体化。一是统筹推进城乡劳动就业一体化，建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，加强技能培训，形成政府扶持引导、社会各界参与、培训与就业相结合的农村劳动力转移机制，加快建立城乡就业市场，加强人才储备，统筹编制城乡人才一体化规划。二是统筹推进城乡社会保障一体化，完善城乡养老保险、医疗保障、弱势群体救助“三大一是保障体系”，设立乡镇(街道）社会保障管理服务中心，不断健全完善十大民生保障体系，探索建立以货币直补为特点的经济适用房、廉租房救助机制、联动机制和退出机制。

2.创新城乡一体化发展的体制机制。（1）加大土地管理制度改革。建立土地承包经营权的流转市场，支持采取转包、出租、互换、股份合作或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，鼓励农户组建农民专业合作经济组织；逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。严格落实“先安置、后拆迁”原则，依法征收农村集体土地；探索建立征地补偿安置标准适时增长机制与社会保障等问题。完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权。制定村民住宅建设规定、认定标准、产权登记管理等规定。

（2）加大户籍管理制度改革。探索实行以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件的城乡统一的户籍管理制度，促进农村人口和农村二、三产业向县城和小城镇转移，不断增强沙湾县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。

（3）深化公共财政管理体制改革。健全覆盖城乡、分配合理的公共财政体制。加大一般性财政转移支付力度，提高财政资金使用效率，财政用于民生方面的投资比例在现有基础上逐年增加。建立政府对“三农”投入的稳定增长机制。新增财力和受援资金支出重点向困难群众倾斜、向农村倾斜、向社会事业倾斜。新增固定资产投资优先用于加强农村社会事业、农村道路、水利、能源等中小型基础设施建设。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。

（4）深化投融资体制改革。引导和鼓励全能机构网点向下延伸，依法组建适应农村生产方式的新型中小型金融服务机构，支持有条件的农民专业合作社兴办农村资金互助社，建立村镇银行、小额贷款公司和中小企业贷款担保公司等组织。探索林权、土地使用权和地上建（构）物物权及附着物抵押信贷模式，增强农民资产融资能力。完善农业保障体系，健全政策性农业保险制度，推动商业性农村保险发展，建立农村银保合作与互动机制，构建农业灾害风险转移分摊机制。鼓励社会资本参与竞争性领域国有经济的改组改造。积极鼓励全能机构利用平台发展中小企业信托融资、租赁融资等新型理财产品。

3.加快推进“三化建设”，为推进城乡一体化发展奠定基础。一是加快沙湾县新型工业化建设。着力提升纺织工业规模，延伸棉纺工业产业链；加快农副产品加工业升级，打造国家知名品牌；优化发展能源矿产、精细化工工业；促进建材工业健康发展；着力发展机械装备制造业。二是加快沙湾县新型城镇化建设。积极融入天山北坡城市群，结合沙湾县城乡统筹发展和新农村建设实际，将沙湾县城镇体系等级结构划分为四级，包括县域中心城镇、县域副中心城镇、乡中心镇（集镇）、乡域中心村。三是加快建设现代农业。强化农业科技创新和推广应用。构建以产业为主导、大企业为龙头、大基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系，加快提升沙湾县种业科技创新能力、企业竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，进一步提高良种覆盖率。加快农业机械化步伐。继续扩大农机购置补贴规模，提高农机装备水平，优化农机装备结构，推广先进适用农机装备和技术，积极发展农机社会化服务。加快推进农业产业化经营。

4.强化保障措施，加快推进城乡一体化发展进程。一是强化政策保障。加快构建统筹城乡一体化发展的政策框架，争取自治区及各厅局把沙湾县纳入各类改革试点范围。加大产业扶持政策、重点研发基地布局、公共投资政策和财政金融政策的支持力度，在重大产业项目布局、城乡用地、产业准入、教育就业、卫生、社保、文化等方面予以政策倾斜支持，为顺利推进沙湾县统筹城乡一体化发展提供有力的政策保障。二是强化人才保障。加强沙湾县城乡干部、人才的培养与交流，鼓励优秀人才、后备干部到基层任职，提高乡村干部人才整体素质。充分发挥援疆干部和专家的作用。加强农牧民素质培训和劳动力技能培训，提高农村居民综合素质。完善农业实用人才引进机制，形成统筹城乡一体化发展的强大智力支撑。建立行之有效的激励机制，为改革创新搭建平台。三是强化资金保障。在城乡一体化的推进过程中，需要大量财政投入。沙湾县应依据财政负担能力，建立相应的财政投入保障机制。坚持民生优先，不断提高财政支出向民生倾斜力度，倾力解决民生问题。建立“三农”与“三化”协调发展的互动机制，建立发展农民持续增长的长效机制，建立发展现代农业的动力机制，促进农民增收、农业发展、农村繁荣，形成城乡一体化发展的新格局。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[R].中国改革报，2012-11-09.

[2]中共中央国务院.关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见[N].新疆日报，2010-02-01.

[3]中共中央国务院.关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见[N].人民日报，2013-02-01.

[4]张春贤.变化变革，敢于担当，务求实效，为实现新疆跨越式发展和长治久安而奋斗[R].新疆日报，2011-11-03.

[5]中央党校统筹城乡发展专题组.统筹城乡发展的路径选择[N].人民日报，2011-11-01.