提高地方政府有效引导网络舆论能力问题研究*

樊金山

（中共河南省委党校 党建教研部 河南 郑州 450002）

2003年以前由于网络技术不发达以及网民数量有限，网络作为第四媒体的作用并不明显，伴随着WEB2.0的广泛应用以及网民数量的激增，2003年的孙志刚事件、非典事件、刘涌事件极大地激发了公众通过互联网参政议政的热情，同时也让地方政府看到了网络舆论巨大的社会影响力。此后，网络舆论日渐兴起，网络舆论的社会影响力不断放大。如何有效引导网络舆论成为各级地方政府面对的新课题。

一、网络舆论是一把双刃剑

1.网络舆论的正效应。网络舆论是社会舆论在互联网空间的映射，是社会舆论的直接反映，因此，网络舆论能够快速反映社会动态、热点民意、网民心声，比较真实地反映民众对社会的情绪态度，网络舆论的出现和兴起给地方政府了解社情民意提供了新的平台和渠道，这有利于地方政府决策的民主化、科学化，不断提高地方政府的执政能力。此外，网络传播具有的社会整合性功能对于地方政府传播先进文化、先进思想，增强社会凝聚力、向心力，传递“正能量”具有不可低估的作用。从2008年特大冰雪灾害到拉萨3.14暴力事件，从汶川大地震到雅安地震，从北京奥运会到上海世博会，从建国60周年到建党90周年等一系列举世瞩目的重大事件中，互联网发挥了重要作用，广大网民众志成城，形成了万众一心的强大力量。

2.网络舆论的负效应。随着互联网的广泛应用和网民数量的激增，网络舆论对中国政治生态环境的影响日益显现。网络舆论本身具有的碎片化、突发性、隐匿性、非理性等特征，极其容易引发虚假消息甚至谣言的快速传播，致使一些局部性、一般性、地区性和偶发性的事件，在网络舆论炒作下不断异化升级，演变成全国性甚至国际性、政治性事件，严重损害党和地方政府的形象。山西黑砖窑事件、华南虎事件、钓鱼执法事件、周久耕事件、开胸验肺事件、天价过路费事件、李昌奎事件、延安城管暴力执法等事件一次次把地方政府推向了网络舆论的风口浪尖，如果引导不当极易引发网络舆论危机甚至突发事件，网络舆论引导成为各级地方政府面临的一个新的考验挑战。

二、地方政府网络舆论引导的有效性问题亟待解决

尽管各级地方政府对网络舆论引导日益重视，但是网络舆论引导普遍缺乏有效性，其表现主要有以下几个方面。

1.公众对地方政府主动“议程设置”引导网络舆论“不理会”。“议程设置”是大众传播媒介影响社会的重要方式。美国传播学家麦库姆斯1972年提出了议程设置理论，该理论认为大众传播虽然不能决定人们对某一事件或意见的具体看法，但可以通过提供给信息和安排相关的议题来有效地左右人们关注哪些事实和意见及他们谈论的先后顺序。在信息相对封闭的条件下，地方政府的议程设置对公众议程的影响十分有效，因为这是公众唯一的外来信息源。但是，随着互联网技术的飞速发展，“人人都是记者，人人都有麦克风”的自媒体时代使公众获取信息的来源越来越多，地方政府对信息的垄断权被打破，舆论引导主动权日渐式微，对于地方政府主动引导网络舆论，公众多采取漠不关心的态度，鲜有公众参与和互动。

2.公众对地方政府正面回应网络质疑“不认同”。地方政府除了主动设置议程引导网络舆论外，更多的时候则是对公众关心的热点事件以及质疑给予正面回应，从而引导网络舆论走向。但是，在实际的网络舆论引导过程中地方政府经常遭遇公众“不听”引导的尴尬，公众对地方政府的引导信息经常进行对抗性解读，“元芳，你怎么看？”成为公众表达诉求和质疑的经典句式。

3.公众对地方政府网络舆论引导“不接受”。公众对地方政府的网络舆论引导不仅“不入眼”、“不入耳”，更为普遍的是“不入心”，网络舆论引导的主观愿望和客观效果存在较大差距。在网络舆论引导过程中经常呈现出公众对正统思想观念、主流意识形态、地方政府回应的逆反心理，对政府政策、官方言论、主流观点持怀疑态度，宁信其错，不信其对，宁信其坏，不信其好成为公众普遍存在的心理。

三、影响地方政府网络舆论引导有效性的因素分析

1.舆论引导主体——地方政府自身的制约因素。一是地方政府网络舆论引导的效果意识淡薄。地方政府网络舆论引导的核心是公众能否接受其传播的信息。早在1948年，美国著名传播学家拉斯韦尔在《传播在社会中的结构与功能》一文中，就提出了颇有影响的“五W”公式：谁，说了什么，通过什么渠道，对谁，取得了什么效果”，[1]（P1）其中有效性是信息传播和网络舆论引导的目的和核心，当公众接收到地方政府传播的信息并对此表示认同，进而受到一定程度的正面影响，地方政府的网络舆论引导才实现了有效引导，当公众虽已接收到地方政府传播的信息但不愿接受，那么这样的引导则是无效的。互联网的发展使各级地方政府和官员更加关注网络舆论和网络舆论的引导，然而，一个不容忽视的问题是一些地方政府和官员在引导网络舆论、应对网上热点、处置网上突发事件等方面，效果意识不强，忽视了早期介入和引导，往往抱着“大事化小，小事化了”的侥幸心理，结果往往“小事拖大、大事拖炸”，“疲于应付”、“被动挨打”，导致事态不断扩大升级。二是地方政府网络舆论引导能力不强。首先，引导滞后，即权威信息发布不及时。在突发事件发生后公众迫切希望了解事件真相，如果地方政府“捂着掖着”便无法及时满足公众的心里渴求，必然导致真实信息供应不足，这时公众只好听信、传播“小道消息”，导致危机不断扩大升级。其次，引导方法失当。在网络舆论引导中，地方政府往往囿于传统媒体时代的思维方式，忽视了网络舆论引导的规律，仍然沿袭老一套，慢半拍，俯视式，八股调，说教味，宣传腔的引导方法，这些恰是当前公众所厌恶的传播方式和引导方法，直接影响了网络舆论引导的效果。

2.舆论引导对象——公众的因素。一是利益诉求复杂化，价值取向多样化。当前，我国正处于社会结构深刻变动、经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型期，社会经济结构、利益分配制度、生产生活方式、文化形态、价值观念等都在发生全新变化。“社会多元化的发展趋势带来了社会阶层、利益集团的分化，衍生出了对社会公共服务的不同需求，而网络文化的多元化，使人们的多元化社会需求意识进一步觉醒”，[2]由于经济、政治、社会地位的不同，中国社会已经分成若干个阶层与群体，每个阶层又有若干不同利益群体，不同群体的利益诉求呈现出复杂化，所秉持的价值理念呈现出多样化的特点，多样化的利益诉求和公众普遍存在的被剥夺感和不平衡的社会心态极易在网络社会“聚集”和传播，使主流价值观的建构与社会共识的凝聚困难重重。传统的“一元化领导”、“一把抓”、“一刀切”、“舆论一律”的舆论引导方式已很难奏效，增加了舆论引导的难度和有效性。二是对信息解读和研判的主动性和自觉性增强。在传统媒体占主导地位的时代，地方政府掌控着主流媒体，社会公众缺乏自主发布信息的平台，只能被动接受官方信息，成为信息的被动接受者，即“受众”。这种单向的信息传播方式，使得人们习惯于相信和顺从媒介的报道和宣传，而不是质疑和批判；在重大问题上渴望得到媒介的引导，自主意识和独立思考的精神比较欠缺。互联网的迅猛发展使传统传播被分众传播、对象化传播乃至个人化传播所取代，习惯于被动接受信息的受众变成了信息的自主选择、研判者，加之网络社会的开放性、匿名性、扁平化特征使传统的政府权力在网络社会不断被稀释和消解，政府权威不断受到挑战，网络社会信息“去中心化”、“去权威化”、“去边界化”特征明显，公众不再受制于官方发布的“权威”信息，完全可以按照自己的需要寻求信息，并有选择地对外来信息进行自主解读和研判，甚至可以以自主性解读方式影响政府信息的传播效果和网络舆论的走势。

3.舆论引导的平台——媒介的因素。一是舆论传播格局和传播方式根本变化。传统舆论传播是一种自上而下、集中统一的单向舆论传播方式，广播、电视和报纸等传统媒体是舆论传播的主要载体，而地方政府和传统媒体又是管理者和被管理者的关系。在这种格局下，地方政府成为实际的信息垄断者和发布者，公众只是信息的消费者，只能被动的接受信息，公众的信息和意见无法得到传播，对舆论的形成和发展不可能有实质性作用，在这种情况下地方政府很容易控制和引导舆论。互联网的迅猛发展，从根本上改变了舆论传播的格局和方式，“与传统媒介单向的、点对面的消极接受式传播不同，网络媒介的传播方式是双向、立体、交互性的，这形成了它的互动性特征”，[3]网络传播实质是一种节点化的网状传播方式，这种方式促进了公众、地方政府、媒体的全方位互动和交流，公众不仅仅是信息的消费者、接受者还是信息的发布者、创造者，信息的准入权被打破,公众不再仅仅从单方面获得信息，也可能不再追随主流意识形态的观点，传统的以广播、电视和报纸为中心的传播方式受到了严峻挑战。二是舆论传播形态发生根本变化。首先是网民数量多。据中国互联网络信息中心（CNNIC）第32次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，较2012年底增加2656万人。其次是信息传播的渠道多。随着互联网技术的飞速发展，网络社交平台不断创新，出现了电子邮件、QQ、MSN、论坛、博客、微博、播客、微信等新的信息传播、交流平台。同时，无线网、固话网、电视网、移动网等与互联网的相互融合使得网络化信息传播的渠道无处不在。其三是新闻报道的界限被打破，实现了信息的立体传播。互联网技术彻底打破了过去长期存在的新闻报道和传播的地缘壁垒和政治壁垒，国内新闻报道条块分割的传统格局也日益被打破，新闻报道的属地意识明显弱化，交叉采访、异地报道现象日益增多，同时，不同类型媒体的界限日趋淡化，报刊、杂志、广播、电视、网络、手机等各类媒体日趋融合，新闻交流不断加强，新闻资源日趋共享，相互转发稿件的现象十分普遍，形成了你中有我、我中有你、相融共生的大新闻、宽传播格局。因此，一旦出现热点事件，大量网民利用各种渠道参与其中，在短时间内便可迅速掀起网络舆论并使其迅速传播，网络舆论越来越“难控”。

四、提高地方政府有效引导网络舆论能力的几个着力点

1.加强政府自身建设，提升网络舆论引导公信力。一是坚持政务公开，增强地方政府公信力。一直以来，政府与公众之间信息不对称是网络传播中普遍存在的问题，而信息不对称极易产生诸如炒作、谣言、网络推手等不端行为，因此要推进行政权力运行程序化和公开透明，按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，保证公民的知情权，加强政府与公民之间的信息沟通，增强政府与公民互动，提高公众对政府权威和政策的认同度，增强政府舆论引导公信力。二是坚持信息公开，及时准确发布信息。信息传播具有先入为主的“第一印象”效应，公众最先接触到的信息会给其留下最深刻的印象，并形成一种预设的立场与倾向，影响他对后来信息的选择与判断，而且这种先入为主倾向很难消除，所以，当地方政府遇到网络质疑的时候应该及时准确地发布消息。只有及时发布信息，才能抢占舆论引导的先机和主导权。三是敢于直面问题，正确对待舆论监督。党的十八大报告指出：“健全权力运行制约和监督体系，推进权力运行公开化、规范化，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，[4](P29)由此可见，舆论监督已经成为人民监督权力的重要力量。在信息化社会中,公众信息的自主选择和辨别能力大大增强，在这种情况下,对于矛盾和问题，靠“捂”、“盖”、“压”、“删”引导网络舆论的方式并不能让公众信服，相反“从善如流、知错就改”，正确对待舆论监督，及时有效回应公众质疑，才能在政民良性互动中树立权威，进而提升政府形象和舆论引导公信力。

2.尊重受众，真诚沟通，提升网络舆论引导感染力。一是要树立受众意识，尊重受众主体地位。要变“官本位”为“民本位”，变“俯视”为“平视”，变“传者本位”为“受众本位”，以平等的姿态、对等的方式进行传播与交流，在对话中拉近距离，在心理认同中引导舆论走向。要把握受众需求，回应受众关切，切实改变“自说自话”、“自娱自乐”、“文不对题”等忽视受众和效果的问题，那种不管受众需求，只管发布信息，不管传播效果，只管完成任务的网络舆论引导注定是没有效果的。二是改变方式，真诚沟通。地方政府实现有效引导网络舆论的关键在于公众是否对地方政府和主流媒体传播的信息有认同感并愿意接受，因此，在网络舆论引导过程中地方政府“说什么”和“怎么说”至关重要，地方政府不但要“说正确的话”，还要“正确地说话”，必须改变传统的舆论引导方式，用公众熟悉的“网言网语”和喜闻乐见的形式引导网络舆论，让网络舆论引导更有人情味、包容性和贴近性。

3.构建网络舆论引导新格局，提升网络舆论引导影响力。一是调谐社会心态，促进理性表达，营造和谐健康网络舆论环境。社会心态，是指一个国家、一个社会具有普遍性、代表性的心理特征和心理倾向。一定意义上说有什么样的社会心态，就会产生什么样的社会舆论，良好的社会心态带来的是理性表达、有序参与，是社会和谐稳定的基础；社会心态失衡、不满，必然影响社会舆论的良性有序表达，影响舆论走势向非理性化方向发展，导致“群极化”现象。当前，我国正处于经济社会转型期，与之相适应社会意识和社会心态出现多元多样多变的特点，急剧转型中社会心态有失衡之势，“被剥夺感”、“弱势心态”、“仇官仇富仇强心态”在互联网上极易传播和聚集，各种不良社会心态的存在与蔓延不仅影响网络舆论走向，而且误导社情民意，影响社会稳定。为此，要进一步加快改革开放，让改革开放的成果惠及全体人民，缩小收入差距、促进社会公正，根本改变社会心态失衡的现实基础；要加强网络文化建设，培育自律网民，引导网民文明上网，倡导有序参与和理性表达；要完善网络立法，加强法制建设，培育积极健康的网络氛围；要加强人文关怀，注重心理疏导，培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态。二是健全网络舆论引导机制，提高网络舆论引导影响力。首先，加强“三支队伍”建设。网络管理员队伍，主要设置“斑竹”权限，审核帖子，从源头阻断制谣、传谣；网络评论员队伍，主要通过网上发表评论文章、新闻跟帖等，用正确的思想、准确的事实、客观的态度，正确解读国家政策，冷静阐释社会热点，理性分析新闻事件，以达到解惑释疑、澄清事实、舒缓情绪、化解矛盾、批驳谣言的目的；舆论引导员队伍，通过主动导帖、积极跟帖等方式对出现在互联网上的过激言论、消极思想进行引导，牢牢掌握网上舆论主导权。其次，加强网络舆情的汇集、分析与研判。加强网络舆情的汇集，定期排查各大网站论坛、博客、新闻留言版等网民工作区，不断跟踪即时信息，把握网络舆论的趋势和苗头；以适当的形式定期汇总各方面信息，运用科学的分析方法，区分网络舆论的主流和支流；对重大事项、重大活动、突发事件等社会敏感问题，特别是对可能引发矛盾冲突的网络舆情，依照舆情反映的对象是否具体、线索是否翔实、情节是否严重、后果是否值得关注等诸多变量，从内容、范围、程度进行及时的定性定量分析，仔细研判，形成专题性的舆情分析报告，科学确立舆情危机等级，以便适时启动反应机制。第三，打通两个“舆论场”，形成舆论共鸣。两个舆论场是指以党报党台党刊等为核心的主流媒体舆论场和以微博、BBS、QQ、博客等为主的民间舆论场。两个舆论场尽管生存环境相同，但面对同一个社会现象或话题，却看法不同，结论有异，尤其网络的出现和WEB2.0的广泛应用更加凸显了两个舆论场的差异。两个舆论场的差异和对立不利于凝聚社会共识、形成积极健康的社会舆论，只有当“两个舆论场”一致时，才能最大限度激发社会活力，凝聚社会正能量，消除社会不和谐因素。因此，提高网络舆论引导有效性，传统媒体和新兴媒体两个舆论场不可偏废，“传统媒体和网络媒体之间互动，可以产生媒体间的共鸣效果”，[5]二者的重合度越高，社会舆论越统一，舆论环境越和谐，舆论引导的针对性和实效越强。

[1]童兵.理论新闻传播学导论[M].北京：中国人民大学出版，2000.

[2]陶鹏.虚拟社会中的非政府组织:作用、影响及应对[J].吉首大学学报(社会科学版)，2013.

[3]杨仁忠.网络传媒的社会公共性本质及其民主政治意义[J].学习论，2013.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[R].北京:人民出版社，2012.

[5]刘正荣.网上舆论引导中的“议程设置”[J].新闻战线，2007（07）.