义务教育规范化学校建设中的政府职能——基于广东省欠发达地区的研究

胡劲松

(华南师范大学 教育科学学院/现代教育研究与开发中心，广东 广州510631)

2009年11月，广东省教育厅和财政厅发布了《关于加快推进义务教育规范化学校建设的实施意见》，其工作目标为:“到2011年，经济发达地区和欠发达地区中等以上城市义务教育学校100%达到规范化学校标准，其余地区完全小学和初级中学基本达到规范化学校标准;到2015年，全省所有义务教育阶段学校全面达到规范化学校标准。”各地政府依照《广东省义务教育规范化学校标准(试行)》，大力推进义务教育规范化学校的建设工作，取得了一定的成绩。截至2010年底，全省义务教育规范化学校覆盖率为37．8%，其中，珠三角地区义务教育学校规范化达标率为81．2%。［1］2011年10月，广东省人民政府发布《建设幸福广东评价指标体系》，更是将义务教育规范化学校覆盖率作为“教育和文化”一级指标中的一个重要二级指标，并在该二级指标中占到25%的权重。

但粤东西北欠发达地区具体推进义务教育学校规范化建设的过程中仍然存在诸多困难。据相关文件显示，至2011年8月，汕头市濠江区义务教育阶段多数学校办学条件仍未达标。对照义务教育规范化学校标准，义务教育学校生均占地面积和生均建筑面积两项指标偏低，教学及配套用房不足，尤其是初级中学校舍严重欠缺。［2］另据《茂名日报》报道，至2010年，该市共2 229所义务教育阶段学校中，通过市验收的义务教育规范化学校为230所，仅占全市义务教育阶段学校(含民办)的10.3%。［3］而从2011年12月广东省人民政府发布的《粤东地区经济社会发展规划纲要(2011－2015年)》和《粤西地区经济社会发展规划纲要(2011－2015年)》所提出的发展目标来看，两地区在义务教育学校布局、学位、条件和师资队伍等方面的建设均有比较艰巨的路要走。

建设义务教育规范化学校是政府兑现义务教育责任的具体体现。而厘清义务教育规范化学校建设中的政府职能，尤其是明确不同层级政府之间的职能重点，将有助于实现幸福广东的客观教育指标。

一、加强政府的规划职能，切实破解义务教育学校用地难题

合理布局义务教育学校是义务教育规范化学校建设的前提。但在义务教育学校布局调整后，不少地区均暴露出校舍和运动场设施严重不足、教学设施严重缺乏以及学生上学路途较远等现实问题。其中，经济欠发达地区初中、完全小学、片中心校等学校生均校舍不足，特别是城镇学校和镇中心校校舍生均面积和运动场地的严重不足。这不仅折射出义务教育学校的用地难现象，而且已经成为制约义务教育规范化学校达标的首要障碍。显然，只有各级政府积极地、创造性地发挥其规划职能，才能从根本上有效地破解义务教育学校规范化建设中的用地难题。

首先，规划建设职能部门要将义务教育学校规范化建设纳入城镇发展总体规划。义务教育是国家法定的教育制度，是我国城乡社会发展的重要组成部分。我国《义务教育法》不仅规定了义务教育由省级人民政府统筹规划实施，由县级人民政府为主管理(第7条)，而且还要求县级以上地方人民政府合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展(第6条)。由此，各级政府，尤其是地方政府就有义务将义务教育发展和义务教育学校建设纳入当地经济社会发展总体规划。而我国《城乡规划法》中有关城乡规划权限的划分(第14条和第15条)，则要求县、市和省三级规划行政管理部门在各自权限范围内积极地为义务教育发展创设空间。基于现阶段广东经济欠发达地区的实际，要加强市、县两级政府在规划制定和审批中的相互协调，尤其要加强省级政府在规划审批中的引导和监督作用。而在具体规划的制定过程中，各级政府则应注意“三个平衡”，突出“三个重点”，即，注意平衡义务教育与非义务教育，重点突出义务教育;注意平衡城区与农村义务教育学校布局，重点突出农村义务教育学校布局调整;注意平衡老城区和新建居民小区的义务教育学校建设，重点突出老城区的义务教育学校改造。

其次，土地规划管理职能部门要确保义务教育学校规范化建设的实际用地需求。义务教育学校布局调整的根本目的，是在满足“就近入学”法律原则的基础上，通过撤并和新建等方式，拓展义务教育学校的发展空间，提高义务教育学校的教育教学质量。在此意义上，它实际上就是义务教育学校的“空间位移运动”。而学校空间的位移，则需要相应土地的供给。我国《土地管理法》规定，土地利用总体规划实行分级审批。除法律特殊规定之外，在省域范围内，省级政府负责审批县、市的土地利用总体规划，而乡(镇)土地利用总体规划，则可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准(第21条)。针对广东省欠发达地区义务教育规范化学校建设中存在的城区校舍极度紧张、农村校舍相对空置的空间困局，需要不断完善各级政府间的土地规划和管理职能。具体而言，就是要充分发挥设区城市市政府的规划协调职能，同时加强省级政府的规划引导职能。当前，县(区)和乡(镇)虽然承担本区域土地利用规划的编制工作，但由于没有最终审批权，因而在规划编制和规划执行方面受到诸多限制。而一些设区城市的中心城区政府甚至根本没有土地规划权和土地征用权。这给学校的新建、扩建带来很多不便，致使市区学校征地、扩建和扩容困难。发挥设区城市政府的规划协调职能，旨在充分占有并沟通乡镇之间的土地利用信息，合理调配乡镇之间的土地资源利用，为当地义务教育规范化学校建设用地提供必需的土地支持。而加强省级政府的规划引导职能，则旨在提供省域内义务教育学校规范化建设用地信息，从积极方面引导欠发达地区政府在制定土地利用总体规划中关注义务教育学校建设的用地需求，对未能很好满足义务教育规范化学校建设用地需求的地方政府提出相关的修改要求。

最后，强化政府规划职能要坚持两项基本原则。一是先规划后建设原则。即坚持先进行义务教育学校规范化规划，后按照规划有序进行建设。要改变以往边规划边建设或先建设后规划的做法，避免造成教育资源的浪费。二是先布局调整后学校建设原则。即将义务教育学校规范化建设与布局调整紧密联系，根据地方生源变动情况调整撤并学校，优化学校布局，提高教育资源利用率，然后按照布局调整学校进行规范化建设。

二、创新政府的筹资职能，真正改善义务教育学校办学条件

我国《义务教育法》确立了义务教育“各级政府共同负担，省级政府统筹落实，县级政府为主管理”的供养体制。其中，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担(第44条和第7条)。相关研究结果显示，2007－2009年间，广东省省级财政投入占到农村义务教育日常公用经费的51．5%。同期，市、县级财政投入则占到了农村义务教育学校校舍维修改造预算内资金总投入的70．2%。［4］由于义务教育日常公用开支标准较低，虽然开始了省级统筹，义务教育学校的办学经费却始终捉襟见肘。根据调查，在粤东某些地区，教学设备设施相对落后，图书资料陈旧且数量不足，功能室建设明显滞后，学校食堂、厕所、运动场地、安全设施等配套设施不符合要求以及大班制的现象并非少见。同时，虽然市、县级财政投入占农村义务教育学校校舍维修改造预算内资金的比例较大，但由于市、县财政本身的总量有限，也未能真正使欠发达地区义务教育学校的校舍条件得到实质性的改善。另外，县级“工资财政”现状不仅是县域财力薄弱的结果，而且也成为制约县域教育发展后劲的重要因素。因此，创新政府的义务教育筹款职能，对于真正改善义务教育学校的办学条件，具有决定性的意义。

首先，义务教育经费省级统筹制度化。近年来，广东省在落实义务教育经费省级统筹，尤其在推进义务教育规范化学校建设方面的确迈出了重要步伐。除了对农村义务教育日常公用经费和农村学校校舍维修改造预算的投入之外，广东省教育厅和财政厅还制定了《广东省经济欠发达地区义务教育规范化学校建设专项资金竞争性分配工作实施方案》，决定从2009年至2015年，每年整合部分中央奖补资金和省级义务教育专项资金，以竞争分配方式奖补经济欠发达地区义务教育学校规范化建设。据《韶关日报》报道，仅2010年，该市就有11个项目获得奖补，金额达到3 900万元。［5］但严格意义上讲，要真正落实《义务教育法》所规定的省级统筹，必须做到制度化，并达成如下目标:一是经费投入常态化。虽然近年来省级财政对欠发达地区的义务教育规范化学校建设投入在不断加大，但其计划性和可预见性仍然有待提高。即使是前面提到的“经济欠发达地区义务教育规范化学校建设专项资金”，也仅安排到2012年而已，之后的经费并未真正落实。二是经费投入项目明晰化。当前省级统筹项目重点突出了农村和日常公用经费，而对于城区和校舍改造经费的关注则有所不足。就省级统筹所覆盖和关注的范围而言，一方面，要处理好城区与农村获得财政支持的机会均等问题，要使欠发达地区的困难城区也同样有获得省级支持的可能;另一方面，则要注意财政支持中日常公用经费和校舍改造经费的协调平衡，提高前者的支持标准，使义务教育学校的办学条件得到真正改善。三是经费投入程序规范化。一直以来，各级政府对义务教育的特殊支持通常采用专项资金的方式。这种做法虽然普遍，但却不尽合理。严格规范省级统筹经费投入的程序，既可以限制政府自身的权力滥用，也可以加强政府对经费使用的监督。

其次，义务教育筹资责任模块化。中央财政转移支付和省级统筹固然为欠发达地区义务教育规范化建设注入了必要的资金。但其专款专用和地方政府提供资金配套的条件要求，使得欠发达地区地方政府不仅在是否要求支持时面临选择，而且即使在获得支持之后，也面临巨大的财政压力。事实上，我国《义务教育法》第44条已经明确规定，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。这与发达国家义务教育筹资责任集中、相对集中和共同分担三种模式下各级政府间义务教育筹资责任的具体分担无疑具有共通之处。［6－8］只是，我国的法律法规既未规定如何分项目，也未规定如何按比例。这也为各级政府相互推诿或扯皮埋下了伏笔。另外，与发达国家主要由州政府承担义务教育筹资责任相比，我国省级政府的筹资职能并未完全发挥，也在相当程度上降低了义务教育经费的供给水平。显然，在我国现有财政分权体制和欠发达地区县级政府财力未能发生根本改变的前提下，只有调整省、县两级政府义务教育筹资责任，才能从根本上解决欠发达地区义务教育经费的实质性短缺现象。其一，应由省级政府承担义务教育学校教职工工资福利的筹资责任。唯此，才能真正发挥省级统筹的作用，从根本上促进省域内的义务教育公平。其二，应由县级政府承担义务教育日常公用经费和基本建设经费的筹资责任。唯此，也才可以从根本上解放县级财力，将有限的财力投入到最现实的需求之中，并发挥最佳的效益。

最后，义务教育筹资渠道多元化。举办义务教育学校是政府的责任。但是，政府支持义务教育规范化学校建设的筹资渠道可以多元化。一是落实相关补贴和奖励政策，吸引民间资金投向义务教育学校建设。当前，民办义务教育学校已经成为义务教育学校的一个重要组成部分。从政府筹资的角度来看，民办义务教育规范化学校的数量越多、比例越高，说明政府在义务教育筹资方面越成功。但事实上，与公办学校相比，民办义务教育规范化学校的比例即使在发达地区也不高。相关材料显示，东莞市公办义务教育学校在2008年底已经全部达到规范化标准;而到2011年4月，东莞市认定的民办义务教育规范化学校才只有68所。［9］根据《广东省城镇免费义务教育实施办法》的规定，地方政府应该按照相应标准，给予民办义务教育学校补贴。但实际上，许多地方政府的财政补贴并未到位，或者长期拖欠。与此同时，作为奖励，虽然广东省设立了民办义务教育专项资金，但根据广东省教育厅《关于申报2011年省民办教育专项资金的通知》的规定，每个地级市当年可以申报上述奖励的民办义务教育学校只有三四所，受惠面太小。因此，真正落实县级政府的民办义务教育补贴，适当增大省级民办教育专项资金对民办义务教育学校的支持力度，扩大民办义务教育学校的受惠面，是现阶段县级和省级政府需要考虑而且必须要做的事情。二是支持设立义务教育发展基金会，持续支持义务教育规范化学校建设。一直以来，广东省各级政府都在谋求财政之外的义务教育经费支持。但由于欠发达地区经济发展水平的限制，无论是企业还是其他社会组织支持义务教育的能力都非常弱。义务教育筹资仍然处在“等、靠、要”的状况。要改变上述现象，就应该积极主动创新义务教育的筹资机制。设立义务教育发展基金会，不仅可以开辟义务教育资金筹措的新渠道，满足义务教育规范化学校建设的长期需要，而且基金会本身的法律身份对于规范资金运作与管理以及保障义务教育的公益性，都具有很强的针对性和适切性。

三、完善政府的管理职能，全面提高义务教育学校师资水平

义务教育学校是实现义务教育目标的基本组织形式。作为义务教育学校教育教学任务的直接承担者，教师的专业素养对义务教育的质量产生着决定性影响。根据2011年10月召开的“广东省教师工作会议”所提供的相关数据，与珠三角地区相比，欠发达地区普遍存在农村学校教师数量既超编又不足、小学段教师较多而初中段教师不足以及主科教师比较充足而副科教师明显不足等矛盾。教师在学历水平和实际专业涵养方面的差距则更是明显。截至2010年底，欠发达地区城市、县镇和农村小学专任教师专科以上学历的比例分别为89.53%、84.23%和71.48%，与同期发达地区的97.01%、92.47%和90.23%相去甚远。另外，欠发达地区初中教师本科以上学历比例仅为49.62%，珠三角地区初中教师本科以上学历比例则达到了84．83%。［10］除此之外，欠发达地区义务教育教师的教学理念、教学研究及创新意识和能力等也亟待提高。要建设义务教育规范化学校，就必须全面提升义务教育的教师队伍水平;而要提高教师队伍水平，则需要进一步有针对性地完善各级政府的管理职能。

首先，发挥省级政府的引导职能，为教师资源配置创设空间。欠发达地区义务教育阶段教师资源配置面临双重压力:一方面，相对于发达地区而言，缺乏优秀教师甚至合格教师;另一方面，即使在本行政区域内部，也存在城乡之间、教育阶段之间以及学科之间的资源配置差异。发挥省级政府的引导职能，一是要制定更加积极和有效的教师资源配置政策，为欠发达地区输送合格和优秀教师。从当前的实际需要来讲，省级教师资源配置政策的核心就是解决好“有与无”的问题，设计更加合理有效的教师资源配置制度，形成新教师补充的长效机制和优质师资的短期流动机制。二是要适当调整中小学教职员编制管理机制，解决欠发达地区教师资源配置中的结构性短缺难题。2008年颁布的《广东省中小学教职员编制标准实施办法》规定，义务教育阶段教师的编制由市级政府以县为单位按年度核定，且不同地区和不同阶段学校的教师编制原则上不能互相挤占。但由于欠发达地区的城市化进程加快和人口出生率下降，农村教师配置出现既超编又事实上不足的矛盾现象。因此，省级政府有必要适时调整义务教育阶段教师编制管理标准，在编制总额框架下，针对不同类型学校采取不同核编政策，确定不同核编方案，并重点向农村学校和薄弱学校倾斜。此外，省级政府还有必要建立义务教育阶段教师编制的动态管理机制，促进教师由“单位人”向“系统人”的转变。三是针对目前农村小学教师“整体超编，阶段和学科缺编”的现状，为了补充新师资，解决今后教师年龄断层问题，还应积极探讨教师提前退休的可行性政策。

其次，发挥市级政府的协调职能，为教师专业发展搭建平台。受地方经济社会发展水平的制约，也基于“以县为主”的现行义务教育管理体制，欠发达地区义务教育教师队伍普遍存在“补充难、流动难和提高难”的现象。提高现有教师专业素养始终是教师队伍建设的核心工作和主旋律。要凸显我国《教师法》确立的教师专业人员身份和地位，提高义务教育的水平，就需要突破县域限制，充分调动市级政府促进教师专业发展的主动性和能动性，发挥其在省、县两级政府之间的协调作用。一是搭建专业信息互动平台，拓展教师的专业视野。专业信息互动是专业化的重要表现形式，也是教师专业发展的前提条件和必然结果。在省域和县域之间的专业信息互动方面，市级政府完全有能力发挥“外引”和“内统”的职能，为教师的专业发展提供更加丰富的专业信息，引导教师专业发展的方向，促进教师更新教学理念，创新教学模式。二是搭建专业技能培训平台，发展教师的核心技能。教育教学技能是教师区别于其他职业的核心技能。现有义务教育教师在职培训进修不仅受到县域管理体制的限制，而且也直接受到当地经济社会发展水平的制约。市级政府的参与支持，可以适当改变当前义务教育教师培训中“本地一般教师走不出去，外地优秀教师请不进来”的现象，促进教师改进教学方法，提高课堂教学效率。三是搭建专业人员交流平台，促进教师的职业流动。人员流动是职业发展的动力。教师的流动不仅可以促进教师职业的发展，而且有利于提高义务教育的质量和水平。由于欠发达地区县域优秀师资资源有限，县域内教师交流的质和量均会受到不同程度限制。如果能发挥市域内优秀师资资源的整合优势，鼓励和支持教师跨县域交流，并建立相应的教师交流机制，对于提升义务教育教师队伍的整体水平无疑将会产生积极影响。

最后，发挥县级政府的监督职能，为教师依法履责提供保障。《义务教育法》和《教师法》规定了义务教育教师教育教学行为的法律属性，而《广东省义务教育规范化学校标准》则为教师教育教学行为提供了更加具体的参照标准。虽然现行义务教育供养体制尚未能给欠发达地区教师提供良好的工作条件和生活待遇，但它却不能成为县级政府放松或放弃义务教育监督职能的理由。发挥政府的监督职能，一方面要严格要求教师依法履行教育教学职责，另一方则要为教师依法履责创造相应的制度空间。只有如此，才能真正实现欠发达地区义务教育规范化学校的内涵发展。实现监督职能，县级政府需要做好如下三件事情:一是要加强法律监督，确保教师行为的合法性。政府不仅要指导学校制定合乎法律和职业道德的教师行为规范，而且还有责任对义务教育教师的教育教学行为进行监督和检查，对其中的违法行为和违反教师职业道德的行为予以及时纠正，并作出相关处理;二是要落实专业监督，提升教师职业的专业性。政府不仅要根据法律授权和政策要求制定义务教育教师专业评价标准，为教师专业素质提升指明方向，而且还要对教师的校本教研进行督促与指导，组织和落实对义务教育教师的专业评价;三是要强化工作监督，实现教师工作的有序性。教师工作的有序性不仅是建设义务教育规范化学校的基本保证，而且更应该是义务教育规范化学校建设的最终成果。为此，政府要不断完善定岗定编政策，解决教师的结构性短缺问题，还要指导学校制定教师岗位职责，使教师工作有规可依和有章可循，更要督促学校加强对教师的合同管理，保障教师行使权利，也约束教师履行义务。

总之，建设义务教育规范化学校是政府的责任。要在广东省欠发达地区真正实现义务教育规范化学校建设的目标，不仅需要政府有针对性地重点行使好规划、筹资和管理三项职能，而且更需要省、市和县三级政府在行使上述职能的过程中明确分工和有效合作。

［1］教育部．广东省义务教育均衡发展——主要进展、成功经验和未来规划［EB/OL］．［2011－04－12］．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5203/201104/117346．htm．

［2］汕头市濠江区人民政府．关于印发濠江区义务教育学校布局调整和规范化学校建设规划的通知(汕濠府［2011］20号)，2011．

［3］规范学校建设 提升教育实力．茂名日报，2011－07－17(1)．

［4］雷丽珍．省级统筹体制下政府间义务教育筹资责任分担研究——以广东省为例．华南师范大学博士学位论文，2011:83－87．

［5］我市教育获奖补资金3900万元．韶关日报，2010－08－04(1)．

［6］王晓辉．法国义务教育的财政体制．全球教育展望，2002(1)．

［7］驻德使馆教育处．德国义务教育阶段教育经费的承担情况．世界教育信息，2002(6)．

［8］周谊．1955－2000年日本义务教育经费研究．外国中小学教育，2005(4)．

［9］东莞市教育局．转发省教育厅省财政厅《关于加快推进义务教育规范化学校建设的实施意见》的通知(东教基［2009］51号)，2009．

［10］广东省教育厅．全省教师队伍基本情况(内部资料)，2011．