试论清末吉林全省清理财政局

张佩佩

（重庆交通大学 思政部，重庆 400074）

庚子赔款之后，面对严重的中央财政困难和地方财权坐大，清廷度支部试图通过集中财权和借鉴西方财政体制解决难题，先后在中央设清理财政处，在各省设清理财政局，清理财政。学界对清理财政已有较多研究，但作为清理机构的各省清理财政局只略有提及，鲜有专文论述。本文以吉林省清理财政局为对象，分析其运作、成效、存在的局限及原因，以期加深对清理财政的研究。

一 概况

吉林全省清理财政局在督抚督饬下，由度支司主持建立，由度支部派谴的副监理官和本省司道等人员组成，实行分科治事，有严格的经费来源及运作规则。

（一）成立

接到谕旨后，东三省总督徐世昌和吉林巡抚陈昭常督饬司道，于宣统元年三月十五日设清理财政局，委派度支使陈玉麟为总办，劝业道徐鼎康为襄办，官帖局张璧封为会办，刊吉林全省清理财政局之关防。至五月，副监理官到差，清理财政局正式成立。

清理财政局人员包括部派副监理官、总会办及各科长、科员。部派副监理官，首任是度支部主事荆性成，后由栾守纲兼理，再由甘鹏云调充。总办一人，由度支使兼任，先后由黄悠愈、陈玉麟、徐鼎康担任。驻局会办有何寿朋和候补道、延吉府知府傅疆等。会办先后包括徐鼎康、黄悠愈、饶昌龄及候补道张祖笏等。清理财政局按部章实行分科治事，分设三科：编辑科，主要负责编订各项收支章程、说明书及簿册式；审核科，稽核各衙门局所呈送的各项出入款项清册及报告册，汇编全省按年按季报告总册、预算决算各报告册；庶务科，掌理该局一切出入款项及公牍案卷事宜。后加一检查科，但不久裁撤。各科设科长一名，科员分一、二等。按照部章，各科长、科员应禀承总会办、监理官办理该局一切事宜，由该局遴派该省曾学习法政人员充任，他们原大都职位卑微，或没有官阶、出身，而总会办都是度支司、劝业道、办荒务等员，一般较有理财新知或实际的理财经验。另外还有书记长、书记若干名。

（二）经费

部章规定，清理财政局办公经费由该省司库筹拨，准作正开销；总会办及议绅均不支薪水；监理官薪水、川资及出省调查费用由度支部给发；科长、科员及书记生应给薪水由该局于办事细则内自行酌定。[1]职官七,考八八一四吉局办公经费由度支司按月查照核发。省预算制定后，该局的常年经费经详订预算呈请督抚咨部核定，由庶务科核算每月经费呈报财政局咨请度支司按月拨给。如宣统三年二月该局咨领共银3900两，三月为3000两，四月为3200两，五月经常费实银3200两，由司库于田房契税项下如数提发。

该局内部的经费运作有非常严格的规章[2]。首先，经费分两种：额支和活支，即经常费和临时费。各费均先立预算表，按表支发，不得滥用。出于预算之外但确为必需或当时预算所不及的临时费，庶务科须将应用理由开具说帖呈交监理及总会办等核定后由局详请督抚才能批发。其次，严格银钱出入账簿，分为按日登记的流水簿、分类登记的坐簿和汇总登记总簿三种，均须编列字号骑缝盖印。再次，对各科领款和报销程序做了严密的规定。对局员杂役的薪水、工资、物品出纳等都做了详细的要求。此外，对需要三省共同出资的事项，如总核处人员的薪水、火食、烛炭和派往调查三省财政有交互关系的币制、税务、盐务、军事、垦务、旗制、蒙务等项人员的薪公川资等费均由三省摊给，垫发款项按月结算汇还。

依笔者目前所见史料，清理财政局由司库提拨的办公经费基本能照章办理，按月给发。作为清理财政的专门机构，该局内部的经费支销运作相对较为严格有序，但具体的执行细节还无从考查。不过对于涉及三省清理财政局摊给的经费还是会出现拖欠和相互推诿的现象。

二 职能运作

据部定章程，清理财政局有稽覆全省出入确数、改良收支方法及调查该省财政一切沿革利弊之权。度支部把各省清理财政局和监理官作为自己的耳目，以全面彻底清查各省财政的重任相托，清理财政局责任重大。由于东三省一正三副监理官的情形，所以吉林清理财政局是在正监理官的综核下，由副监理官具体督责下援部章进行。

（一）稽覆全省出入确数

为稽覆全省出入确数，吉局进行了广泛的清查。清查涉及范围和事项很广，主要包括度支部非常关注的外销和规费；和内地省份相似的币制、税务、盐务、军事等款项；还有大量的垦务、旗制、蒙务等项；并调查员司薪津等，为酌定公费做准备。

吉局非常重视外销和规费的清厘。清廷清理各省财政的目的就是要全面真实了解各省的财政情形，特别是外销款项和规费。咸同以后财权逐渐下移，各省在奏销制度之外又形成了外销，这些外销款项是中央政府所不知晓的，因此全面调查各省财政，使外销划入国家正式财政体系是清政府财政改革的重要步骤。正监理官熊希龄在未抵任时便发函通饬各司道局所等均须将外销款项和各项规费和盘托出。[3]宣统元年十二月二十二日，督抚也札饬财政局提出各项规费。鉴于此，吉局相应作出规定，通饬全省各局署将公私款项一律从实详报，“查照前次公牍事理一体遵办，千万毋稍违延”[4]。但因外销和规费直接关系到各衙署官吏的切身利益，所以清理遭到敷衍，虽有册报送局，但能在多大程度上做到和盘托出就不得而知。

吉局盘查库储，对币制、税务等进行调查。吉局从宣统元年七月初一日开始挨次盘查官运、官帖、林业、荒务各局库存储。[5]造币厂、公仓处、吉长铁路公司、官轮局、电灯局等各项账目也一律严查。在币制方面，吉局通饬各署将币制价目列表送呈，并令将官商银号监出的票纸按月造报等。对税收进行统计，吉局要求各处将税款自正月起按月呈报；要求清查各项税捐收取票底分晰据实呈报；将税则、比较盈亏等各项造送清册等。

吉局对垦务、旗制、蒙务等项进行清查。为调查旗务，如经管旗地若干垧、每年经收旗租及本色米若干额等，吉局拟定调查旗务表式二十六种，让各旗署分别查明项目、总数造报。吉省垦务较多，吉局认为须认真清查，如已放未放、已垦未垦、各地各亩数，都须造具清册，并图说沿革、办法说明书等以备三省总预算[6]127。

吉局调查各署局员司薪津等，为酌定公费做准备。宣统元年六月初五日，吉局让各处将廉俸自正月起按月呈报；十五日，又要求将员司薪工、局费心红、房租各项造送清册等。

（二）改良收支、造报方法

吉省原本使用较为传统的收支管理，各项收支由各署局官员委任私人即账房来管理，而该账房并不负有责任，以致流弊滋多。由于没有独立的会计员，各官员卸任后，一切账户及流水账簿都随之而去，荡然无存，导致后任清查无据可凭。册式较为混乱，亟须改良。

吉局札饬各署设立收支委员。为避免私人性质的账房，正监理官熊希龄建议设立独立的会计制度，各府县官署及盐务、税捐各局须特定收支委员，或由度支司酌委，或由该管官吏禀请加委，“均须以殷实绅商出具保结为限制，使其有官吏之资格，而无私人之性质”[7]6。吉局深表赞同，因此，正副监理官咨请督抚批准。督抚于宣统元年十一月十二日札准设立收支员及钤发流水印簿，改良收支管理及簿式。

具体的造报册式及收支各项表册，吉局会同正监理官等编订审议，为东三省册式的统一，基本上遵照正监理官及奉天清理财政局所定格式进行。吉局屡屡札饬吉省各署局遵照新的册式填列和造报。但由于积习太重，各府厅州县及署局仍有一些未能依新的册式造报，导致册籍混乱，延误册报时间。吉局还规定各署局所以后遇有借垫归还款项均需造四柱表，规范收支及造报册报。

（三）试办和制定预决算

财政调查和编造统计清册都是为预决算做预备。因此，吉局遵照三省会商结果，先行让各署局试办预算，再制定省预算及全国预决算。

吉局依商议制定预算表，宣统元年十二月二十六日，督抚札发此表要求各府厅州县及署局遵照办理。但因实行预算在中国自古未有，各署局的办理很不得法，为此，吉局于宣统二年三月十二日，札发预算表式要论、要义、释义各一本，指导各署编制预算。虽经波折，还是完成了宣统三年及四年预算册的制定。

（四）划分国地税

按照部程，清理财政局应将该省何项应属国家税、何项应属地方税，分别性质，酌拟办法，编订详细说明书，送部侯核。因此吉局要确定税收性质，划分国地税。

吉局依据税项征收者及使用范围把税项划分为国家税和地方税，而地方税又包括省税和府厅州县税。国家税主要包括大租、陆路关税、江路关税、盐课、洋药税、土药税、山海关税、烟税酒稅、木税、田房契税等21项；省税包括小租、盐厘、洋药捐、土药捐、斗税、车捐等12项；地方税之府厅州县税则包括船捐、附车捐、屠捐、铺捐、戏捐等税项。[8]

（五）分析财政沿革利弊

对财政沿革利弊进行分析是作为改革兴利除弊的依据。吉局基于对吉林省财政的调查，编定了《吉林行省财政利弊说明书》。

弊端方面，吉局认为有四，一为旗署之弊，如有些旗丁盗卖官庄纳粮熟地、某些官庄地亩漫无所稽；二为田赋之弊，如征银解钱、小租不统解司、地方官不能依限完解地丁钱粮等；三为统税之弊，如有些税项还是自由收捐等；四为经征之弊，如经征局用费过多等。[9]它提出化私为公款项，如斗税工食、契尾工本、勇饷扣建和典当帖费，为除弊兴利提供参考。

三 清理的成效

从宣统元年五月十一日关防正式启用，到宣统三年十二月一日，由东三省总督赵尔巽电请度支部将清理财政局撤销，吉林全省清理财政局做了大量的工作，取得了相当的成绩。

吉林清理财政局进行的财政清理，虽存在因有署局州县隐匿而数目未确的情形，但这毕竟是第一次全面的清查，并且该局为此制定了大量的调查细则、表格簿式，并严格造报手续、规定造报期限，对了解吉林省财政的实际情形尽了较大的努力。在调查财政收支实数后，吉林省的财政亏空情形立即呈现。如报刊报道了东三省财政亏空的情形，其中吉省“常年入款统计不下二百八十余万，而出款已达至四百五十余万”[10]。

吉局基本完成部定任务，各项表册虽有一些延迟和错误之处，但也大体完成。如宣统元年春夏支款报告册共装七厘四十四本，还有盘库册两本于1910年1月3日送正监理官处。吉林、黑龙江两省的册式颇合度支部要求，得到夸奖。此外，吉局还依部章编制了《吉林行省光绪三十四年分各署局支款表》、《吉林行省财政利弊说明书》、《划分吉林全省税项总说明书》、《拟分吉林全省税项详细说明书》等。

吉局对财政的清理有利于经费的合理使用。各局所的预算都要经由清理财政局的审核，而经费开支都要依局造固定格式造报核销，所以有利于经费的管理和使用。

吉局对各署局财政，特别是外销款项和规费的清查及官员交代的明悉，有利于吏治的整顿。清理财政局对官员离任交接时的交代手续进行了严格的规定，各款项的清册都需造报。我们以珲春厅同知交代其接任及任内收支各款的清册[11]为例就可见交代的严格，其中涉及警学等垧捐数目、荒务收支各款、熟荒垧捐暨房租加捐钱文各数目、地方行政费原亏及收支借垫欠付各款、大小租款、禁烟分所罚款收支数目、地方各款开垫亏数目、员司薪公、学堂经费、学田地亩等各方面。在对官员的监督方面也是卓有成效，如农安县的附生李希莲告发前知县茹临元贪渎，动支牙捐及罚款盗产变价共钱一万一千四百吊列为官厅费报销。吉局奉札查明此案[12]，将此项支款悉数解司，由司调取，并令农安县将茹令经手的册报照抄补送以凭核转。该局还奉吉抚札饬查核西南路道查覆长春府何守滥支经费等案[13]。这些都对规范官员支用款项及吏治的整顿有一定的促进作用。

各州县的财政机构趋于统一，纷纷建立财政处、理财所等，有利于财政运行。吉省各州县原设收捐处作为财务机构征收亩捐等，但事权有限。吉林、长春两府将收捐处改设财务处，成为地方财政出纳总机关。之后各厅州县逐渐仿行，纷纷建立财务处，统一财政。如署理滨江厅同知林世瀚请将原设学警捐务股改为财政局，全厅出入款项均归该局一手经理，以免紊乱散漫[14]公牍辑要，2-5，后改名财政处综核全厅财政。农安县，在光绪三十三年设财务局，设正副局长各一人；宣统三年改财务局为财务处，改正局长为主计员，副局长为助理员。[15]52桦甸县令因财政无专属以致出入款项核算多有不符等弊，禀请设立财务处专理财政[16]，以期出入相符。

四 存在问题及原因

吉林省清理财政局的工作取得了一定的成绩，但也由于多方面的原因存在较多问题。吉局的册报数目错误多，样式也多不符部章，如该省宣统元年春、夏两季支款册原册总散各数，不符之处达到二十五项，如春季册内第五项，盐捐总结少入钱三千三百吊；第三项公费总结多入一千元；第六项销卤捐总结多入钱十万零五千六百六十文等多处错误；夏季册中错误也很多。册报送到总核处，正监理官熊希龄不禁质问“错误何以至此？”并且度支部有行知，凡册报银钱数目以厘为断，而吉林册内尚列毫、丝、纤、忽，格式不符部章之处甚多。另外，吉局还误将地方经费列入国家预算，如宣统四年预算册内，吉局误将地方经费列入国家预算，被农工商部指出：如岁出经常门第二款农田试验场经费、第三款工业教员讲习所经费、第四款商业教员讲习所经费等。

出现以上问题的原因主要有：旧有财政积弊太深；吉局内部的问题，如人才问题、组织不完善、人员不和等；再加上各厅州县因懈怠和固守私利而欺饰延宕等。

吉省旧有财政积弊太深，如税制紊乱、机关繁多、币制紊乱导致收支混乱等，不易清理。首先，税制紊乱，规费、徭税名目繁杂，殊难清理。州县为一省出入之初基，所以吉局首要通盘稽核州县所有收支各款。州县各项规费以钱粮为大宗，其次为徭税，但其间有无定之费和有定之费之分，且例征规费之外，还有大差与常差、有额与无额、出钱与出夫的差别，想要彻底清理实属不易。其次，征税机关繁多，凡办一事、收一税，就另立一局所，毫无统一。吉省征收各款捐税的局所甚多，如饷捐局、山海关局、酒木税局、统捐局、营业税局和山海斗税分局等，各属还都设经征局，名目繁多，导致政出多门，事权不一。另外，币制紊乱致使收支混乱。如熊希龄所言，“吉省币制复杂，互古未闻，故发薪水银两，有以吉平实银计算者，有以官价银计算者，有以银圆计算者，有以官帖银元、羌钱计算者。除公署、提法司使用实银，度支司使用银元银外，其余省城各署、局员薪多以官价银核发，而官价银又有省城、滨江之别。省城之官价银以三吊三百文折算，滨江道则又以三吊九百文折算，名目繁多，不堪究诘。”[6]246

吉林清理财政局内部存在很多问题也严重影响了吉林省的财政清理。首先，人才问题上，不仅人才缺乏，未能人尽其才的问题也很严重。清理财政，包括制定收支表式、改良税制、制定预决算等都需要有专门的理财知识和经验，并且以西方财政体制为借鉴的改革更需对西方财政有一定的了解，因此人才很重要。但吉局缺乏理财之人，并未能人尽其用。正监理官熊希龄曾表示担忧，多次会商吉局，为其推荐调遣人才，并为其人员配置提出建议。在他看来，吉局仅有罗树森、宋纯耀两人较能担当重任，而在配置上“文书绅于税捐事极熟练，置之庶务，未免闲散”，“俞主政系属京秩，置之科长亦属太屈”。[17]300-301鉴于此，他将留学日本法政、通晓财政的总核处文牍员吴渊调吉担任编辑事宜；电调江苏农工商机要科员李应韶到吉相助；建议以文书绅调审覆科，俞主政调庶务科，岱杉为坐办。其次，吉局开办之初，组织即欠完全，度支司以司署事务甚繁，未能兼顾，而会办又多不管事，以致无人主持，几如一团散沙。再次，吉局内部人员因利益、派系等纷争纠葛不断，致误局务。副监理官荆性成与该局总会办等人不和，致使荆甚为欣赏的审副科长张弧因人诬告而辞职。管理盐务、被认为是三省中不可多得之才的张岱杉也因被群疑而坚辞差务，致使吉局无主持坐办之人。熊希龄不得不由奉省遴派科员一人、电调他省二人赴吉局帮同办理，但吉局旧日科员还有与之不和者，致使事权不一。且吉局因各长官互有意见，各科员“无所禀承，朝三暮四，毫无一定标准”，致延误局务。熊希龄专门致函度支部讲明吉局副监理和总会办意见冲突之事，同时致函荆性成，建议其“不宜再有冲突，务乞我公和衷共济，日与总督会办切实商酌，迅速办理”[17]363。

各厅州县因懈怠和固守私利而欺饰延宕。各府州县官员面对吉局的札饬，遵办者寥寥无几，致使延宕、含糊呈报等弊。府州县的延宕一方面是由于州县官吏懈于政事，无心清理。虽然吉局曾将造报表册格式等印刷咨送各衙署局所遵照办理，但各处送到的宣统元年春夏及光绪三十四年年报依然含混不清，且有照原册核算数亦不符者[18]；另一方面，也是根本原因，是利益在作祟，存在故意隐匿不报的情形。如契税，地方官均不尽征尽解，辟如收一万两实在归公只一千两。[19]各种规费是州县运行和官员私收的重要来源，因此清理财政局虽迭次通饬各府厅州县将一切陋规等和盘托出，而遵办者寥寥。按章应将呈报含混之员报部奏参，但针对驳不胜驳的情形，清理财政局只得让步，称既往不咎，令其依限实报。[20]报销交代各项册报更是错误百出，据吉局称：“各处报销册籍业已纷至沓来，纷检职局前编报告核对数目多不相符”，“今各处册报类系笼统编列，但见报告与报销款目不符，莫办此款与彼款底蕴存在，甚且报告已列而报销全无，报告定名而报销忽易”， 生出种种障碍，因此不得不严定核销和收支册手续。决算册报亦如此，“已过三月，而正、二月决算表册仅据调查局一处咨送，其余概未填报”[21]。

余 论

通过对晚清吉林清理财政局的剖析，可以看出，一个机构职能的发挥会受到内外各种因素的影响。最主要的，其运行是由具体的人来实现，并且又会影响到很多人的切身利益。由于人的能动性、差异性、利益纠葛的复杂性使得原本刚性的规定出现变化，使得原本明确的条文产生异动，使得原本确定的东西生发出无限的不确定。吉林省清理财政局的工作取得一定预想的成果，但也因受到各种因素的影响，特别是各种人的动机、观念、立场、能力等都贯穿其中，便使得实际的效果与条文的规定产生距离。

[1]刘锦藻.清朝续文献通考[Z].杭州:浙江古籍出版社影印.

[2]东三省清理财政局办事通则[Z].档案号:39-1-1,吉林省档案馆藏.

[3]清理财政局开办之通饬[N].盛京时报,1909-07-10(5).

[4]吉林清理财政局为通饬通省局署须将公私款项一律从实详报的函[Z].档案号:39-3-74,吉林省档案馆藏.

[5]东三省要政汇纪[N].申报,1909-08-28.

[6]请速造送吉林垦务之情形清册致吉林财政局电[A].周秋光.熊希龄集[C].长沙:湖南人民出版社,2008.

[7]东三省正监理官熊京卿堂详报度支部陈明清理三省财政办法情形文[N].吉林官报,第27期(宣统元年九月十一日).

[8]吉林清理财政局.拟分吉林全省税项总说明书[Z].

[9]吉林清理财政局.吉林行省财政利弊说明书[Z].

[10]三省财政大概情形[N].盛京时报,1909-09-02(5).

[11]珲春厅同知交代任内收支各款的清册[Z].档案号:39-2-34,吉林省档案馆藏.

[12]清理财政局批科员刘善涵、农安县李廷璐禀为遵饬查办李希莲禀揭茹令临元贪渎各节据实禀复由(宣统三年七月十九日)[Z].档案号:39-2-46,吉林省档案馆藏.

[13]吉林行省为饬局迅速查核西南路道查覆长春府何守滥支经费等案札文(宣统三年十月八日)[Z].档案号:39-2-47,吉林省档案馆藏.

[14]宾州厅禀请设立财政局拟订章程并批[N].吉林官报,第八期(宣统元年三月初一).

[15]朱衣點纂,郑士纯修.民国农安县志(民国十六年) [Z]卷六·度支.

[16]桦甸县禀请设立财务处[N].盛京时报,1911-08-03(5).

[17]谈吉林财政清理诸事致度政司陈玉麟函[A].周秋光.熊希龄集(上)[ C].长沙:湖南出版社,1996.

[18]奉吉清理财政之为难[N].申报,1909-12-18.

[19]派员稽查税契[N].大公报,1909-05-04.

[20]东三省要政汇纪[N].申报,1909-09-03.

[21]吉林行省、吉林清理财政局为各属呈报核销清册和收支册手续事宜的咨札文[Z].档案号:39-3-63,吉林省档案馆藏.