我国光伏企业遭遇欧美『双反』调查的原因与应对之策

■ 孟繁华 华北科技学院

“双反”调查是指反倾销、反补贴调查措施的合并使用。近年来，随着全球经济形势的低迷发展，各个国家的贸易保护不断加强，贸易摩擦不断增加。其中，针对中国或涉及中国的贸易救济措施的使用在全球是最多的，中国早已成为反倾销的重灾区。自2004年4月加拿大对我国出口的烧烤架发起首例反倾销、反补贴合并调查案件开始，针对中国产品的反倾销、反补贴合并调查的案件越来越多，截止到目前为止，共有50余起。“双反”调查已经成为继反倾销后针对中国产品的又一重要的贸易救济手段。“双反”调查产生的影响及危害远比反倾销或反补贴单一手段的使用更为严重。

一、欧美对我国光伏产品“双反”调查的现状

光伏产业是利用太阳能转化为电能的产业，太阳能是一种可再生能源，也是最环保的清洁能源。发展光伏产业，有利于节能环保、实现可持续性发展。近十多年，我国光伏产业快速发展，已经成为全球最大的生产基地。然而，2011年底以来，中国的光伏产品接连遭受美国与欧盟的“双反”调查。

（一）美国对我国光伏产品的“双反”调查

2011年10月19日，德国Sol ar Worl d美国分公司Indust r ies Amer ica Inc.牵头联合其它6家不太著名的美国光伏企业，向美国商务部（DOC）和美国国际贸易委员会(ITC)提出申诉，认为中国输美的多晶硅光伏电池存在倾销及享受政府的非法补贴，要求对来自中国的光伏产品进行“双反”调查，并采取贸易限制措施。此次“双反”调查涉及的中国光伏企业包括大小组件生产企业75家，几乎涉及了我国光伏产品所有的主要产能。

2011年10月19日和11月8日，美国国际贸易委员会(ITC)及美国商务部分别对外正式发布公告，宣布对中国输美太阳能电池（板）展开反倾销和反补贴立案调查，由中国国际贸易委员会负责裁定进口是否造成美国国内产业损害，美国商务部负责裁定进口产品是否存在倾销或补贴情形。这是美国首次对新能源领域进行“双反”调查立案。

2011年12月3日，美国国际贸易委员会初步认定中国输美太阳能电池对美国国内产业造成损害。美国商务部于2012年3月19日宣布了对中国光伏产品反补贴调查的初步裁定结果，决定向中国进口的太阳能电池板征收2.90%至4.73%的反补贴税。

2012年的5月18日，美国商务部初步裁定，中国的太阳能电池板和电池片制造商存在倾销。根据美国商务部的决定，尚德电力将被征收31.22%的惩罚性关税，天合光能将被征收31.14%的惩罚性关税，其他企业则在31.18%-249.96%之间不等。此次惩罚性关税将会叠加在之前因为接受中国政府不公平补贴而实施的4.73%的额外关税之上。

2012年10月10日，美国商务部就对华太阳能电池(Cr yst al l ine Sil icon Phot ovol t aic Cel l s)反倾销反补贴调查作出终裁，中国企业被裁定征收18.32%—249.96%的反倾销税和14.78%—15.97%的反补贴税。

2012年11月8日，美国国际贸易委员会作出终裁，认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国将对此类产品征收反倾销和反补贴税，根据美国商务部10月份裁定的幅度进行征税。同时，根据美国国际贸易委员会的另一个裁决，针对此类产品的“双反”关税令不适用追溯原则，因此反补贴关税从2012年3月20日起征收，反倾销关税从2012年5月17日起征收。

（二）欧盟对我国光伏产品的“双反”调查

2012年9月6日，继美国对我光伏产业实施“双反”之后，欧盟委员会发布通知正式宣布，将对进口自中国的光伏产品（包括晶体硅组件、电池、硅片）进行反倾销立案调查。

2012年 9月 26日，Sol ar Wor l d挑头的欧洲行业协会EU ProSun向欧盟委员会提出申诉，指控从中国进口的太阳能电池板和其主要部件受益于不公平的政府补贴。11月8日，欧盟委员会正式发布公告，对从中国光伏企业进口的硅片、电池、组件启动反补贴调查。

从涉案的太阳能电池板及其主要部件的进口额来看，欧盟对我国光伏产品的“双反”调查，涉及欧盟从我国进口的价值210亿欧元的商品，是迄今为止欧盟对中国发起的最大规模的贸易诉讼。

欧美对我国太阳能电池及组件进行的“双反”调查，对我国光伏产业影响重大，使光伏产品的成本优势丧失，出口萎缩，出口竞争力下降，企业利润下滑。2012年，中国光伏产品出口快速下滑，光伏企业出现普遍性亏损，企业倒闭不可避免，尤其是中小企业。据报道，我国有超过350家光伏企业破产、停产，即使是规模较大的光伏企业也在劫难逃。在美国对我国光伏产品进行“双反”调查之后，我国在美上市的几家太阳能光伏企业，如大全新能源、尚德电力、晶澳太阳能等公司的股价一路下滑，甚至跌至1美元以下，都收到美国证交所退市的警告，面临退市的危险。

二、我国光伏产品遭遇“双反”调查的原因

总体而言，欧美相继对我国光伏产品提起“双反”调查，既有我国对外贸易长期稳定增长的原因，也有光伏产业自身发展存在的问题，同时还有欧美国家政治、经济因素的影响。

（一）我国对外贸易快速发展

改革开放后我国经济保持长期稳定的发展，对外贸易也取得了举世瞩目的重大成就，进出口贸易额由1978年的206.4亿美元增长到2012年的38667.6亿美元，增长了186倍，年均增长17.96%，其中出口额由97.5亿美元增长到20489.3亿美元，增长了209倍，年均增长18.03%；进口额由108.9亿美元增长到18178.3亿美元，增长了166倍，年均增长18.27%。我国对外贸易差额除1993年为逆差外，自1990年开始一直保持贸易顺差，2008年以前顺差额一直增加，由于受金融危机的影响及世界经济形势的影响，2009年贸易顺差开始收缩，2012年贸易顺差为2311.1亿美元。在我国对外贸易规模不断增长的同时，在世界贸易中的地位也不断上升：1978年，我国进出口总额居世界第29位，出口第30位，进口第27位，我国从2009年开始，进出口总额居世界第2位，出口居第1位，进口居第2位。我国对外贸易的高速发展，引起了欧美国家的恐慌，鼓吹“中国威胁论”，抨击中国政府操纵人民币汇率，要求人民币升值，不断挑起贸易争端，引起贸易摩擦，美中贸易矛盾主要是基于长期存在的美中贸易逆差，欧美国家最常用的贸易保护手段主要是反倾销，现在反补贴措施的使用也在不断加强。

（二）“双反”合并调查保护效果更强

近几年，尤其是2008年金融危机后，欧美国家贸易保护手段和贸易保护趋势不断加强，贸易保护的手段由单一措施改变为多种措施的同时并用，对同一产品采取反倾销与反补贴合并调查就是具体的表现之一。同时，贸易保护的领域也在不断扩大，由对金属制品、化工和塑料产品、电子产品等，转向对光伏产品这种绿色能源进行“双反”调查。中国一直是欧美反倾销的主要国家，而欧美国家通常不对非市场经济国家适用反补贴措施，但自2007年开始，美国一方面不承认中国的市场经济地位，一方面开始对中国进口产品采取反补贴措施。倾销是企业行为，而补贴是政府行为。无论是企业的倾销行为，还是接受政府的补贴，造成的结果是一致的，都会在出口时表现为较低的出口价格，有可能会对进口国的相同产业造成实质损害。而对同一产品同时提起反倾销与反补贴调查，对进口国而言，可能会单独裁定存在倾销或补贴，也可能是倾销与补贴同时存在，从而实施反倾销措施或/和反补贴措施的成功性会更大些，对进口产品的控制与打击效果也更显著。

（三）欧美光伏市场需求下降，竞争加剧

近年来，世界经济低迷。受全球金融危机及欧洲债务危机的接连影响，以及从2010年开始德国、法国、意大利等欧洲光伏应用大国政府纷纷削减对光伏产业的补贴幅度，欧美光伏市场需求不断下降，而我国作为世界最大的光伏产品生产基地，产能却在不断增长，导致产能过剩，供需矛盾突出，市场竞争加剧，产品价格下跌，库存增加。国内外的很多光伏企业出现了巨额亏损，纷纷破产、倒闭。在市场不景气和竞争激烈双重压力下，2011年美国三大光伏企业—太阳能创业公司Sol yndr a、太阳能电池制造商Evergr eenSol ar和 Spect r aWat t倒闭，他们在提交破产申请时声称其经营困境是由中国光伏企业的低价竞争所导致的，而中国企业之所以能以低廉的价格在美国市场上进行销售，是因为接受了政府的非法补贴，如税赋减免、优惠贷款、土地使用权等。2011年柏林光伏电池生产商Sol on、德国电站制造商Sol ar Mil l ennium也宣布倒闭。多家大型光伏企业的破产是引起欧美“双反”调查的最直接的原因。

（四）光伏产品严重依赖欧美市场，出口产品结构单一

我国生产的光伏产品90%以上供出口，对国外市场的依赖非常严重，如果国际市场发生变化，对我国光伏产业的发展将产生重要的影响。自2006年以来，我国光伏产品出口连续六年快速增长。2011年出口358亿美元，同比增长17.38%，其中出口到欧洲市场203.9亿美元，占当年光伏产品出口的56.94%，主要集中在德国、意大利、荷兰等欧洲国家；出口北美洲市场59.2亿美元，占当年光伏产品出口的16.54%。出口到欧美国家的光伏产品占我国光伏产品出口的70%以上。

我国出口的太阳光伏产品结构比较单一，以太阳能电池和电池组为主。2011年太阳能电池和电池组出口额226.7亿美元，占光伏产品出口的63.29%，主要是多晶硅和单晶硅太阳能电池及电池组，但生产的设备和多晶硅，主要依靠从欧美国家的进口。因此，我国太阳能电池的生产，基本是以进料加工为主，利润低。这种设备、原料及市场“三头”在外的状况，给光伏产业的发展带来极大的风险。

（五）光伏补贴制度存在缺陷

加入世界贸易组织后，我国尽管也在不断调整补贴政策，尽量遵从世贸组织的补贴规则，但我国的补贴制度依然存在着很多不足，如补贴项目繁多、补贴额度过高、中央政府与地方政府在财政补贴领域中的职权划分不明确等，这不仅给财政带来沉重的负担，也不利于企业的经营和发展，还给欧美等发达国家对我国产品提起反补贴调查提供了可乘之机。美国光伏企业就对我国光伏产品提出了多项补贴指控，包括出口品牌奖励、低于充分报酬提供原材料、优惠贷款和税收优惠等。作为新能源产业，光伏产业的发展与各国实施各种补贴政策分不开。同样，我国也对光伏产业的发展提供了各种补贴，如太阳能屋顶计划、金太阳示范工程、太阳能上网电价补贴政策，还包括各种税收优惠政策，除中央政府外，各地方政府还制定了各种不同的财政税收优惠政策。我国光伏产业的补贴制度在补贴的方式、领域及补贴的力度方面依然存在着不完善的地方。由于光伏产业属于绿色能源产业，具有节能环保的概念，符合经济转型的要求，因此，各地方政府为了获得良好的政绩，提高地方GDP，都给予了各种不同的优惠待遇及财政补贴措施，极力发展光伏产业，导致光伏产业的过度投资，造成产能过剩，也招致了国外的反补贴指控。

（六）政治原因

各国之间的贸易争端、贸易摩擦有时不仅仅是经济上的原因所引起的，还会因为政治原因而引发。美国政府希望通过发展清洁能源产业来创造更多的就业机会，曾经被寄予厚望的新能源公司—Sol yndr a太阳能公司于2009年得到美国政府批准的近5.35亿美元的联邦贷款担保，但仅仅维持了两年，该公司就于2011年9月申请破产，使得美国新能源发展计划失败，影响了政府的形象及公众对政府的信任，由此，美国国会对华产品征收反补贴的呼声不断提高。而2012年是美国总统换届选举年，竞选者通常都会表明立场，许诺会利用各种政策的实施，保护国内产业，降低失业水平，在对华政策的态度方面也趋于强硬。在总统大选的背景下，为赢得更多选民的支持，美国针对中国太阳能光伏产品的“双反”调查就是必须的结果。

三、我国光伏企业应对欧美“双反”调查的策略选择

面对国外对我国产品不公平的“双反”调查，我们必须正确认识，理性对待，采取措施，积极应诉，并认真思考企业自身的不足，调整企业经营方式，注重自身的发展，提高核心竞争力。

（一）积极应诉，争取较低税率

从以往的反倾销、反补贴调查案件的裁决结果看，应诉与不应诉最后的结果会有天壤之别，积极应诉的企业往往能够获得较低的税率，而不应诉的企业适用的税率往往较高。在美国对我国光伏产品提起“双反”调查后，如果企业不积极应诉，根据美国申诉企业的请求，可能会对我国光伏产品征收100%的关税，这样，我们会完全失去美国市场。事实上，英利、尚德、天合、阿特斯等国内光伏主要生产企业在中国机电进出口商会的组织下，联合对外发表声明，澄清事实，积极对外进行应诉，取得了较好的效果。在反倾销方面，强制应诉企业无锡尚德公司的税率为31.73%，常州天合公司的税率为18.32%，59家获得反倾销分别裁决的企业税率为25.96%，其他企业的税率统一为249.96%；在反补贴方面，无锡尚德公司的税率为14.78%，常州天合公司的税率为15.97%，其他企业的税率统一为15.24%。在应诉过程中企业应掌握应诉技巧，准备好应诉材料，同时，还应该与国外上游企业积极沟通，得到支持。欧盟是我国光伏产品出口的第一大市场，面对欧盟的“双反”调查，国内主要光伏生产企业应该继续团结合作，在总结对美国应诉经验的基础上，认真分析欧盟的市场特点，准备抗辩材料，积极应诉，争取取得较好的结果。

我国企业对反倾销应诉已经积累了一定的经验，而对于反补贴应诉经验还不足。反倾销是针对企业的行为，而反补贴主要是针对政府的补贴政策，应诉需要准备的材料繁多，工作量巨大，资金支出较多。因此，为了能够取得较好的结果，调动企业积极参加应诉，我国应该建立贸易救济预警机制和联动机制，尤其是在反补贴调查方面，应建立以政府为主导的，政府、行业协会和企业联合应诉机制，同时建立专项基金，给应诉企业提供一定的资金支持。

（二）调整光伏产品市场格局

我国光伏产业的发展主要源于欧美发达国家光伏市场的需求。我国是光伏产品的生产大国，但却是消费小国，这种主要依赖国际市场，尤其是依赖欧美市场的格局不合理，存在着很大的风险。在欧美“双反”的背景下，光伏企业应该重新调整市场格局，形成国内市场、国际市场并重，重点开拓国内市场的新格局。

其一，加大国内市场的开发。光伏生产企业应该把销售重点由国外市场转移到国内市场，增加国内市场的销售。我国太阳能资源比较丰富，但国内太阳能的应用市场狭小，光伏产品90%以上供出口，且国内光伏产品的应用领域主要是光伏发电市场，大都集中在西部及边远地区顾无电或少电的地区，而用电量大的东部地区光伏发电市场很小，应加大对光伏发电的投资与建设，应加大宣传，让消费者充分认识、了解光伏产品，培育东部地区光伏发电市场，以缓解用电紧张的局面；要运用营销策略，扩大国内光伏产品的应用领域与范围。拓展国内光伏应用市场，不仅有利于光伏企业自身的生存与发展，也有利于节约资源，改变我国能源消费结构，有利于实现节能减排、实现低碳经济的目标。

其二，减少对欧美市场的出口。欧美市场是我国光伏产品出口的主要市场，产品已经有了较高的市场占有率及知名度。但在“双反”调查后，光伏企业应减少对欧美的出口规模，保持适度的比例。

其三，积极拓展新兴市场。目前，我国光伏产品对东南亚、拉美、非洲及大洋洲市场的出口比例较低，而这些地区太阳能资源比较丰富，光伏太阳能产业发展较慢，光伏市场具有很大的发展前景，光伏企业可以加大对这些地区市场的出口力度。

（三）改变国际市场竞争模式

光伏企业参与国际市场竞争应转变思路。从竞争内容来看，应由低价竞争转向非价格竞争，加强品牌建设，提高品牌知名度，提高产品质量，不断开发新产品，提高产品附加值，提高售前售后服务质量，提高企业核心竞争力。

从竞争形式来看，应由产品出口、直销模式转变为对外直接的投资及合作生产。对于欧美市场，可以采用并购方式；对于其它市场，则可以采用新建方式。如中国能源集团汉能控股分别收购了德国Q-Cel l s的薄膜电池板子公司Sol ibro及美国薄膜太阳能电池板企业Mia-Sol e。将生产基地由国内转向其他国家，在当地进行生产与销售，或在第三国生产，然后再出口到其他市场，可以有效地规避“双反”等贸易保护壁垒。

（四）加强技术创新，降低成本

技术是企业生存的根本。光伏产业属于技术密集型产业，尽管我国光伏产品产能占世界产能的半壁江山，但是主要是多晶硅太阳能电池及组件的生产与加工，对技术的要求不高，属于劳动密集型产品，生产的多晶硅主要采用非闭环改良西门子法，制造技术上还属于低端技术水平，在生产过程中，不仅消耗大量的能源，还会导致污染。硅原料的高度提纯技术、高端设备的生产技术还主要掌握在日本及欧美等少数国家。因此，光伏企业应加强研发资金投入和创新能力，掌握核心技术，如硅原料的高提纯技术和高端设备的生产技术，提高光电转换率、促进薄膜电池的技术提高及光伏发电并网的技术水平等，提升光伏产业的技术水平。如天合光能在公司产品和服务的多样化以及对创新产品的持续投入，维持了其行业声誉及行业的领导地位。

在光伏产品的生产过程中，成本依然是制约产业发展的重要因素。我国多晶硅的生产企业规模小，技术落后，导致成本高，市场竞争力低。光伏发电市场存在并网难，远程光电的输送等问题，导致光伏发电成本远高于常规发电成本和市场应用程度不高。因此，企业在生产过程中应采取措施，降低能耗，降低生产成本，提高核心竞争力。

（五）整合资源，调整产业结构

尽管我国已经形成了比较完整的产业链，但主要生产和出口的太阳能电池属于产业链的中下游，处于产业链上游的生产设备及多晶硅材料的生产能力与生产技术与国际市场还存在较大的差距，光伏应用市场装机量较低。我国光伏企业数量多，规模小，不能形成规模经济效益，造成资源浪费，应以龙头企业为核心进行企业兼并与整合，淘汰落后产能，实现资源优化组合利用；应调整产业结构，改变以太阳能电池及电池组为主的产业构成，由产业链的低端产品向产业链的高端产品发展：一方面向上延伸，加大对新技术的研发投入，加强多晶硅的生产和技术水平；另一方面向下延伸，加强对光伏应用市场的投资与建设力度，形成合理的产业结构。有媒体报道，目前，全国31个省市自治区几乎都把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业：600个城市中，有300个发展光伏太阳能产业，100多个建设了光伏产业基地，光伏产业重复建设严重。我们应该对光伏产业进行合理布局，提升产业竞争能力，促进光伏产业的健康发展。

（六）调整政府补贴，完善政府的支持体系

光伏产业的发展需要国家政策的支持。在欧美国家“双反”调查及不断削减光伏补贴的背景下，我们应该认真研究WTO的反补贴协议及我国加入WTO时的承诺，清理不合理的补贴项目及易引起指控的补贴项目，尤其是地方政府的补贴项目，对地方政府的补贴应该有一定的约束范围；应加大WTO所允许的使用的补贴的使用，如对科研的补贴，对落后地区的补贴及环境保护的补贴等；应建立供给—需求模式的上网电价的补贴制度，即不仅应对生产企业进行补贴，同时应对消费者也进行补贴，从供给与需求两个方面推动光伏发电市场的扩张。

从宏观上对光伏产业的发展进行指导，成立光伏行业协会，制定行业发展规划，制定市场准入标准及产品质量标准，对企业的经营行为进行指导，维持良好的市场竞争秩序，防止低价竞争，积极引导企业进行合理投资，防止重复建设、产能过剩，资源浪费等。建立国家级光伏研究中心或研究所，加大资金投入，大力培养和引进光伏产业高技术人才，提升光伏产业的技术水平。

总之，光伏产业的发展，需要企业、政府和行业协会的共同努力。面对欧美国家的“双反”调查，我国光伏企业除了要积极应诉之外，也应该借此机会进行认真地反思，总结自身发展过程中存在的问题，积极调整发展战略；政府要出台相应的扶持、鼓励政策；行业协会加强协调与指导，以促进光伏产业的健康发展。▲

[1]怎样看待光伏产业产能过剩？新华网.http://news.xinhuanet.com/energy/2012-07/10/c_123391828.htm.2012-7-10.

[2]我国光伏产业发展前景预测.中国行业研究网.http://www.chinairn.com/news/20120709/444545.html.2012-7-9.

[3]我国太阳能光伏产品出口情况现状.世纪新能源网.http://www.ne21.com/news/show-26037.html.2012-04-12.

[4]何青青.“双反”调查背景下我国光伏产业发展的对策探讨.企业导报.2012（15）.

[5]杨璞.促进我国光伏产业协调发展的财税政策研究.硕士学位论文：北京交通大学，2012.

[6]凌捷.后金融危机时代中国光伏产业发展走向及战略选择—基于美国对华光伏“双反”调查的思考.改革与战略，2012（06）.

[7]张兴科.美国对华光伏企业的“双反”调查对我国的影响及对策.中国高新技术企业，2012(03).