农村中小学布局调整政策有效执行的障碍性因素分析

姚松

一、问题的提出

农村中小学布局调整（以下简称“布局调整”）是中央政府应对农村生源减少、农村税费改革、人口城镇化加速等带来的挑战，改变农村中小学师资等办学条件差、教育资源利用率低、教育质量偏低等问题而采取的重要政策。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]随后，2001年3月，教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，正式推动各地布局调整工作的开展。从农村学校撤并数量来看，布局调整政策取得显著效果。农村小学由2000年的44.03万所下降至2009年的23.4万所，下降约46.9%。2009年，全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2%[2]。通过布局调整，农村学校及教学点总量减少，改建后的学校平均班额增加，办学条件得到优化，教育投入得以重点使用。

但在政策执行中也暴露出一系列突出的问题：部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后，推行“一刀切”，私自变卖闲置校产及挪用专项资金等，致使政策无法完整落实。为此，中央多次发文试图加以纠偏，但上述现象仍屡禁不止。政策执行是实现政策目标的核心环节，“再好的政策方案，如果没有正确有效执行，仍将导致失败”。[3]鉴于政策执行的重要性，有必要对影响布局调整政策有效执行的障碍因素加以分析，探讨矫正策略，以便为后续布局调整工作提供借鉴经验。本文借助政策执行经典模型——史密斯政策执行过程模型，对影响布局调整政策有效执行的障碍因素进行系统性分析。

二、史密斯政策执行过程模型

20世纪七八十年代，西方国家尤其是美国公共政策研究领域兴起一场研究政策执行的热潮，形成声势浩大的“执行运动”。政策执行研究主要集中在理论研究上，其中最具有经典代表性的即是史密斯（T.B.Smith）政策执行模型。这一模型将政策执行分为四类主要变量及关系，即影响政策有效执行过程中的四大因素：理想化政策、政策执行机构、目标群体、政策环境因素。理想化政策是指政策方案要合法、合理和可行，包括政策渊源、形式、类型、社会对政策认知等；执行机关是负责政策执行的政府组织，包括执行机构及人员，领导技巧，执行能力与信心；目标群体是受政策影响最直接的要素，包括目标群体组织或制度化程度，接受领导情形以及先前政策经验；环境因素主要指涉及政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素[4]。在政策执行过程中，这四个主要变量及它们之间的相互关系对政策执行效果的影响过程如图1所示。理想政策、目标群体、执行机构、政策环境及相互关系集中概括了史密斯模型的主要内容。

借用模型方法有助于在维持系统整体性的前提下，将复杂问题转化为便于分析的理论模型，有助于我们对要素进行深入分析。本文以“理想化的政策”、“执行机构”、“目标团体”、“政策环境”等作为分析单元，对影响布局调整有效执行的障碍因素加以分析。

三、基于史密斯模型的农村中小学布局调整政策有效执行障碍因素分析

1.对理想化政策的分析

理想化政策是政策有效执行的前提条件。从布局调整政策设计来看，存在的障碍性因素主要有以下几点。

（1）政策缺乏明晰性

以国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称“决定”）为例，该文件中指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]从表述形式来看，诸如“因地制宜”、“就近”、“相对集中”等用语表达较为模糊。虽然借助这种概括化、全局性语言表达中央政策精神内涵，有利于各地区妥善灵活执行布局调整政策，但这也意味着地方政府发现政策内容“不确定性”和“模糊性”时，可凭自由裁量权“因地制宜”地对布局调整政策作出解读。正如美国学者阿尔蒙德所说：“一项政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”[5]政策不明晰易导致部分地方政府通过对政策文件的随意解释、偷换概念，以谋求自身利益最大化。

（2）政策缺乏协调性

布局调整政策涉及目标群体众多，政策调适量浩大，需要一系列配套措施。在2001年《决定》出台后，中央又陆续出台一系列文件，对布局调整政策进一步加以明晰。但总的来看，这些文件下达的背景是政策执行过程中，部分地区一哄而上，“一刀切”现象突出，引发了偏远地区学生上学难、资源浪费、干群矛盾紧张等问题，中央试图通过发文加以纠偏。这种应急性发文行为难以对布局调整进行总体清晰规划，政策之间缺乏协调和责任划分，对后续政策执行难以进行有效指导和规范。

（3）政策缺乏约束力

从相关政策文件类型和性质来看，多属于行政类文件，法律约束性不强。同时，从政策文件内容来看，缺乏对政策执行效果的评定。布局调整的目标在于通过适当合并学校以优化资源配置，促进教学质量的提高。那么，这种目标究竟如何测量？判断的依据和标准是什么？撤并学校的标准应如何确定？由于教育本身的特有规律，学校办学质量和标准难以准确衡量，这导致政策结果无法清晰评价，进而对政策约束力产生不利影响。

2.对政策执行机构的分析

任何公共政策的执行最终均要依靠各级执行机关及执行人员来落实。执行主体对目标认同程度、执行能力及利益诉求均会影响政策落实。从执行主体特征来看，存在的障碍性因素主要有以下几点。

（1）政策制定者与执行主体存在利益冲突

公共政策实质是对“社会资源和利益的权威性分配”。[6]在政策执行过程中，政策执行主体并非完全“公共人”，他们同样具有特定利益追求，执行过程会从实现自身利益最大化出发。在并校的规模效益所形成的“推力”与转嫁财政压力的“推力”双重作用下，尽量减少学校数量和拖延配套政策落实成为地方政府的“理性”选择。这显然与中央政府追求效率与公平最佳契合的诉求不相吻合。为此，中央政府多次发文试图加以纠偏。但地方政府可利用中央政府的信息劣势及监管漏洞，与其进行利益博弈，诱使政策执行偏离预设轨道，造成政策目标落空或扭曲。

（2）政策执行主体路径依赖性强，执行方式单一

路径依赖是制度经济学术语，意指人们以往选择决定其现在和将来可能的决策。在布局调整政策执行中，执行主体以往执行经验和价值取向影响现在的政策执行范式和方法。受传统价值观影响，部分地方官员官僚作风明显，民主意识淡薄，政策执行过程中不遵守执行程序和规定，采取强制性的行政手段进行撤并校，致使部分村民和教师情感上难以认同和接受，由此引发的干群冲突多有发生[7]。

（3）政治社会化机制乏力，政策执行者执行素质偏低

当前部分地方出现重经济、轻政治的倾向，政治社会化简化为思想政治教育和例行政治学习，致使部分政策执行者综合素质偏低。布局调整要求地方政府深刻把握经济社会发展情况，科学预测人口变动规律，有效协调不同群体利益诉求，因而工作难度大、强度高、科学性强，对执行者素质有较高要求。由于政治社会化机制的缺失，导致部分地方官员专业知识水平有限，业务素质欠缺，对专业和技术性很强的布局调整政策难以科学地贯彻执行；在对布局调整宏观层面掌控上缺乏必要组织、协调和创新的能力；在执行中遇到困难和挫折时，缺乏坚强的意志和变通能力。

3.对政策目标群体的分析

目标群体是政策直接影响的对象。目标群体是否认可和接受政策是政策能否有效执行的关键因素。布局调整政策执行的目标群体主要包括学校、教师、学生、农民四类群体。农民群体是布局调整过程中涉入最深、规模最大、受影响最显著的主体[8]。同时作为学生的家长和代言人，与学生共同构成农民利益群体。因此，布局调整政策目标群体主要涉及农民群体。从目标群体特征来看，存在的障碍性因素主要有以下几点。

（1）政策执行主体与目标群体存在利益冲突

从长远看，政策主客体根本利益具有一致性，但在政策执行具体环节中，具体利益诉求各有不同。对于地方政府来讲，存在着经济利益（减轻税费改革后压力）、政治利益（完成政策任务、政绩与升迁等）、教育利益（提高教育质量）等追求。对于农民而言，虽然布局调整政策有利于子女接受更好的教育，但近期面临教育成本增加、子女入学适应难、交通安全隐患多等问题困扰。政策主客体各自利益追求上存在冲突与交锋，影响着农民群体对政策的认同。

（2）目标群体组织化程度低，制衡力量薄弱

农民群体虽然人数众多，但经济、文化、政治资源严重匮乏，再加之受制于群体成员“搭便车”的“集体行动”困境，难以形成强有力的组织与地方政府进行利益博弈。同时，由于信息获得渠道狭窄，无法对行政人员是否曲解政策、是否规范使用行政权力作出正确判断，进而影响其对地方政府进行有效监督与抑制的能力。

（3）目标群体文化资本匮乏，民主意识淡薄

广大农民群众作为布局调整政策执行的目标群体，总体上受教育程度低，接受正规培训少，文化水平不高，存在着公益精神匮乏、公共事务责任感不强、对政治冷漠、被动参与的现象。

4.对政策环境的分析

政策的有效执行不仅要依靠合理政策及高效执行主体，还依赖环境因素支持。在布局调整政策执行过程中，存在的障碍性因素主要有以下几点。

（1）信息渠道不畅通

现行政策执行信息传递渠道单一，政策执行指令信息与执行信息反馈渠道“合二为一”。这导致地方政府可能扭曲或截留政策，并向上传递虚假信息。这种信息不对称的劣势降低了地方政府因变通执行政策而被惩处的概率，也增加了中央开展监督检查活动的成本。

（2）监督体制不完善

尽管目前已经初步形成较为完善的监督网络，但部分监督主体因体制依附性不能正常履行监督职能，出现监督“缺位”；各监督主体职权交叉、相互干预、责任不明，致使监督“越位”；因缺乏制度保障，社会舆论监督有名无实，致使外部监督“空位”。这些因素导致监督系统难以对政策执行中歪曲政策、滥用职权、以权谋私等行为进行有效制约。

（3）政策执行文化不合理

受传统政治文化权威一元化影响，部分政策执行主体把自己视为辖区“父母官”，淡化公仆意识和服务理念，拉大与目标群体的距离，阻碍公共政策执行合理互动；部分政策执行主体权力欲望膨胀，把执行权视为“个人”私有物品；部分政策执行主体凭借权位，利用政策执行权力谋取私利，使政策执行偏离公共政策本身。

四、化解农村中小学布局调整政策有效执行的障碍因素的对策建议

史密斯政策执行理论表明，单靠改进执行系统某种因素，难以带来根本性改变。如果整个政策执行系统得不到优化，单方面优化效果将局限在有限范围内。因此，应从四要素同时着手，对布局调整政策执行系统进行全面优化。

1.充分整合各方利益，提升布局调整政策的科学性、可操作性及权威性

公共政策本身不完善是影响政策有效执行的首要因素，惟有不断完善公共政策才有可能从源头上提高政策执行有效性：一要完善布局调整政策制定机制。制定布局调整政策应采取民主集中制，充分听取并反映各方意见，特别是农民群众的意见，并吸纳专家群体以提高决策的科学性。二要细化布局调整政策，明晰政策内容，完善布局调整配套政策，根据需要出台相互协调的实施细则。三要推动布局调整政策合法化与合理化。通过政策法律或法规化提高布局调整政策的权威性和约束力。同时，通过政策分析、政策制定、政策评估等科学方法，保证布局调整政策内容的科学性。

2.加强监督制度建设，规范地方政府行政行为，限制和约束其不合理利益诉求

监督制度主要针对政策执行主体执行权力进行规范和约束。应充分发挥各个监督主体的作用，形成多层次的政策执行监控机制：一是强化人大监督作用，设立专门监督委员会通过调查、走访、质询、受理信访等途径对布局调整政策执行情况进行有效监督；二是健全完善行政问责机制，追究政策执行主体因追逐私利造成布局调整政策扭曲的不良后果，使政策执行完全在制度框架内合法有序进行；三是充分发挥社会监督作用，特别是充分发挥新闻媒体的监督作用。要针对布局调整政策中的种种问题进行社会问责，同时要注意加强社会舆论监督的立法，为社会问责提供制度保障。

3.加强农民群体的组织化建设，塑造力量均衡的利益博弈主体

在利益博弈过程中，组织相较于分散个人更能发挥作用，处于弱势地位的农民群体只有建立自主利益集团，才能与其他利益集团进行博弈，以维护其合法权益：首先，要引导农民群体建立农民协会或是农合会，提高其组织和自治能力；其次，要加强村委会建设，稳步农民直选村干部的选举办法，及时修订《村民委员会组织法》，形成有利于发展基层群众自治的法制环境；再次，要均衡配置政治资源，完善人民代表大会制度，提高代表农民群体权益的代表比例，人大代表要经常深入农民群体之中，真正代表和维护农民群体利益。

4.增加意识形态资本的投入，强化对政策主客体的政治社会化功能

增加意识形态资本投入可分两个层面推进：第一层面是加强对政策执行主体人生观、价值观、职业道德及责任意识等方面的教育，营造和建立社会荣誉感和职业情操，唤起政策执行者的责任感、事业心和敬业精神，从思想上为防止其在政策执行过程中角色错位构筑巩固防线；第二层面是通过多种渠道加强对农民群体政治、法律及文化知识的教育，培育其利益表达意识，唤醒其维权意识，开阔其利益表达视野，提高其利益表达质量。通过政治社会化培养农民群体，提高其对党与国家政策的认知水平和认同感，为促进政策有效执行奠定坚实的思想基础。

参考文献

[1] 国务院关于基础教育改革与发展的决定（国发[2001]21号）.

[2] 邬志辉，史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题.教育研究，2010（7）.

[3] 陈振明.公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径.北京：中国人民大学出版社，2003.

[4] T.B.Smith，The Policy Implementation Process.Policy Science，1973（2）.

[5] A·阿尔蒙德.比较政治学.上海：上海译文出版社，1987.

[6] 陈振明.政策科学—公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2004.

[7] 贾勇宏.教育政策执行中的村民与地方政府利益博弈—以中西部6省区农村中小学布局调整为例.教育科学，2008（2）.

[8] 姜荣华.农村学校布局调整：农民选择与农民认同.东北师范大学学报（哲社版），2010（5）.

（责任编辑 付一静）