公共资源交易中的腐败及防治——以对土地腐败问题的剖析与思考为例

丁 锐，张秀智

（1.德国慕尼黑工业大学 土地管理与土地利用系，德国 慕尼黑 80332；2.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、问题的提出

（一）对土地腐败的界定

“腐败”是我国政治经济领域的顽疾。尤其近年伴随着土地市场化和房地产业高速发展，“土地腐败”案件频频被曝光，且不少案件涉案金额巨大、涉案人数众多、跨多行政级别和跨多部门。“腐败是为了私人利益而滥用公共权力”[1]，土地腐败则是为了私人利益滥用土地资源与市场管理之行政权力；后者不仅限于土地管理部门的职权，还包括与土地管理相关部门的行政权力。以我国现行公有制基础上的行政权力构架而言，上自各级政府、公共部门，下至村、社等基层管理体系，都有对土地管理相关的职权。“私人利益”并不单指个人经济利益，还包括与官员政绩和事业发展相关的政治利益、部门利益以及裙带关系（nepotism）和偏袒唯亲（favoritism）等。由于“腐败”还受到社会习俗、文化传统和地域差异等因素的影响，在权力分配与结构的复杂性、利益与动机多样性和客观条件的差异性普遍存在的情况下，研究“土地腐败”存在一定难度。本文研究的重点是探讨土地行政腐败（Land Administrative Corruptions），并试图从制度、经济、社会与心理角度对其加以解读。

（二）关于土地腐败的研究进展

1.腐败问题研究综述

国际上对腐败问题的研究成果极其丰富，基本上与二战后兴起的公共政策学科同时发展，并随近年对“善治”（Good Governance）研究而愈发活跃。在研究视角上也常跨越经济学、政治学、社会学、心理学等多个领域。

经济学一直是学界研究腐败问题的主要理论工具。制度经济学家在研究发展中国家的官僚体系问题中得出结论：腐败行为是源自现行制度的脆弱，并认为是官僚因私利而破坏共识性的规范；从市场和交易视角，有学者将腐败视为“公共权力市场”中官员与顾客之间的交易过程；也有学者以委托—代理（Principal-Agent）框架对腐败与市场扭曲、腐败对社会福利影响进行分析，或从产权角度分析私有和国有产权与腐败程度的关联性，或从效用和公共需求角度利用成本—收益框架研究官员腐败；寻租理论也是腐败研究中很流行的经济学工具。近年在腐败问题研究中贡献突出的“透明国际”（Transparency International）所编制的清廉指数（CPI）受到众多机构认可；由该组织研究带头人Lambsdorff教授所著的《腐败与改革的制度经济学》一书非常系统、全面与客观地总结和比较了运用经济学研究腐败的成果及研究方法。

同时，其他学科视角研究腐败的成果也十分丰富。有学者认为腐败活动表现了公共服务中的职业道德与操守的缺失，是特定社会文化环境、行政权力或是发展过程中的副产品。从公共政策视角看，复杂的行政管理制度也是造成腐败的成因。更有学者提出腐败是各国社会中的普遍现象，并且有着很强的延续能力。一些发展中国家的“腐败风俗”（Folklore of Corruption）是社会网络中的惯常现象，收取贿赂成为低收入的公务员维持生计的唯一办法，并可能被公众普遍接受为社会共识。心理学中的“从众心理”与“社会压力”也可以解释这类社会共识的形成。更有人运用经济学方法推导出了“道德成本”与“风险幻觉”概念，从公务员心理和行为角度丰富了腐败研究的范畴。心理学分析工具的引用不但能分析腐败案例中个体决策的思想行为逻辑，也能很好地解释腐败频发、巨额和团体腐败的发生与演变。

2.土地腐败研究综述

当前国内对土地腐败问题的研究主要集中于探讨成因与对策方面，从文章内容上可粗分为两大类：案例分析和理论研究。案例分析主要针对典型案例，对案情、涉案人员以及腐败发生的因果关系加以描述、分析与反思。理论研究主要从土地腐败问题、土地腐败产生的原因、抑制土地腐败的有效途径等角度进行分析，针对的问题涵盖土地审批、政府圈地、土地征收、土地财政、土地供给垄断、土地信息公开、公众监督、官员考核和土地立法、司法与执法等各方面。也有人以成本—收益框架分析腐败行为及其背后的制度根源以及土地腐败经济收益。

比较国际“腐败问题”研究的发展与国内“土地腐败问题”研究的近况，仍有很多领域的研究工具和研究视角可以应用于土地腐败研究中。本文提出的多角度解读，也是旨在提出一些新的理论与工具以用于该问题的研究。

二、土地腐败的多角度解读

（一）制度因素：土地腐败的根源

制度因素是腐败问题的主要根源。我国的土地腐败问题不但体现了现行土地制度设计与内容中的问题，也体现着制度运行与实施层面的问题。

1.中央与地方政府间土地管理目标的扭曲

无论是受“以GDP为纲”的官员考核制度激励还是受财税分权制度的影响，现行土地制度客观上促使地方官员更加倾向于以促进“经济发展”为土地管理的根本目标，中央政府的“合理与可持续利用”目标被迫居于次要地位。作为这一目标扭曲的主要体现，地方政府及其官员热衷于利用其权力参与或干预正常的土地市场活动，以谋求经济或仕途的私利。在地方政府圈地、土地审批以及市场交易活动中存在大量腐败现象正是权力寻租的结果。在缺乏有效的官员（尤其部门主要领导）监管与问责制度以及传统官僚等级观念影响下普遍缺乏的部门内部民主决策程序，使得公共权力实际控制在少数领导手中，即个人拥有过大的“自由裁量权”往往诱发权力的滥用。

2.土地行政权力分布

为了分析土地行政权力在中央政府和地方政府之间的分布情况，2007年笔者对一部分从事国土资源管理工作的公务员作了问卷调查（以下简称调查）。其中一题要求以土地资源的“实际控制力”为标准给各级政府加以排序，调查结果由高到低依次是：市、省、县区、中央、乡镇。市级政府因其对辖区内土地代行所有者身份，且对城市规划和土地市场具有直接影响力而排在最前。省级政府因其具有土地审批权限（尤其是农用地转用和利用规划）和对所辖地市土地市场的监管力而列次席。中央政府对全国土地代行所有权，拥有对土地利用与规划审批权、宏观政策制定权等，从而使其具有名义上最完整最高的土地控制力，但在操作层面这些权力都需要委托下级政府具体实现，故此实际上的控制力较低。从这一分布看，现行制度使土地实际控制力高度集中在地方（尤其市、省、县区）政府手中，这也解释了在土地腐败案件中以地方官员为主体的原因。

从各级政府与土地管理职能部门（国土局）间的关系来看，国土资源管理部门尽管自2001年推行了省级以下垂直管理，但人事与财务管理并没有完全从地方政府中独立出来。事实上，各级土地管理部门一直受到来自同级或上级政府与部门的压力。根据调查结果，“当面对地方政府可能违法、违规的用地需求时”，26.7%的受访公务员认为“会完全按照地方政府的要求去做”，另有30%的受访公务员回答“会部分听从地方政府的要求，并与其讨价还价”，还有30%的受访公务员认为“不采纳违法要求，但会受到地方政府施加的压力”，仅有6.7%的受访公务员认为“不采纳违法要求坚持原则办事”。可见，地方政府对土地职能部门的影响是十分巨大的。

即便在土地职能部门内部，权力分配结构也是不平衡的。例如负责耕地保护、规划管理、土地市场管理的部门，因其掌握有审批权或“实权”而较其他部门更加强势。同时在决策过程中，土地部门与各级政府缺乏公开与透明度也是普遍现状。

土地实际控制力在地方的集中、政府对土管部门的压力、土管部门内分权不均与决策不公开透明，使土地管理权力的分布与使用缺乏合理性和制衡力，也使权力的集中与滥用成为可能。

（二）经济因素：土地腐败的经济激励

对经济利益的追逐往往是腐败发生的主要动机。在解读土地腐败中的经济因素影响时，可以利用经济学中“理性经济人”追求“效用最大化”的基本假设，遵循“成本—收益”框架加以分析。

假设在面临一个寻租（贿赂）机会时，官员个体将理性地根据自己的“经济效用”，即腐败的“预期成本”和“预期收益”之差的“净效用值”来决定是否腐败。官员面临的选择是“腐败”或“不腐败”；如果选择了腐败，那么他还可能“被查处”或“不被查处”。以上共有三种可能的结果。

进一步假设官员的经济效用是其“收入”（工资、奖金以及未来退休金，或因被查处失去公职后所找到替代工作的收入）减去“成本”（不腐败的机会成本、腐败不被查处的心理负担成本和腐败被查处的惩罚性成本）所得之函数。而其中关键变量是被查处的概率，因为不论是“被查处”还是“不被查处”，被查处的概率对净效用都具有决定性作用。如被查处的概率很低，那么“腐败不被查处”的收益远大于成本，因而有很强的经济激励促使官员腐败。而腐败的结果往往是某种形式的土地违法行为。

根据国土资源统计年鉴数据，自2001年至2011年，我国查处的土地违法案件约占到实际发现的60%～80%。保守假设：在被查处的土地违法案件中，仅30%的案件涉及一个官员的责任①，则历年平均受到党纪政纪处分占被查处案件的比例为5.24%，移送司法机关处理的比例仅为1.39%（见表1）。如果再假设，仅有30%被查官员涉及土地腐败，上述比例也仅分别达到17.46%和4.65%。因此，极低的查处概率和较轻的处罚手段不仅使官员的“腐败收益”很大，也导致“清廉的机会成本极高”，这也与当前土地腐败案件的频发与涉案金额巨大现象相吻合。

表1 2001—2011年土地违法案件查处情况

（三）社会因素：土地腐败的决策环境

根据从众心理和社会影响力理论，作为社会一员的任何个体的决策始终受到社会环境，尤其是主流的社会共识与规范法人影响；而个体与主流社会共识间的关系也为个体带来“社会效用”，即越是与社会共识同流的人，越会获得更高的社会效用。如果社会普遍认为腐败是一种“可接受的现实存在”，那么对腐败行为的不满往往是缘于对有机会从腐败中获益的人的妒忌，在这种情况下，社会因素是有利于腐败滋生的；尤其是当公众能观察到一个人尽皆知的腐败官员可以持续其腐败活动而只有很小的可能被惩处时，这种妒忌还会增强，且这种愤世疾俗的自私情绪又会在社会上被视为“正常”。因而，这种“腐败的风俗”是对社会有害的，它很可能过分夸大社会上实际的腐败程度，而高级官员的腐败的事例尤其容易助长这种风俗。有关“个人对腐败的态度”的调查结果是：当前中国的社会共识是普遍意识到腐败的存在，并基本对其持否定态度；但社会风气对腐败也有相当高的容忍度，腐败的风俗存在且一定程度被接受；尽管还没有达到扭转全社会正确价值观的程度，更普遍存在的是对眼前的腐败行为无奈和默认的情绪。

综上分析，对腐败的社会共识必然地影响到社会上的每一个人，而无论是腐败者、清廉者还是行贿者都会受这种主流共识的影响，并为了追求其社会效用的最大化，尽可能多地顺从这种共识。我国社会的主流态度较接近一种对腐败现象暧昧的接受：既反感又无奈，而且缺乏主动打击腐败的风气。腐败的风俗可以改善也可能恶化，个体如果对社会的主观判断失准还会放大其效果，进一步推动社会风气发展走向。

（四）心理因素：土地腐败的个人决策

官员腐败行为不但可以被解释为一种理性的经济行为，其过程与决策也包含了人类复杂的心理活动。在此，仅从腐败的风险幻觉与官员职业满意度两个方面加以探讨。

1.腐败的风险幻觉

将公共权力视为可以交易的商品在“权力市场”进行交易，而风险幻觉则可以理解为是市场中信息不对称造成的[2]。由于信息不对称，官员的腐败行径总是面临着被曝光的不确定概率，而作为“顾客”的行贿者也无法知道某项公共权力的“市场价格”，所以腐败的价格只有通过双方讨价还价才能确定下来。在土地权力交易的“市场”上，手握权力的公务员无法知道腐败行为被查处的真实概率，所以他们更倾向于高估这一风险，尤其是初犯者；相应地，他所要求的贿赂额度（腐败的价格）就会比较高。但对风险的估计会随着官员犯案次数的增加且未被曝光而逐步降低，甚至会低于实际的查处概率，这时他又很危险地低估了风险。在两种情况下，他都陷入了风险幻觉中。这种幻觉的大小受到官员对现实反腐情况的判断以及对相关信息的了解程度的影响，但真正的决定因素是“现实中查处腐败的概率”。若现实中的概率很高，那么腐败就是一种高风险的行为，则腐败者最初对于风险的估计则会更高；反之则低。

调查发现，受访问的土地管理公务员对于腐败的曝光概率估计为12.9%，而曝光后被刑事处分的概率是30.05%，比照表1（很保守的估计值）还是高了很多。受访者对腐败风险的高估，可能与国家建立并不断加强的土地督察制度相关。

2.官员职业满意度

根据“双因素理论”[3]设计的排序调查题目，可以探究公务员在从事土地管理工作（或事业）中的激励和保健因素。其中保健因素由高到低的排序依次是：收入、人事政策及管理、工作稳定度、工作环境、监管质量和人际关系。激励因素由高到低的排序依次是：对工作成绩的认可、个人进步与发展、工作职责、工作本身和工作的挑战性。从这组结果可见，一方面，当前的收入水平和人事政策是最容易引起土地管理公职人员不满的因素，由此土地腐败的动机在一定程度上也可以理解为：通过权力寻租去补偿对现有工作的不满。尤其是当合法收入偏低或个人事业发展受到官僚主义作风压制时，这种负面心理很容易产生。另一方面，对他们激励且能够提高工作满意度的最佳途径是对其工作成绩的认可和鼓励个人发展进步。如果清廉尽职的工作能够被认可并且能以类似职务升迁的形式给予鼓励，那么这种正向激励不但能提高工作满意度，而且能够扭转保健因素带来的负面影响。

三、土地腐败的多因素解读：反腐政策与措施的反思

在分别探讨四个方面的因素后，本文认为土地腐败的发生可以被看作是在特定制度条件下，掌握土地资源管理或决策权的官员在特定的经济条件、社会环境和个体心理状态综合作用下所做出的理性选择。从制度和经济因素来看，土地资源配置和市场分配的土地制度以及管理体制中存在的问题与漏洞，给一部分官员很大的寻租空间和机遇，而巨大的经济利益则刺激着官员的选择。从社会和心理因素看，容忍腐败的态度与风气也对官员个体的价值观与行为准则形成冲击，加之官员对腐败风险的错误估计及对工作满意度不高的现状，土地腐败问题频发且难以遏制就不可避免了。

本文建立了一个三棱锥体模型来解释这四个因素之间的关系（图1）。这个模型表达的含义是：在一定的制度框架内可能存在的寻租空间或腐败机会由整个棱体来表示，而实际发生腐败的概率是由经济因素（E′E）、社会因素（S′S）和心理因素（P′P）三条线所围成的锥体（整个锥体的下半部分）的体积与整个锥体的体积之比。也就是说不是所有的寻租机会都会成为实际的腐败，实际腐败只是在各个因素不同程度的综合影响下才发生的。

这个模型可以很好地解释为什么“高薪养廉”、“严打专案”、“反腐风暴”或“反腐教育宣传”等反腐政策与措施并不能很好地抑制土地腐败的发生。这些政策和措施往往是针对形成腐败的某一个因素做出对策，却忽视了与其他因素间的联系与互动。以高薪养廉为例，高薪养廉从目的上是设想通过提高官员的收入而降低其为追求个人经济利益而贪腐的可能，但这种设计对于给公务员加薪的社会影响考虑不足，尤其在当前贫富差距拉大、经济与政治特权阶层和既得利益集团垄断大量资源与权力的社会现实面前，为公务员涨薪水或加福利对社会风气有潜在的不良导向作用。按“激励保健理论”分析，收入是“保健因素”，即是造成员工不满意的因素，它并不能起到有效的激励作用。社会贫富差距不断加大以及高通胀低利率的现实使得官员实际收入的增长还赶不上贬值的速度，杯水车薪的效果反而会使公务员的心理产生更多不满。再者，收入的增长间接地使权力市场交易价格提高了，行贿者行贿时就需要拿出更多的利益或诱惑来实现其目的。图2模拟了这种现象的结果。由图可见，虽然经济因素的效果（E′E）被压缩成（E″E），但社会（S″S）与心理因素（P″P）的变化使得实际的腐败发生概率减少得并不明显，甚至保持不变或增加。同理，“严打专案”与“反腐风暴”可能对一段时间内的社会、心理因素的影响较大，而“反腐教育宣传”或许更多地致力于社会风气的改善，但这种短期暂时性或是单一目标的措施因缺乏行之有效且可持续的效果，实际上更可能增加社会风气对政府反腐行动力的失望与不信任，也可能让官员低估腐败的风险，这些都不利于遏制土地腐败。

图1 土地腐败的三棱锥模型

图2 单一经济政策抑制土地腐败

图3 多因素综合手段抑制土地腐败

遏制土地腐败，采取综合措施才是有效的。首先应关注土地制度改革，即统一中央与地方的土地管理目标、明晰土地管理部门的行政权力并保证其部门运行的独立性、改革土地管理机构内部权力结构与部门间的制衡、增大对土地腐败的监管和惩处力度、建立主要领导问责制、引入公开透明的决策机制和公众参与机制。同时还需要其他相关制度改革作为配合，如进行地方政府的职权范围、土地市场秩序、与土地及财产相关的立法、司法和执法体制、财税制度、公益事业与基础设置建设的管理与投资等方面的改革。在制度层面减少寻租空间的同时，针对经济、社会和心理因素的特点，综合考虑各因素间的关联与互动，制定具有全局性的政策与措施。图3演示了多角度综合抑制土地腐败的效果，随着整体寻租空间的缩小，各因素也相应地受到抑制。只有配合综合性的政策和措施才能最大限度地抑制土地腐败的发生。

四、总结

土地腐败与其他领域的腐败问题有共性更有其特性。首先，公共权力寻租的结果会直接反映到土地这一稀缺资源的配置和利用上；土地开发利用所具有的投资巨大、环节众多、周期长、利润率高、行政权力干预多、涉及利益相关人或团体众多等特点，造成了土地腐败大案频发、涉案额高、窝案和群体案多、社会影响大。造成当前严重土地腐败问题的根源是现行土地制度以及相关制度本身的漏洞与问题，而更深层的原因是当前政府的角色和定位有问题。各级政府，尤其是地方政府，在土地收益的分配中抱着“地方竞争”和“与民争利”的态度。而现行土地制度事实上在确保政府争利的权力。也正是因为这种利益的争夺，使得不同的土地权益人（用地者、开发者、投资者）希望依靠非正规和非竞争的手段分得更大的利益。尤其是在我国，土地市场被牢牢地把持在政府手中，在行政权力严重影响市场竞争的情况下，这种逐利的需求自然催生着土地权力的交易。在这样的制度下，腐败在土地相关行业部门“蔚然成风”，甚至成为“潜规则”；正常的程序、规章和制度被忽视，而腐败造成的额外成本也最终会转嫁到大众和消费者身上，造成全社会总效用受损。长期未能遏止的腐败蔓延也冲击着社会上正常的价值观与道德观，并潜在地威胁着社会的稳定。低查处率和轻惩诫手段又会让腐败者的作案成本进一步降低，官员更加低估腐败的风险；他们除了钻现有制度的漏洞，甚至可能去主动创造便于腐败的制度漏洞。如此土地腐败便形成了恶行循环。本文对土地腐败问题的多因素解读，希望为政策制定者提供一个相对更全面的视角去看待土地腐败问题，并为后续研究者提供一个整体性思路。

注释：

①土地违法案件中有部分案件是由农民乱占耕地和宅基地的违法行为造成的，土地行政违法案件没有准确数据。

[1]Lambsdorff J.G.The Institutional Economics of Corruption and Reform：Theory，Evidence and Policy.[M].北京：中国方正出版社，2007.

[2]夏光,张胜波.权利市场下的腐败机制和智力研究[J].中国工业经济，2005，209（8）：65—72.

[3]Herzberg,F.,Mausner,B.& Snyderman,B.B.The Motivation to Work[M].New York：John Wiley，1959.