政府购买与财政挤出效应——我国积极财政政策的经济学悖论研究

李 伟，翟 文

（天津财经大学，天津 300222）

一、财政购买性支出“挤出效应”的理论和实证分析

财政购买性支出形式主要由政府投资和社会消费两种形式具体体现。在经济发展的萧条阶段，财政购买性支出可以有效地拉动宏观经济总量的增长速度，促进内需攀升。但是由于经济学中“挤出效应”的存在，政府部门的投资性和消费性支出均有可能在一定程度上将在投资市场和消费领域中原本的非政府需求主体挤出，因此财政的购买性支出应该着力于优化支出结构，尽量降低财政开支越位产生“挤出效应”的影响力度。

学术界对财政购买性支出的“挤出效应”研究主要集中在投资性支出研究中。政府投资的挤出效应源自宏观经济学“IS-LM”模型，其力度强弱取决于政府投资性支出膨胀导致的IS曲线上移，进而引发市场均衡利率水平上升的幅度。然而财政的消费性支出“挤出效应”往往要强于投资性支出，很多民生支出领域中财政消费对民间消费的排斥力度是接近1∶1的，中国的财政消费性支出这一特点表现得尤其明显。因此在应对经济萧条的时候，我国的财政扩张政策主要选择刺激投资，而非刺激消费，借由政府投资的“汲水效应”拉动经济增长。

（一）政府购买性支出的“挤出效应”理论[1]

下文图1中，横轴为国民收入，纵轴为利率，IS线代表商品市场的供求均衡，LM线代表货币市场的供求均衡。两个市场的初始均衡点为E0，均衡国民收入为y0，均衡利率为r0。政府实行的扩张性财政政策，可以是增加财政支出，也可以是减少税收，现在假定是增加一笔购买性支出△G，则IS线向右移动到IS′，右移的距离是E0E1，E0E1为政府购买性支出增加额与购买性支出乘数的乘积，即EE=△G×1；相应地，均衡011-b国民收入也应从y0增加到y2，但实际上国民收入只能增加到y1，因为如果收入要增加到y2，必须假定利率维持在r0水平。可是利率不可能不上升，因为IS向右移动时，国民收入增加了，因而对货币的需求增加了，但货币供给未变动（LM未变），因而人们用于投机需求的货币必须减少，这就要求利率上升，反映在图1上，就是均衡利率由r0上升到r1，利率上升抑制了私人投资，这就是“挤出效应”，y1与y2之间的距离代表了“挤出效应”的大小。

图1 财政购买支出的“挤出效应

“挤出效应”产生的两个前提条件：一是市场已走出萧条，处于复苏状态，或已在充分就业水平上运行；二是扩张财政购买支出没有导致货币供应量的提高。第一个条件说明社会已不存在大量闲置资金，故政府借款需求的扩大，会导致可供借贷资金的短缺和利率的上涨；第二个条件说明中央银行没有通过扩大货币供给量的方式来降低利率，LM曲线并没有发生向右侧的平移，因此财政赤字并未导致社会总需求的扩大，只是通过发行公债将部分私人部门可支配的资金转给了公共部门，并通过相对紧缩性的货币政策排挤了部分非政府部门的投资需求。

（二）我国财政投资性支出“汲水效应”的实证分析

我国的政府投资性支出在2007年政府收支分类改革之前主要体现在基本建设支出这一个支出科目上。分类改革后“基本建设支出”科目主要反映由发改委安排的投资部分，“基本建设支出”科目数据不能进行跨期连续分析。因此本文的实证分析选择全社会固定资产投资来源结构的相关数据，验证来自财政预算内的投资性开支对民间投资引致的“汲水效应”。

表1中反映“汲水效应”力度大小的项目是政府投资拉动投资者自筹资金的边际效应和弹性效应，分别体现财政预算内投资每增加1元钱，将引发投资者自筹资金增加多少投入，以及财政预算内投资每增加1%，将引发投资者自筹资金增加的百分比。从表1数据可以看出，进入21世纪后的10年当中，除2003年因政策原因预算内投资出现回落外，其他年份政府投资拉动效应的边际平均值为14.01，弹性平均值为0.82，相关性表现非常明显。

（三）我国财政消费性开支“挤出效应”的实证分析

1.消费券政策的“挤出”因素分析

2009年在我国东南沿海地区，由于发展出口导向型产业为主的地方经济运行体系，在“次贷”危机中受到了直接冲击，居民消费内需持续低迷不振。为了刺激宏观需求，以杭州为代表的若干地方政府推行了财政“消费券”的发放制度。

发放消费券的提出源于经济学家美好的构想：消费券能带动几倍于自身面值的现金消费量，同时由投资者与消费者的消费倾向合理引导企业进行资源配置，增加合适的产能，以达到刺激经济的目的①。然而现实中我国的城乡居民边际消费倾向不足的问题多年来始终存在，最乐观的估计我国的居民消费倾向也超不过0.7[2]，乘数取值一般在3到3.5倍之间，和发达国家动辄达到5倍甚至5倍以上的消费乘数效应不可同日而语。

这次地方政府的消费券“限发”带来了非常明显的消费“挤出效应”：从消费券的使用情况看，大部分居民用消费券购买了大米、油、调料等生活必需品，而这些商品的消费价格弹性最低，其实无论有没有消费券，居民都要消费，消费总量也不会有大幅增加。民众将节省下来的现金大部分存入银行，消费券替代了居民日常消费现金支出，财政消费产生了明显的“挤出效应”，而没有充分发挥出其应有的以乘数拉动为特征的“汲水效应”。正因为此，近年无论地方政府财力状况如何，这些地区都将消费券制度暂时搁置，不再继续使用。

表1 我国政府投资支出的“汲水效应”单位：亿元

表2 文教科卫等财政购买性开支存在的“挤出效应”②单位：亿元

2.财政文教科卫等消费支出的“挤出”因素分析

对于文教科卫等财政社会消费性开支而言，虽然“挤出效应”不像上文所分析的“消费券”那样过于明显，但是财政社会消费意图实现的“引致效应”仍然无法充分体现。相关数据如表2所示。

以教育经费为例：从2005年开始，历年财政性教育经费开支的绝对数额增量基本上和我国全部教育经费开支的增量持平，尤其是近年二者年绝对数额的增长都在2000亿元上下，反映出我国教育经费的增量基本上是依靠财政投入增量拉动的。虽然非政府部门的教育投入没有被明显挤出，但政府消费的引致投入效应也没有充分体现出来。科学研究、医疗卫生、文化体育等其他社会事业也有这种特点，因此财政的文教科卫类消费性开支的“挤出”力度强于投资性开支，“挤出”悖论在财政消费的各环节表现明显。当然导致这种“挤出”的还有文教科卫事业发展的自身公益性原因，这也可以解释为什么在应对全球性金融危机的过程中，中国的积极财政政策带来的增量投入主要倾向于政府投资基础设施建设的增量领域，而财政消费在调节经济周期性运行风险的时候难以发挥更大作用。

二、政府投资行业选择的经济学悖论

（一）财政重点投资项目选择的判别标准

在政府投资的重点行业选择中，同样存在一种风险悖论。传统的财政理论认定，政府应该选择公益性、基础性、全局性且外部效益强的投资项目作为自己的投资侧重点；而在实践操作中，“资本—劳动力最大化”标准和“就业创造”标准往往是各级政府部门在进行投资决策时主要参照的判别标尺[2]。

1.资本—劳动力最大化标准，是指政府投资应选择使劳动力要素边际人均投资额最大化的投资项目。资本—劳动比率越高，说明投资项目资本技术构成越高，劳动生产率越高，经济效率增长越快。因此，这种标准是强调政府应投资于资本密集型项目，此时政府投资将能在投资项目的经济收益方面获得充分的回报。

2.就业创造标准，是指政府应当选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目进行投资。这种标准要求政府不仅要在一定程度上扩大财政投资规模（外延增加就业机会），而且还要优先选择劳动力密集型的项目（内涵增加就业机会）进行投资。也就是说，政府在决定财政投资的支出方向时，要尽可能地估价这种投资支出能否创造更多的总就业机会。因此，这种标准是强调政府应投资于劳动密集型项目，此时政府投资将能有效实现财政作为宏观经济调控政策所期望达到的充分就业目标。

以上两种判别标准在国民经济产业结构中往往处于一种对立层面，由此形成了政府投资过程中存在的产业方向选择性风险的经济学悖论问题。第一种标准强调财政投资应尽可能倾向于资本密集型的产业，比较偏重于对经济效率的追求；第二种标准则强调财政投资应尽可能倾向于劳动密集型的产业，比较偏重于对公平收入分配的追求。两种产业结构在国民经济的不同发展阶段发挥的作用各不相同，其矛盾关系的对立性实际上反映出的是政府投资在效率和公平这两个财政要素上的制度权衡。

（二）悖论的静态均衡传导机制研究

具体到中国政府投资问题的实践体系，则要对这种风险悖论进行辩证的分析[3]。按照经济学原理，边际投资收益回报率随着投资规模的增加是递减的，该规律同样适用于政府投资。政府投资在两种产业之间的收益对比和资金配置情况如图2所示。在这样一个图形机制中，横轴表示政府投资规模在劳动密集型产业和资本密集型产业之间进行配置的方式：从左向右意味着劳动密集型产业的投资额，从右向左意味着资本密集型产业的投资额，在政府投资总量既定的情形下，二者是此消彼长的关系；左侧纵轴表示劳动密集型产业的边际投资报酬率，右侧纵轴表示资本密集型产业的边际投资报酬率。由于边际报酬递减，两条反映边际投资报酬率的直线斜率均为负。

图2 政府投资在劳动密集和资本密集型产业产生的边际投资报酬率

在两条边际投资报酬率直线相交的交点右侧部分，资本密集型产业的现有政府投资规模弱于劳动密集型产业，O′A＜OA，即现有的政府投资产业结构中资本要素的存量低于劳动力要素的存量，相比较而言资本属于更稀缺的一种生产要素，而劳动力则更接近于“充分就业”的状态，资本密集型产业的边际投资报酬率要超过劳动密集型产业。按照追求经济效率的原则，政府投资应该更加倾向于增加对资本密集型产业的投资规模和数额，推动投资分布向左侧也就是两条收益线的交点处移动。反之，在两条边际投资报酬率直线相交的交点左侧部分，劳动密集型产业的现有投资规模弱于资本密集型产业，OB＜O′B，劳动力要素的市场存量低于资本要素的市场存量，相比较而言劳动力属于更稀缺的一种生产要素，而资本市场的供求关系则更接近于“充分使用”的状态，劳动密集型产业的边际投资报酬率要超过资本密集型产业。按照追求经济效率的原则，政府投资应该更加倾向于进一步增加对劳动密集型产业的投资规模和数额，推动投资分布向右侧移动。只有在两条边际投资收益回报率曲线的交点位置，两种产业的政府投资回报相同，形成政府投资收益最大的静态均衡机制。

（三）悖论在我国政府投资结构中的动态转化

1.短期表现

由以上传导机制悖论进一步深入分析：在我国目前的生产要素市场的供求关系结构中，短期内是资本要素供应量相对于劳动力要素的供应量更加稀缺，也就是上图中A点的位置。因此按照市场体制追求投资效率的原则，政府投资应该加大对资本密集型产业的投资份额。但是在现实生活中我们的政府投资往往更关注劳动密集型产业和投资领域，解决劳动者就业问题（维持低失业率）始终是财政运行机制的首要目标，其理论根源在于提高社会公众工资性收入是财政实现公平收入分配的必备工具，提高劳动者报酬在国民收入初次分配当中所占的比重也已被明确为重建收入分配秩序的核心作用机制。效率和公平两大财政要素在进行政府投资重点产业选择时难以兼顾，这一矛盾也就成为经济学理论和实践破冰融合的一种悖论式阻滞因素。

2.长期趋势

从国民经济发展的长期趋势来看，资本这种生产要素的积累速度将会越来越快，逐渐赶上并超过劳动力要素的规模，劳动力将成为越来越稀缺的一种资源（历次人口普查的结果都可以说明这种趋势在中国同样存在），也就是在图2中B点的位置。追求经济效益的政府投资此时应该加大对劳动密集型产业的投入力度，此时的效率和公平两大要素在政府投资重点行业选择中作用效应是统一的。而民间资本市场的投资存量将面临着一定的被政府投资“挤出”的风险，矛盾悖论只是集中在“挤出效应”和“引致乘数效应”孰强孰弱的量化对比关系上。

3.处理原则

考虑到目前我国所处的发展阶段以及中国独特的国情，政府投资应更多地投向吸纳就业人口较多的劳动密集型产业，兼及少量技术含量高、产业带动性强、可以提升整个经济发展水平的资本密集性行业，在保证公平分配、缩小贫富差距的基础上尽量兼顾政府投资的经济利益。在明确了政府投资性支出和消费性支出各自的重点调节对象后，提高以社会保障支出为代表的财政转移支付比重以促进公平分配，保证投资性支出尽快回归原本基于经济效率导向的轨道上来，就应成为政府投资项目选择的结构性目标。

三、政府投资形成的财政风险金融化

（一）财政投资性支出带给金融机构的信贷压力往往超过财政消费性支出

财政投资性支出由于它所具有的经济属性会将政府投资的本金和收益物化为一定的国有资本存量。财政在履行开支责任时，考虑到投资性支出形成的资产在未来使用过程中可能会给产权所有者带来一定的货币收益流，在自有投资资金不足时会自然选择向金融机构（尤其是政策性金融机构③）求助，其结果也就是将政府投资的一部分压力转移到了金融机构身上。一旦政府投资项目的使用者收费形成的未来收入流面临入账风险或持续期过长，比如部分地区的高速公路、普通高校和医院建设融资债务负担较大，收费收入难以补偿债务本息支付的压力，那么融资主体即商业银行等金融机构就必将面临较大的经营风险。

以审计署公布的全国地方政府性债务审计结果为例：2010年年底全国地方政府性债务资金10.71万亿元，来自银行贷款的接近80%，其中仅债务融资平台公司的债务余额就接近5万亿元，按照这一比例测算，银行贷款就在4万亿元左右，其余还有多家学校和医院出现了债务逾期的情况③。在国有经济范畴内地方政府局部发生的债务投融资风险，没有任何人和任何政府机构会真正为此承担法律责任。因此，一旦政府债务风险不能在国有经济体制内被消解时，所发生的必将是系统性金融危机和政治危机。相对而言，财政的消费性支出不形成资本存量，支出时主要考虑财政自身的承受能力——量入为出，不易形成对金融机构的风险转嫁。

（二）财政投资过度集中于劳动密集型行业，对银行信贷资金的投放带来风险

劳动密集型产业在政府投资的重点扶持下获得发展，可以有效缓解失业压力，提高劳动者报酬在国民收入初次分配当中所占的比重。但是由于我国城乡居民消费倾向相对较低，居民收入中很大一部分会以储蓄方式流入金融机构。而资本密集型产业的发展恰恰需要的是由政府和金融机构进行融资支持，原本这也是金融机构信贷资金投放的主要去向。但是在目前的政府投资运作形式之下，资本密集型产业在国民经济产业结构中处于相对的弱势地位，决定了其对自身所稀缺的资源——闲置资金的吸纳能力较弱，而劳动密集型产业主要以劳动力为首要稀缺资源。这样就促成了商业银行等金融机构的资金投放风险——“存差”风险的出现。为了在“存差”不断拉大的基础上追求银行利润（存款和贷款的利息差），金融机构只能通过压低存款利率、提升贷款利率两种手段双管齐下解决问题，这就一方面提高了贷款企业的融资成本，进一步压制了实体经济的信贷数额和热情，另一方面导致社会公众手中的闲置资金主动寻找另外的投资途径，从而推动房地产和证券投资市场的金融风险泡沫积累。

表3 我国金融机构近年人民币存差情况 单位：亿元、%

根据表3数据，进入21世纪之后的11年中，我国金融机构“存差”绝对规模增速迅猛，平均每年增速在23.5%左右，而存贷比更是一度高达1.5以上。由金融机构资金来源和投放的主要项目的变动趋势均可以看出，处于上升周期的“存差”规模带来的金融风险不断加大。

四、财政投融资机构——政策性银行转型产生的财政风险金融化

（一）政策性金融机构的转型背景

从2008年北京奥运会结束，政策性银行中的龙头——国家开发银行开始进入转型改革的高峰期，到2008年年底国家开发银行股份有限公司正式挂牌成立，成为商业银行框架下的开发性金融机构，政策性银行在过去几年中面临的商业化转型引人关注。当然关于这种转型带来的过渡期阵痛和成本则是财政风险转向金融领域的又一体现形式：转型前政策性金融机构普遍依赖政府信用或资金支持，可以用低成本资金实现财政的战略意图；转型后政策性金融机构曾经享有的政府和官方背景、国家信用支持、国家对其承担的注资义务和财务兜底的特权将不再存在或逐渐减弱，无论是采取资产证券化还是采取抵押融资等方式都会将这种经济风险转移给政策性金融机构自身承担。

随着经济社会的发展变化，政策性银行为适应新的形势，不断拓宽自己的职能范围和业务领域，陆续开办了大量的自主经营性业务，此类业务与原有的政策性业务混合经营管理，导致两类业务界限日渐模糊，而且其中相当一部分自主经营性业务与商业银行经营性业务的趋同性日益明显。因此原本“一奶同胞”的政策性金融机构和商业银行，在后天经营环境上的差异很大，公平金融机构竞争环境、完全竞争的金融市场必将推动原有政策性银行转制进程的加快。

（二）政策性金融机构自身的经营风险

政策性金融主要依靠的是财政的资金支持，包括财政资金的贴息和财政投入，也正是因为如此，政策性金融的运作规模常常受到财政资金的供给量也就是财政收入的限制，其运作业绩和财政目标区别界限模糊，容易引发道德风险，也容易受到金融机构风险传导“羊群效应”的影响。在运作机制方面，政策性金融运作体现财政机制流程，而且接受资金的地区、项目和机构也往往将这些资金看作是财政资金的另一种表现方式。

我国三家政策性银行转型过程的风险形成机制分析：国家开发银行面临的经营风险主要来自其扩展的综合经营试点业务，如基金管理、投资银行、金融合作股权投资等，专业经营管理人员和管理机制的缺失可能带来金融业务风险；农业发展银行在改组为农村信贷担保银行的过程中，农业作为国民经济弱势产业所存在的自然风险和市场风险较高，可能给金融机构带来一定的担保偿还压力；进出口银行为实施推动优势企业发展“走出去”战略，不再单一支持机电产品的出口，而是努力促进国际经济技术合作与交流，业务体系中存在由本币汇率的变动带来的一定的外汇储备风险。

（三）商业化转型所带来的财政风险金融化

在转型改革之前，金融监管体系一直以政府信用状况、财政收入等作为对政策性金融机构信贷资产质量进行分类的重要标杆，弱化了对借款人特别是政府融资平台的财务、信用、经营及现金流方面的比较分析，这就造成分类时主观判断随意性较大，数据计量分析少，不可避免地存在分类结果等级偏高现象。而在商业化转型后，贷款质量分类必须突出以借款人还款能力为主体，强化第一还款来源身份认定和保障机制建设，增大抵押、质押信贷比例而压缩担保信贷比例，更加严格地按照商业银行判定贷款质量的标准运行。这是因为政策性银行业务运作模式的改变及贷款投向的调整，会影响对地方政府基本建设项目投入的连续性，部分地方政府则有可能削减对地方债务融资平台的支持力度，造成部分融资平台选择破产逃废债务。

在金融危机的国际背景下，政策性银行的商业化转型虽然有利于其增强抗风险能力，但盈利模式能否同步实现成功转型目前仍是未知数。融资成本上升风险也是一个不确定性因素。一方面，国家开发银行作为发债主体，凭借与中央政府相当的信用评级，具有融资能力强、成本低等优势。但根据银监会规定，国家开发银行挂牌后新发行的人民币债券风险权重仅在2011年年底前为零④，其后将面临因债券风险权重加大导致金融债融资成本上升的困境。另一方面，国家开发银行作为政策性银行，其以注册资本金为央企集团和国有控股公司提供的“软”贷款可作为项目自有资本金，由投资者对项目实现参股、控股，对自身财政资金短缺又具备扩大投资冲动的地方政府吸引力强，比起商业银行更有优势，但转制后这种优势将消失，“硬”贷款不仅需要政府及时还本付息而且不能作为项目资本金。同时，财政对政策性金融原本的显性信用担保也将消失，存款保险即将出台，国家开发银行成为商业银行后也将被动承担相关费用，向存款保险公司支付存款保险金，这些都必将提高政策性银行的融资成本。

五、结论

目前我国处在抵御外部金融危机和债务危机冲击的关键阶段，财政投资和财政消费的现有格局决定了彼此发挥作用的能力。处于缺位状态的财政消费应尽力避免“挤出效应”，充分发挥“引致效应”，在消费乘数的带动下有效扩张总需求。这就需要在当代消费转型发展的大趋势下建立可持续消费的信念[4]，将转型后的政策性金融机构也纳入消费信贷的提供主体当中。

注释：

①诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔在“全球浙商高峰论坛”上建言，中国政府应派发1万亿元消费券，如此操作可拉动有效需求增长3.5%，而如果把消费券控制在三个月内花完，则可拉动短期有效需求上升14%。

②该数据为《2010年全国卫生事业发展统计公报》中的预计数字。

③中华人民共和国审计署审计结果公告，2011年第35号（中华人民共和国审计署办公厅）。

④2010年7月12日，新华社：国家开发银行明年底前新发人民币债券风险权重为零。

[1]武彦民.财政学[M].北京：中国财政经济出版社，2011.439.

[2]方福前，张艳丽.城乡居民不同收入的边际消费倾向及变动趋势分析[J].财贸经济，2011，（4）：22—30.

[3]翟艳敏.控制政府投资规模 防范融资财政风险[J].宏观经济管理，2010，（3）：53—54.

[4]曾小溪，曾福生.基本公共服务减贫作用机理研究[J].贵州社会科学，2012，（12）：91—94.