新生代农民工城市融入的体制机制问题研究

庄海茹，崔永军，孙中宁

据人力资源和社会保障部发布的2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2010年度全国农民工总量约为2．4亿人，外出农民工数量达到1．5亿人，其中，1980年以后出生的新生代农民工占60%，约1亿人口［1］。随着时间的推移，上一代农民工逐渐退出，新生代农民工所占比重将进一步扩大。新生代农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，成为城市建设的生力军，成为国民经济快速增长的重要推动力量。但新生代农民工并没有由此改变身份，成为城里人。“制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民工仍然游离于城市体制以外”［2］。获得市民身份，享有市民待遇，融入城市生活既是新生代农民工的主体诉求，又是国家统筹城乡发展的客观要求。为此，2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中也明确提出“着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化”。立足新生代农民城市融入的现况，如何突破体制性障碍，实现新生代农民工市民化由应然性向实然性转变，成为本文拟要探讨的问题。

一、新生代农民工城市融入的现况——以长春市为例

为了解2010年中央1号文件出台以后新生代农民工城市融入的状况，本文没有沿用以往的二手资料进行描述，而是对长春市145名新生代农民工从经济融入、社会融入和文化心理融入三个方面进行问卷调查。结果表明，新生代农民工的社会融入水平依然较低，无论是在经济、社会、还是文化和心理层面新生代农民工与城市居民之间都存在显著差距。具体表现如下：

（一）新生代农民工就业仍以底层劳动力市场为主，职业区隔现象普遍

目前新生代农民工主要从事的仍是建筑、餐饮、商贸服务及加工制造等低门槛行业，从事文化教育、科学技术、金融、社会公共管理等对知识技能水平要求较高的行业微乎其微，职业区隔现象普遍。收入低、工作不稳定、工作条件差、培训机会少、缺乏晋升机制是底层劳动力市场的突出特点。劳动力市场分割造成的农民工在城市就业的弱势地位在新生代农民工群体中没有改变。调查中，145名被调查对象月收入800元以下的占2．8%，800—1 200元的占26．2%，1 201—1 800元的占35．9%，1 801—2 500元的占17．2%，2 500—3 500元的占9%，3 500元以上的仅占9%。而2010年吉林省人力资源和社会保障厅公布的长春市在岗职工平均年收入为35 723元，新生代农民工与城市居民之间的收入差距依然十分明显。低廉的收入显然无法使其获得更高质量的生活，尤其在住房和闲暇娱乐方面与城市居民分化明显。此外，临时就业仍是新生代农民工就业的主要形式，占55．2%；合同工和劳务派遣所占的比重分别为24．1%，12．4%；其他占8．3%。不稳定的就业形式使新生代农民工难于、也不愿意缴纳各种社会保险，社会保障水平非常低。

（二）新生代农民工社会参与水平低，人际交往内卷化

平等的参与机会是社会融入的前提和基础。新生代农民工社会融入的目标之一就是获得必要的机会和资源，能够全面参与经济、社会、文化生活。但调查中，90．3%的调查对象没有参加过工会或其他劳工组织，这使得大多数新生代农民工无法接触到组织内的社会资源，也无法获得组织的支持。因此，当他们遇到生活困难或合法权益遭受侵害时，很难靠正式组织的力量去维护和支撑。这时他们只有依靠自身或地缘、血缘基础上的非正式组织来解决。此外，超长的劳动时间和以集体宿舍为主的居住条件，使新生代农民工很少有机会接触到城市居民并与其建立起持续的社会交往，日常工作伙伴是其主要交往对象占69．7%。这种“内卷化”的交往方式，阻碍着新生代农民工和城市居民的沟通联系，不利于其内化城市主流生活方式、价值观念和社会文化，更无法使其在心理上获得满足，情感上找到归宿，最终融入城市。

（三）身份认同具有不确定性和模糊性

调查结果表明，新生代农民工群体尚未形成确定的城市化预期，个体身份认同和归属感具有不确定性和模糊性。调查中，关于自己的身份有26．2%的调查对象认为自己是农民工，11．7%的调查对象认为自己是城里人，53．8%的调查对象认为自己是城市打工者，8．3%的调查对象认为自己是城市建设者。11．4%的调查对象认为自己与城市居民没什么差别，而其余88．6%的认为自己和城市居民之间有差别，差别主要是价值观念、生活方式、收入和社会保障等。而且75．2%的调查对象希望自己的孩子以后能留在城市接受城市教育。对于自己将来定居在哪里，29%的调查对象选择留在长春，29%的调查对象选择回农村老家，17．9%的调查对象选择离家乡较近的中小城市生活，22．1%的调查对象选择走一步看一步，还没想好，另有2．1%的调查对象选择了其他。可见，新生代农民工渴望成为城市中的一部分，但却一直处于“扎根”和“归根”的尴尬境地，理想和现实的冲突不停地考问新生代农民工的心理承受能力，加大了心理认同的障碍。

二、城乡分治的社会制度是制约新生代农民工城市融入的根源

从上述调研结果中，我们可以看出新生代农民工仍停在“流而不迁”的阶段，与老一代农民相比在身份获得和市民待遇上尚未取得突破性进展，市民化道路依旧路漫漫而修远。究其原因，本文认为以户籍制度为基础的城乡二元的社会制度是制约新生代农民工城市融入的根源。

（一）二元的户籍管理制度固化了新生代农民工的身份

自1958年《中华人民共和国户口登记管理条例》出台以后，国家不仅通过户籍制度严格限制了城乡居民之间的自由流动，尤其是从农村到城市的流动，还将各种资源配置和权利分配制度与户籍制度联系起来，在城乡之间形成壁垒森严、界限分明的两大身份群体，即持有“农业户口”的农民与持有“非农业户口”的城里人。改革开放以后，在农村农业劳动生产效率稳步提高、人多地少的现实矛盾不断升级等因素的推力和城市相对较高的经济收入、较多的发展机会等因素的拉动下，越来越多的农民冲破制度的藩篱，涌向城市寻找工作机会。然而由于户籍制度的限制在城市里获得工作机会的农民并没有由此转变身份，成为城里人，而被社会冠以具有身份歧视色彩的“农民工”称谓。20世纪90年代以来，随着工业化、城市化进程的不断加快，乡城之间人口流动的日趋频繁，二元的户籍管理制度的弊端凸显，部分城市和地区着手进行户籍改革，允许外来人口迁入，但都设有经济或教育门槛，比如要在所迁入城市购买一定面积的住房、进行商业投资或者迁入者具有大学以上受教育程度。这种做法无形中增加了农民工获得城市户籍的难度，对农民工来说，市民身份变得越来越可望而不可及。虽然新生代农民工较老一代农民工在经济收入和受教育程度上有较大提高，但仍无法突破户籍管理制度的羁绊。二元的户籍管理制度固化了新生代农民工的身份，绝大多数新生代农民工只能“流而不迁”。

（二）市场化不完全的劳动就业制度加剧了新生代农民工的职业区隔

改革开放以来，随着计划经经济体制向市场经济体制的转变，计划经济时代统包统配的就业制度也逐渐过渡到市场化的就业制度。实践表明，不断放开的劳动力市场吸引大量农民进城务工经商，实现农村剩余劳动力向城市的快速转移，推动了国民经济持续增长。但与此同时我们也看到，30年来，虽然经由新老两代农民工的努力，农民工就业仍以底层劳动力市场为主，无法实现向上的职业流动。部分研究者将这归咎于农民工包括新生代农民工就业能力不足，无法胜任上层劳动力市场的工作。而笔者认为，新生代农民工的职业区隔不仅是由自身原因引起的，当前市场化不完全的劳动就业制度加剧了新生代农民工的职业区隔。一直以来，为缓解城镇居民就业压力，中央和地方各级政府在就业政策制定上基本按照“先本地、后外地”，“先城市、后农村”的原则，对农村劳动力转移就业设置了许多限制和规定，有些限制和规定甚至是歧视性。不平等的就业政策先将农民排斥在正规的、稳定的、收入高、福利待遇好的就业岗位之外。从事“脏、苦、累、差”的工作是新生代农民工在不平等的就业政策下的一种不得已的选择。同时，底层劳动力市场的低收入水平使其根本无法支付高额的城市生活成本，生存的理性使新生代农民工与城市之间保持着若即若离的关系。

（三）二元的社会保障制度增加了新生代农民工城市生活风险

长期以来，我国的社会保障制度粘附于二元的户籍管理制度之上，城乡居民之间差别明显。目前城镇居民已经建立起基本的包括养老、医疗、工伤、生育、失业保险在内的社会保障制度，农村居民则主要依托土地制度进行自我保障，制度化的养老保障处在刚刚起步阶段。

城乡社会保障制度的不对接使得生活在城市又无法取得市民身份的农民工被排斥在城镇社会保障之外，缺乏失业、养老、医疗、住房等方面的社会保障和福利待遇。这大大增加了新生代农民工城市生活的风险。

三、新生代农民工社会融入机制的构建

（一）逐步取消城乡分治的社会管理制度，构建城乡一体的社会管理制度

以户籍管理制度为基础的城乡分治的社会管理制度是现阶段阻碍新生代农民工市民化的最主要因素。要推进新生代农民工的市民化进程，必须逐步取消这种二元的社会管理制度，构建城乡一体的社会管理制度。首先，改革现行户籍管理制度，允许并保证居民在城乡之间的自由流动，逐步消除附加在户籍制度上劳动用工、住房、教育、社会保障方面的不平等，实现城乡居民待遇的无差别化。其次，培育统一、开放的劳动力市场，构建城乡一体的就业制度，消除对新生代农民工不合理的限制和歧视，使城乡居民共享平等的就业机会、就业管理和就业服务。再次，加快城市住房保障制度改革，将农民工纳入城市住房保障体系，探索适合农民工群体的住房公积金、购房贷款方式，扩大经济适用房和廉租房等保障性住房的供应范围，保证新生代农民工享有与城市居民同等的住房保障权利，实现安居乐业。最后，完善包括社会福利、医疗保险、养老保险和失业保险在内的城乡一体化社会保障制度体系，提高社保的覆盖率和参保率。尽快实现社保省内统筹，尽早实现社保省际统筹安排，打破目前地方条块分割的局面［3］，充分发挥社会保障体系对新生代农民工生产生活的保障作用。

（二）构建新生代农民工的继续教育机制和新生代农民工子女的义务教育机制

与老一代农民工相比，新生代农民工的受教育程度较高，但与现代经济发展和产业结构转型所要求的劳动力素质之间还存在很大差距，这也是新生代农民工主要在次级劳动力市场就业的主要原因。为此，我们需要在终身教育理念指导下构建起由政府为主导、用人单位为辅助、各类教育培训机构为平台、新生代农民工个人积极参与的多元化的职业技能教育培训机制，对新生代农民工进行岗前、岗中、创业、再就业方面全方位的培训，提升新生代农民工在劳动力市场中的竞争力。此外，还要积极构建新生代农民工子女的义务教育机制，使新生代农民工子女获得平等的义务教育机会，促进教育资源在城乡之间的均衡分配，提高新生代农民工子女的素质和未来社会发展中的竞争力，真正意义上实现全体社会成员共享社会发展成果。

（三）营造和谐的城市文化氛围，增进新生代农民工对城市的归属和认同

只有对城市产生高度的归属和认同感，才意味着新生代农民工真正融入城市。与老一代农民工相比，新生代农民工更向往城市生活，但制度和文化的双重排斥弱化了农民工对城市的归属和认同，陷入身份认同的危机。要推进新生代农民工的社会融入进程，不仅要消除显性的制度障碍，还要弱化隐性的文化障碍，营造和谐的城市文化氛围，增进新生代农民工对城市的归属和认同。具体来讲，一方面要通过宣传教育的方式，引导城市居民正确认识外来文化和外来务工人员在城市生活中的作用，克服城市文化中心主义倾向，避免城市居民将自身的生活方式、价值观念凌驾其他群体之上，歧视外来文化和外来务工人员。另一方面要加强公共文化设施建设，鼓励支持外来务工人员参与城市社区的公共文化娱乐活动，在活动中扩大社会交往的范围，增进与城市居民的联系，内化城市的价值观念和行为方式。

［1］http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／gdxw／201105／24／t20110524＿22436756．shtml．

［2］李培林．流动民工的社会网络和社会地位［J］．社会学研究，1996（4）：42－52．

［3］王志勇．新生代农民工市民化的机制研究［J］．开放导报，2011（4）：72－75．