东北地方政府创新动力之现状、原因与对策——基于“中国地方政府创新奖”的分析

李 靖，张舜禹

（吉林大学 行政学院，吉林 长春130012）

纵观东北地区的发展历史，其始终经历着周期性动荡，邴正认为：东北的政治、经济、社会发展经历了以辉煌、衰落、振兴为主要特征的三个大的时期［1］。2003年我国颁布了《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发［2003］11号）文件，该战略成为东北再度走向繁荣的良好契机。此后，东北地区的经济、社会发展在国家一系列的政策支持下取得了阶段性成果。这对于目前仍处于我国经济发展相对落后位置的东北地区来说既是机遇又是挑战。振兴即谋求发展，而变革又是发展之不竭动力，故推陈出新、适时调整是地域发展的应有之义。在走向振兴的过程中地方政府发挥着主导作用，其创新动力的大小直接决定创新行为的输出及其效果，决定区域发展的未来。因此，就东北实际情况而言，探讨东北地方政府创新动力十分必要。“中国地方政府创新奖”（以下简称“创新奖”）是国内第一个由专业机构举办、以科学的标准和程序对政府创新进行评估的民间奖项。该奖主要分为四大类，即“政治改革”、“行政改革”、“公共服务”和“社会管理”。近年，全国各地对于“创新奖”的参与稳中有升，地方政府对“创新奖”的申报不仅是对其创新行为的肯定，同时也在一定程度上反映出了某一地域地方政府创新动力的大小。

一、“中国地方政府创新奖”与东北地方政府创新动力的关联对接

地方政府创新动力不仅是诱发政府创新的源流，更是自始至终伴随着政府创新行为并使之持续的坚石。在地方实践意义上，不论是对政府组织本身还是引领创新的创新者而言，不断培养和增加政府创新动力都是提高政府绩效、满足民众发展需求的重点。

俞可平认为“政府创新动力来源于活生生的社会实践。首先，政府创新的动力源于社会的经济生活，经济体制的变化直接地要求政府管理体制的变革；其次，政府创新的社会政治发展的逻辑要求；政府创新的动力来自于公民的政治需求。”［2］谢庆奎认为“政府创新的动力来自于国内外形势的压力、政治精英的努力以及社会发展的需求。”［3］张玉利用动因的概念谈到我国地方政府创新的基本动力，认为“当代中国地方政府创新的基本动因，既存在于客观的制度环境之内，又存在于主观的内在需求之中。”［4］史丹、乔艳杰不仅分析了政府创新的动力因素还分析了地方政府创新的阻力因素，认为“地方政府制度创新的动力因素包括制度环境的变化、制度缺陷、利益诉求、地方政府追求政绩。”［5］目前学界对于政府创新动力这一概念的界定均为松散表述，没有统一的系统论述。本文从组织行为学的角度出发，试图对地方政府创新动力这一概念进行界定，即：地方政府作为行为主体在输出政府创新行为过程中激发该行为产生并使之不断持续的各种内生、外生因素的总和。概括起来，地方政府组织创新动力主要有社会发展的需要、民众认同的需要、官员政绩的需要、地方政府之间竞争的需要、适应社会环境变化的需要等。这里的政府行为主体既包括政府组织本身也包括组织当中的个人，尤其强调政府创新的关键发动人——创新者。

地方政府创新动力这一概念本身因其抽象性很难对其进行标准的量化测量。目前，不论是在创新案例的实际探讨还是理论研究的深入分析，没有对东北地区的创新案例和地方政府创新情况的完整收集与系统汇总；同时缺少在基于地域现实基础上地方政府创新的理论建构。因此“创新奖”因其专业性、涉及范围的广泛性、公平公正性等特征而具有能够概括全国政府创新发展的特点和趋势脉络的权威性。因此，“创新奖”为系统地统计、研究东北地方政府创新行为及其效果提供了一个有力平台。本文从东北地方政府对于“创新奖”参选的积极程度、获奖情况辅之以实际创新案例的描述，实现“创新奖”提供的评选结果与东北地方政府创新动力状况的关联对接。

二、东北地方政府创新动力的现状分析

在东北发展历史、东北固有的特色文化和价值观大背景下，本文从政府组织和创新者两个层面出发，通过东北地方政府对“创新奖”参与的活跃程度得出东北地方政府创新动力存在的相对匮乏和后劲不足的现状。

第一，就参与活跃程度而言，东北地方政府对参选的数量、质量、频次均有所提升。东北地区地方政府对“创新奖”的参与从第二届开始，且逐届稳中有升。自“创新奖”创办到现在总共六届的评选中省级以下地方政府创新参选项目1 913个，其中有139个项目获入围奖，60个项目获优胜奖。东北地方政府共获“创新奖”7次，占所有获奖项目的5%。从第二届“创新奖”评选开始，每年都会有获奖的省份。东北地方政府对政府创新的认识、实践和参与程度，经历了从寡到多，从幼稚到成熟的过程。在“创新奖”的四大类奖项中均有涉及，其中辽宁省是相比之下政府创新最为活跃的省份，获奖项目占东北所有项目的43%。东北地方政府从第一届的“零参与”到后来的在第五届评选时达到一个小高峰，从偏重于政治改革、行政改革到逐步涉及各个方面。由上可见，首先，东北地方政府创新意识和观念有所增强。这一点在获得第六届“中国政府创新奖”优胜奖的“民心网”项目中尤为体现。正是出于决策过程中加强与群众互动的“责任意识”，在上级的支持下，“民心网”顽强地走过近八个年头，满足了大部分求助民众的利益诉求。同时，其经验也为全国其他省市提供了典范。其次，东北的地方政府创新带来了政府行政运行效率的提高。以政治改革促进民主建设，以行政改革提高行政效率，以社会管理和公共服务改革带动民生建设、解决农业问题，东北地方政府取得了不小的成绩。最后，在东北引领创新的创新者发挥着越来越关键的作用。以梨树县村民委员会海选为例，第一场“海选”就是在时任常务副县长的费允成的大力支持下完成的，他说：“当他们（村民）希望由自己推选村干部的意见反映到县里时，我觉得符合中央精神和宪法规定，可以尝试，应予支持。”［6］韩玉起提到：“让政府部门和群众面对面，让沟通、理解的桥梁直通群众的心坎。我们想搭起这样一个平台，于是有了民心网。”［7］“民心网”的诞生正是一群将自己的政治抱负与造福人民、服务人民的理念和时代需求结合在一起的创新者创办起来的惠民政绩工程。因而创新者创新理念和强烈的政治能动性是东北地方政府创新得以产生和持续的不竭力量。

第二，横向比较而言，东北地方政府参与政府创新的活跃程度不够；创新动力仍相对匮乏，其动力还有待于不断激发和培养。首先，从参与评奖的时间上看，东北地区并没有从一开始就取得成就，而是从第二届开始获得成绩，这与从第一届参评就有两个项目获奖，到目前为止已经拿到20个地方政府创新奖的浙江省相比差距很大。浙江省在所有六届获奖项目中约占17%。除了浙江省，与西部地区的四川省获奖项目占总获奖项目的约10%相比，东北地区的各省份的参与程度和获奖比例都有待提高，其动力匮乏程度凸显。其次，就获得“创新奖”的项目而言，东北地区的行政改革、社会管理的项目相较于公共服务和政治改革项目来说获奖数目相对较多，虽然近年在公共服务方面有上升趋势，在东北需要面临彻底的国有企业改革的前提下，“国退民进”趋势亟待满足、严重的“三农”问题亟须解决。对于亟须振兴和发展的东北来说，多方面的政府创新、尤其是公共服务的创新是必不可少的。最后，从创新者的层面出发。即便是有一些政治能动性和政治行动能力强且拥有高超政治智慧的领导者，在“官本位”思想根深蒂固、人情文化盛行的东北地区来说，他们想要推政府创新得以实现和持续不仅需要超凡勇气而且困难重重。没有制度化、标准化的创新只能面对“人走茶凉”的悲剧结尾。梨树县作为村委会“海选”的领跑者，在今后发展的近25年间出现了难以持续的局面，如梨树县新丰村的村委会换届选举风波，一度造成了村民的恐慌。东北地区的部分政府创新项目也都或多或少面临着因为缺乏制度化和标准化、创新者的注意力转移或换届可能出现创新难以推进和持续的问题。

三、影响东北地方政府创新动力相对匮乏的因素

东北地方政府的创新动力严重匮乏的现状是无法满足地区发展的需求的。东北地方政府的创新欲望还有待于不断激发和增强。这种局面是在东北地区特有的地域文化和自然、社会环境等各种复杂因素的综合作用下形成的。

（一）由内生需求角度解析东北地方政府创新动力相对匮乏因素

从内部因素来讲，东北地方政府创新的动力来自于地区发展进步的需要、官员政绩的需要、利益驱动使然、解决问题的需要等。

第一，人类普遍存在的惰性和心理惯性与“官本位”意识的结合作用。在人类变革和进步的道路上，人的惰性和心理惯性始终是抑制人类走向创新的一大阻力［8］95－96。人们总是习惯于在习俗、自己的生活方式和规律中生活。对行为规范、组织文化变化的不适应、对创新的不习惯而压制创新。曾作为国家的老工业基地东北地区始终笼罩在计划经济的传统之下，一直没能彻底走出计划经济的阴影。由计划经济时期“全能政府”导致的政府过度干预市场配置资源的越位行为屡见不鲜。基于目前的财政体制，东北的发展不得不依靠中央的根本性支持。只有在中央指令指导下资金、技术等刚性支持才能从根本上推动东北发展，并取得一定成效。由于种种原因，长期以来“官本位”意识使东北地区的官员和人民对“权力”产生了盲目崇拜。强力行政文化大行其道，该思维逐渐抑制、磨灭人的创造性，使得人人恐为天下先，政府创新变成了使人陷入恐慌的“警报”。第二，东北人乐于安于现状的事实与“胜者全得”意识的结合作用。2011年东北三省的GDP总量（36 048亿元）相加也不及江苏省一省同年的产值（40 088亿元）。相较于我国东部发达地区也逐渐拉开了较大差距。东北三省依仗其原有优势，却仍然躺在“吃老本”的温床上。老一辈人将“北大荒”变为“北大仓”的创业精神，“铁人精神”、“大庆精神”在市场经济转型的今天出现了疲软现象，人们越来越安于现状。此外，东北地方政府对创新存在“创新英雄主义”的判断，一些地方政府官员认为若不是中央或上级的推动，政府创新并不属于自身的工作职责和绩效考评范围之内，即使创新取得了成功也是他人获益，这样一来即使有创新的想法和能力也不愿发挥。该畸形认识也是源于东北固有的思维习惯——“胜者全得”文化。由于“胜者全得”文化和英雄情结而产生的思想偏执，也使部分人对于引领政府创新缺乏自信。第三，“人情文化”根深蒂固，“义”字当先，无形中增加政府创新的成本。在地方政府创新的过程中，创新者总是一些富于创新精神、能够左右逢源、科学处理好上下级和平级之间关系的人。这便是源于我国传统固有的“人情文化”特征。“人情文化”能够促进社会关系和谐、推动政府创新，却也能够带来社会发展的不良现象。在东北，创新者所拥有的人情关系网络往往却起到了过于重要的作用，甚至能够逆转整个创新行为的结果。在高昂的社会资本之下，地方政府官员更加保守，对于外来创新和新思想的渗透形成阻力。正常的人际关系因“人情文化”的泛滥，成为创新的阻力，逼迫政府创新者因为不必要的应酬而疲惫不堪。东北人传统上对于人际关系的依赖性很强，简单的人际关系常被一个“义”字代替，人们的关系超过了单位归属性，小团体、小圈子随处可见。公平竞争原则被颠覆，办事效率急剧下降，增加政府创新的成本。

（二）由外部诱因角度解析东北地方政府创新动力相对匮乏因素

从外部因素分析地方政府创新动力来自于地方政府彼此竞争的需要、适应社会环境变化的需要等。但是就东北地方政府而言，其外在创新动力的形成也存在一定的阻碍因素。

第一，东北地方政府间的竞争没有刺激创新反而使地方政府更加疲惫。首先，东北地方政府市场没有在优越的资源禀赋上形成良性竞争，资源浪费现象时有发生。每年东北的各级地方政府都会得到来自中央政府多方面的支持，东北众多的地方政府主体在对有限的资源进行博弈的过程中由于市场理念的严重缺失，并没有使有效的资源流到最需要的地方，从而付出了很多不必要的创新成本。其次，盲目的竞争淹没地方政府创新的目标，地方政府间的竞争压力在向动力转化的过程中缺少合作精神。东北地区是在区域分割和行政区划的基础上进行发展的，每个省都在各自封闭的区域中前进。而且，在现实的区域合作中，部分合作项目也并没有达到理想的效果。区域合作并不是区域之间在地域上的简单加法，还存在着各种关系和矛盾的理顺与解决等问题。第二，中央政府在支持东北振兴的同时并没有合理的机制来激发和引导政府创新。首先，东北地方政府对中央政府的政策存在选择性执行问题、缺乏有力的监督措施。中央对于东北的把握只是在大方向上靠文件、行政指令的形式完成的，而非通过立法的途径加以解决。地方政府在缺乏有效监督的情况下，很容易形成“上有政策下有对策”的局面。其次，东北地方政府的重要领导的人事任免“钦差”大臣意味浓重，影响其创新。东北地方政府的重要领导由中央直接任命，出自本土的领导比重非常小，这使某些“钦差”领导者由于缺乏对东北地域深刻的了解和受“对上不对下”的观念影响，即便是有创新的动力和行为也无法保证对东北的适用性。

（三）东北地方政府创新者的创新能动性开发尚未完全

美国学者荣迪内利（Dennis A．Rondinelli）通过总结西方政府创新经验，认为创新部分源于“政治领袖和政府外精英的战略构想，政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程，带来创新。”［9］“创新者是社会潜在需求的发现者、汇集者和回应者。”［10］他们是改革的领跑者，是政府创新观念的实践者。然而，在东北大环境下，很多政治家缺乏创新的热情、不注重政治能动性和政治行为能力的培养，以遵从上级为目的而非面向民众的观念始终未得到根本性的转变。除此之外，已经有过政府创新举动的项目或案例在其持续与进一步推广的过程中存在很多问题。创新者对于创新项目没有制度化的保障和规范化的要求，导致一些地方政府创新行为中途夭折。

四、以“创新奖”为向导提升东北地方政府创新动力的对策

从东北地方政府自身、中央和东北区域内地方政府的合作创新，国际间的交流与合作以及创新者本身出发，提出提升东北地方政府创新动力有如下对策建议。

（一）转变地方政府创新观念，靠自主学习引发创新

东北地方政府对于政府创新的价值判断、观念理解对政府创新需求的产生存在着根本性的影响。东北地方政府应树立正确的政绩观，在不断学习基础上形成政府创新的内生动力。

第一，树立正确的政绩观，激发政府创新意识。由动力、目标、行为之间的必然联系，若将地方政府创新视作东北振兴和发展目标之一，将东北振兴视作为个人政治生涯、地方政府发展的责任和使命，会从根本上激发、增强地方政府创新的主动性和创造性。《东北振兴“十二五”规划》为东北地方政府创新指明了前进的方向和目标。上级和国家对于东北地方政府创新的引导在地方政府创新目标化的过程中的作用至关重要，以往对于地方政府成就的评价标准应由一元向多元转变，只有上级和国家的正确引领，通过对东北地方政府创新各方面的支持，使政府创新成为政府发展的目标。第二，培养地方政府学习意识、积累知识，对东北的地域文化和传统思想进行“扬弃”。首先，大部分的政府创新都并非“原创”，而是靠因地制宜的学习和实践得来的，创新的过程实质上也就是学习的过程。这就需要东北地方政府主动地多开辟地方政府学习创新经验的渠道。不仅根据上级政府发展战略的要求，进行被动学习，还要积极开展主动学习，无论是通过吸收和借鉴国内外的经验和成果还是偶然的灵机一现都应得到重视，进而将学习惯例化，使地方政府创新所需要的知识养料因习惯性学习而有持久的更新。其次，在地方政府改革和创新过程中，应运而生的东北地域文化也发挥过不可小觑的作用。“政府本位”虽然存在，却使地方政府重视党内民主建设、基层民主建设和政府能力建设；“人情文化”虽然存在，但是某些政府创新者正是利用其社会资本存量为东北的地方政府创新推波助澜；东北地方政府成功的创新案例都是良好的佐证，问题之关键就在于如何利用好社会资本实现政府创新。

（二）地方政府创新目标合理化，纳入政绩考核评价标准

适当、合理的目标能够激发和维持动力，将东北地方政府创新目标合理化，并且在可能的基础上量化到成为考核东北地方政府官员的政绩考核评价体系，能够更好地维持东北地方政府创新动力。

第一，地方政府创新目标化的基础上，更注重目标的合理化。洛克（E．A．locke）的目标设置理论认为，合适的目标是激发人动机的重要过程［8］95－96。东北地方政府创新这一目标并不是通过几个地方政府创新行为就能推动的，也不是完全只靠地方政府创新就能够解决的。所以，在东北地方政府创新的目标设置过程中就需要其目标既富有挑战性又符合发展的实际，在目标设置过程中，目标“夸大化”的情况也时有出现，盲目夸大政府创新与政绩的联系，夸大地方政府创新的价值，将政府创新目的化、指标化的做法也是不合理的，目标设置要合理而精准。第二，将东北地方政府创新纳入政绩考核的评价标准。为了全面落实科学发展观，2006年，浙江省出台了二十六条党政干部综合考核办法。该办法抛弃了与GDP直接挂钩的考核体系。同年颁布的“十一五”规划纲要指出政府责任这一思想也要体现到新的干部考核中来，政府责任要求地方政府树立责任意识，对于亟须变革的东北来说，应当更加注重领导干部“勤”的考核，加强勤政建设，以适应创新与变革。

（三）鼓励政府创新，诱发合作创新

进步的需求离不开有效的激励和支持，东北地方政府的创新也是如此。“创新奖”作为“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”的重要部分，它的激励作用本身不容小觑。东北的区域分割阻碍了东北的发展，由政府创新而导致的合作创新不仅能带动政治的繁荣也能带来经济的发展。

第一，充分发挥“创新奖”的激励作用。得到“创新奖”的地方政府不仅得到了充分的激励而且能够通过参与获得更多的创新经验，推广创新项目。在国外，“创新奖开始成为促进政府创新的工具。”［11］在东北，各级地方政府应当提升对“创新奖”的认可、重视、参与程度，充分发挥其激励作用。宣传“创新奖”的同时，利用参与其中的机会满足社会发展的需求。第二，加强与中央政府、地方政府之间的合作创新。中央对于东北地区的治理居于绝对的主导地位，但由于地方政府的政府创新行为与中央对于地方的谋划可能有部分微观层面的冲突，这时就需要中央通过对实际情况的深入了解，将实现国家经济发展与东北振兴二者目标的统一。中央—地方合作模式能够有效增加由中央政府与东北地方政府关系未得理顺所带来的动力匮乏。此外，在现有区域合作的基础上，通过制度保障实现地方政府之间的良性竞合。2006年东北三省通过《东北三省政府立法写作框架协议》，成立联合工作组，对于政府和群众关心的难点、热点问题重点立法项目通过深入探讨，共同立法，使成果三省共享。2008年，图们、延吉、龙井三市通过联合党委也为朝鲜族自治州的区域发展与合作起了良好的协调作用。区域合作创新还应逐步向公共服务等更多领域渗透，实现全方位合作。第三，充分利用全球化时代国际上地方政府创新的援助和成功经验。2009年联合国为12个国际上因创新公共服务方式而取得显著成效的国家颁发“公共服务奖”，对它们的工作给予充分肯定。可见，国际上政府创新的成功经验和路径，国外政府创新的研究成果，都为我国地方政府创新提供宝贵的范例。中国加入WTO标志着中国经济与国际接轨，更加深刻地融入国际社会。国际环境、法律秩序环境的变化为地方政府制度创新提供了基本的制度环境，法律确立了发挥地方政府主动性、积极性的原则，增加了地方政府管理的自主性。可以说，对于东北地方政府而言，这是一个促进、鼓励东北走向振兴的良好契机。

（四）注重培养具有政治“企业家”精神和优良政治行为能力的创新者

培养创新者的政治能动性及由此产生的创新愿望，是东北地方政府创新得以推进的原动力。这里的政治能动性包含两个方面的内容，一是政治认知能力，二是政治行动能力。政治认知能力是建立在创新者朴素的政治理想和抱负之上的价值观以及对现实政治的认知。政治行动能力也是使创新项目得以成功的有效支撑。

第一，创新者“政治”企业家的务实精神和高超的政治智慧是创新持续发展的关键要素。“政治”企业家具有创新的直觉、果断的判断力和睿智的决策，善于吸收新技术和新知识、利用新方法和新思维，对原有的资源进行创造性组合，从而找到解决实际问题的突破口，实现政府创新。“政治”企业家的精神和价值也是创新者思考和进步的源泉，“民心网”的理念就秉承了这种精神，它不再泛泛地讲不正之风，而是将问题具体化、现实化，从源头上根本解决问题；它不再简单地运用外部压力解决问题，而是更加注重培养精神所产生的内在动力。第二，创新者对制度化、标准和机制的推崇是创新持续发展至今的重要因素。笔者在与长春市永兴街道社会管理“红细胞工程”的倡导者永兴街道党委书记曲关东进行访谈时，他说：“红细胞工程下一步的奋斗目标是将志愿服务队伍不断的规范化，并且逐步加强志愿服务频次，实现真正的社区居民自治。”

［1］邴正，钟贤巍．振兴东北老工业基地与东北社会发展模式转型［J］．吉林大学社会科学学报，2004（2）：68．

［2］俞可平．论政府创新的若干基本问题［J］．文史哲，2005（4）：138－139．

［3］谢庆奎．论政府创新［J］．吉林大学社会科学学报，2005（1）：136．

［4］张玉．地方政府创新的基本动因及其角色定位［J］．云南社会科学，2004（3）：24．

［5］史丹，乔艳洁．地方政府制度创新动力及阻力因素分析［J］．黑河学刊，2008（2）：76．

［6］吉 林 省 梨 树 县 “海 选 模 式”调 查 与 思 考 ［EB／OL］．http：／／www．chinajilin．com．cn／content／2012－03／06／content＿2482007．htm．

［7］韩玉起．我们一同走过与民心同行［M］．沈阳：辽宁人民出版社，2011：2．

［8］李靖．管理心理学［M］．北京：科学出版社，2006．

［9］陈雪莲，杨雪冬．地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角考察［J］．公共管理学报，2009（6）：2．

［10］杨雪冬．简论中国地方政府创新研究的10个问题［M］／／政府创新的中国经验——基于五届“中国地方政府创新奖”的研究．北京：中央编译出版社，2011：47．

［11］［美］高和·里兹维．美国政府创新：观察和经验［J］．陈雪莲，编译．经济社会体制比较，2009（6）：85．