政府规制视角下的劳动关系探析

曹绪红

(山东理工大学，山东淄博255049)

由于经济体制转轨以及产业结构转换，我国传统意义上的政府主导下的行政服从型劳动关系正在逐渐向市场化的劳动关系转变。当前的劳动关系面临着严峻的现实，作为劳动关系主体之一且肩负监管职责的政府则应当纠正市场偏差、维护社会公正，通过公权力的介入对劳动关系予以规制。

一、我国劳动关系现状

劳动关系是社会关系中最为基本也是最为重要的经济关系，劳动关系的和谐程度影响着整个社会的和谐程度。广义的劳动关系是指劳动者与劳动力使用者以及相关组织之间所形成的社会经济关系，它包括个别劳动关系、集体劳动关系和社会劳动关系三个层级。其中，个别劳动关系是指劳动者个人与雇主之间的关系，它是劳动关系的基本构成和基本形态。集体劳动关系又称团体劳动关系，是指劳动者集体或团体一方与雇主或雇主组织就劳动条件、劳动标准以及有关劳资事务进行协商交涉而形成的社会关系。集体劳动关系是劳动者自觉行动的直接结果。工会运动是促成集体劳动关系形成的基本动力。社会劳动关系是指劳动者组织、雇主和政府之间所构成的社会关系。这种由劳、资、政三方共同构成的劳动关系最显著的特点在于它的协调性，三方以平等协商的方式确定劳工标准和劳工政策①。

经历了30余年的改革，我国的市场经济体制已经初步确立。与政府主导下的单一的行政型劳动关系相比，当前的市场化的多层级的劳动关系呈现出个别劳动关系建立方式契约化，主体权利义务规范化、存续形式多样化、争议解决法制化的特征。可以说，当前我国劳动关系总体上是稳定的、和谐的，但也存在着许多不和谐的因素。

(一)个别劳动关系方面:资强劳弱，力量对比悬殊，劳方权益受损严重

当前，在个别劳动关系方面，劳资双方的关系呈现出资强劳弱，力量对比悬殊的态势。市场经济中资本由市场配置，资方通过资本运作在市场中取得了话语权和处置权，资本要素的稀缺性更强化了资方在市场中的强势地位。而劳方，由于现阶段人力资源的供过于求以及市场流动性的局限，使得劳方处于一种不利的地位，权利和利益天平失衡，劳方基本权益受损严重。劳动合同短期化，劳务派遣渗入到主要岗位同工不同酬，劳动与休假时间不规范，加班基本没有补贴;工资待遇较低，拖欠工资现象比较严重;工作环境差，职业危害严重。

1、资方的强势加剧劳资矛盾。资本的稀缺性在经济快速发展中强化了资本在劳动关系确立、运行过程中的主导地位，而政府片面追求发展和效益更加刺激一些经营者为追求企业利益最大化，无视国家劳动法规政策和企业的社会责任，把劳动者当作廉价劳动力，任意侵害劳动者权益。政府对资方侵犯劳动者权益的现象所采取的消极态度使个别劳动关系矛盾日益尖锐，劳动争议案件呈现上升趋势。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出，“劳动关系紧张的程度仍在加剧，尽管加剧的幅度有所下降。仅据人力资源和社会保障部的统计，2012年1至9月，全国各级劳动争议仲裁机构立案受理劳动争议案件47.9万件，同比增长11.9%;涉及劳动者66.0万人，同比增长19.4%。从一些典型案例看，劳动密集型企业和小微型企业仍然是劳动争议多发点，但一些大型企业特别是外资企业的劳动争议也频频发生，甚至引发罢工、游行等群体性事件。引发劳动争议的因素，主要是直接利益矛盾和企业管理不规范。”

2、劳方的弱势加剧双方地位失衡。市场经济中劳动者对资方生产资料的依赖决定了其被动、从属地位，而劳动力的供过于求使资方缺乏协调劳动关系的社会压力，资方的利益驱动和劳方的被动退让更加剧了个别劳动关系主体双方的地位失衡。近几年来，在我国部分产业集中的地区劳动关系呈现紧张局面。仅在2010年上半年，在珠三角地区，以南海本田工厂为代表的一些以加薪为目的的集体停工事件，产生了“蝴蝶效应”，波及沿海其他地区。而全球最大的代工企业富士康的员工在短短的四个多月时间内发生十多起连续跳楼自杀事件，造成10余人死亡、数人伤残的悲惨结局，震惊全社会。这些事件折射劳动者对和谐体面劳动关系的渴望。

(二)集体劳动关系方面:集体谈判组织主体缺位，工会组织虚化，劳方群体利益诉求受阻

集体劳动关系是以个别劳动关系为基础形成的，它通过劳动者行使团结权、集体谈判权和集体行动权得以建立和维护。没有集体劳动关系的存在和运行，劳动关系的构成就不完整和不平衡，劳动者的利益就不可能得到保障，劳动关系也就不可能和谐稳定。现实中的集体谈判关系、集体争议关系、职工参与管理关系就是它的集中表现。在我国集体劳动关系的调整中，劳资双方之间的集体协商、谈判和集体合同并没有发挥其应有的作用。

1、集体谈判主体双方缺位。集体谈判是劳动者集体为保障自己的权利和实现自己的利益，通过工会或其代表与资方就劳动标准、工资、工时、安全卫生等劳动条件进行磋商，从而达成一致意见签订集体合同。市场经济成熟国家所建立的集体谈判机制，在企业内部、行业内部甚至全国范围，是常设性、功能性的。在我国当前环境中，在企业内部集体谈判的主体是劳动者代表(工会)与企业代表。在具体操作中，主体双方缺位是比较突出的问题。一方面，工会主体缺位。国有企业工会设置蜕化为形式上的职能机构，非公企业不建工会、改制企业撤并工会。另一方面，集体谈判的另外一方企业代表，同样存在缺位问题。中小企业主集体谈判的意愿不高，将工会视为企业的阻碍，认为工会仅仅是代表和维护劳方的利益，是一种与资方相对抗的不利于企业发展的力量。由于中国中小企业数量众多，在谈判主体不健全的情况下，由全国总工会一家一家地推进集体合同难度非常大。而行业内部的集体谈判同样存在主体缺失问题。行业谈判的主体包括政府劳动部门、行业性工会组织和行业性雇主组织。在雇主组织方面，由于开展行业性集体谈判时没有适格的具有行业自律性的组织主体，行业性集体谈判也只能是存在于制度之中。

2、工会组织虚化，劳方群体利益诉求受阻。“企业工会独立于资方的程度不高，不足以代表派遣工等企业内非正规就业劳动者，且谈判能力不强;体制外劳方谈判主体组织程度低，不具有常态性，多临时形成;行业、区域性谈判中资方谈判主体缺位，不仅缺少与工会对应的资方社会组织，即使企业联合会系统的社会组织和工商联系统的社会组织也都不具有全面的代表性”②。集体劳动关系主体之一的工会，计划经济时期是企事业单位科层制结构设置中具有一定权力的职能部门，是劳动者权益的协调机制中的重要环节。工会对本单位与职工的经济困难、劳动强度、劳动报酬和劳动保障方面的纠纷矛盾进行协调和处理。职工服从和信赖工会。因此，这一阶段的工会是职工利益诉求最基本的渠道。当前，由于计划经济时期政府主导下的劳动关系协调机制逐渐隐退，工会失去实体职权，而适应市场经济需要的新利益疏导机制尚未形成，维权工作缺乏组织依托，必然导致劳方的利益诉求渠道受阻，从而使劳方的权益难以得到维护。

(三)社会劳动关系方面:基准法标准失当，缺乏监管，形同虚设

政府对社会劳动关系的调整主要通过劳动基准法的制定和实施，以公权力介入个别劳动关系中，以国家强制力保障劳动者的基本权利，平衡劳资力量，促进经济和社会的发展。劳动基准，也称劳动标准或劳工标准，是指国家立法规定关于工时、工资和职业安全卫生等劳动条件和劳动待遇的最低标准的法律规范的总称。劳动基准法具有普遍遵守的强制效力。计划经济时期制定的劳动基准在实践中难以应对市场化的劳动关系各方主体的需要，在实施中明显处于各方主体普遍不满的困境，直接影响了当前劳动关系的和谐发展。

1、劳动基准法标准失当。劳动基准水平应当与经济、社会发展水平相适应并随其提高而相应作出调整。关于工资报酬的提升、工时的缩短、安全卫生保障水平的提高在一定程度上都是社会文明进步的标志。与世界有关国家的劳动基准相比，我国劳动基准确实存在某些与我国社会、经济承受能力不相适应的规定，偏高偏低的情况同时存在，其合理性、科学性有待提高。例如我国关于延长工作时间的规定。按照我国《劳动法》的规定，企业因工作需要延长工作时间，一般每天不得超过一小时;因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时，但是每月不得超过36个小时。在实践中，目前相当多的企业普遍存在突破法律规定的最高工时幅度外延长工作时间的现象。“法不罚众”严重影响了法律的严肃性和权威性。执法机构对企业延长工作时间的长度在多大的幅度内予以处罚完全归结于自由裁量权，这也直接导致权力寻租，权钱交易等腐败现象发生。失当的劳动基准实施带来的破坏是深远的，甚至是灾难性的。

2、劳动监察执法不力。我国政府对劳动关系监管主要通过两种途径:一种是劳动争议调解和仲裁的处理程序(主要是劳动仲裁)，另一种是以劳动监察为主的劳动法监督检查制度。劳动监察直接体现政府管理部门对劳动关系的监管和介入，而劳动仲裁体现了劳动关系私法因素法律调整要求，两种制度适用范围应该界限清楚、目标明确。由于劳动仲裁和劳动监察的职能范围不明确，我国目前的劳动监察执法情况和效果并不如人意，劳动者在寻求权益保障时出现“互相推诿”的现象。由于职责范围不清致使劳动监察执法不到位。劳动基准法普遍的不遵守，使监察机构“法不责众”成为必然。

二、对劳动关系予以政府规制的必要性分析

政府规制(government regulation)是指在市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内存在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为③。其中“国家干预”是政府规制的主要特点。即政府利用国家强制力依法对微观经济主体进行某种干预或限制以实现公共利益，维护正常的市场经济秩序，增进社会福祉。依据政府规制的理由、手段、对象和具体目的的不同，学者一般将政府规制分为经济性政府规制和社会性政府规制。本文中的对劳动关系的政府规制则属于社会性规制的范畴。在各市场经济国家中，各国政府均对劳动关系予以高度规制。对劳动关系的规制主要针对社会的特定群体以保障其安全、健康、卫生、环境保护和防止灾害，对就业、最低工资、工作条件、劳工权益、劳动争议以及劳资双方代表组织等方面制定一定的标准，对劳动者职业安全健康进行有力的规范，以保证劳动者的正当权益。

(一)纠正市场失灵是政府利用“有形之手”对劳动关系规制的职能所在

在社会主义市场经济中，需要用政府这一“有形之手”，弥补市场配置的盲目性，纠正市场失灵造成的不利后果。在我国个别劳动关系不稳定所表现的“强资本，弱劳工”的格局上，资方凭借其强有力的资本实力，处于强势地位，对存在依附性和从属性的无资产的劳动者提出苛刻条件，甚至形成权利义务不对等的个别劳动关系，使劳动者处于不利境地。在当前我国的劳资双方远没有形成真正有效的对等博弈能力这一背景下，劳动关系规制的公权介入显得尤为重要。政府以劳动法律关系主体的身份介入劳动关系，突出地体现了劳动关系法律调整的社会法的性质和方式。这是市场经济国家“看得见的手”在发挥其职能，这也是经济良好运行所不可或缺的。

(二)多元化主体的利益调整是政府维持社会秩序的重要手段

在现代社会经济活动中，利益主体多元化和逐利行为多样性是主要特征，各种社会矛盾的核心是利益矛盾。劳动过程对生产要素配置的要求决定了资产所有者与劳动力所有者对物质和精神财富的追求形成既对立又统一的共同体，同时劳方和资方对劳动利益追求的差异又使得劳资的利益分配冲突与生俱来，这些决定了劳动关系劳资双方的合作、协调、矛盾和冲突。劳动关系不和谐引发的劳动争议多涉及不同层面的利益纠纷，劳动关系问题处理不当会演变为社会群体之间的对抗，甚至引起整个社会秩序的混乱。政府作为社会的管理者，通过对关系主体之间的利益进行重新分配或调节使失衡的社会关系恢复到原初的平衡状态是其本职所在。

(三)公共利益的维护是政府追求社会公平正义的目标所在

政府作为劳动关系的规制者，主要通过行政、经济和法律手段来实现对劳动关系的干预和影响，从宏观调控上力争维护公平与正义。在市场经济的逐步确立过程中，劳方的生存权与资方的财产权的博弈愈发激烈。我国政府有关部门对市场化的个别劳动关系在思想观念、矛盾调处、执法监督等方面还不适应市场经济的发展需要。一些地方政府部门重视地区经济发展，单纯追求经济指标，忽视劳动者权益维护，对劳动权益受侵害问题反映迟钝、态度冷漠，甚至纵容。一些地方政府片面强调招商引资，甚至许诺招工，并将维持劳动力的低廉成本作为招商引资的主要条件。从根本上改变资强劳弱的格局，纠偏失衡的权利，对政府而言，就是要通过各种手段与途径限制一部分权利，强化一部分权利，抑强扶弱，以实现双方权利上的平等。具体而言，“政府应当完全是公共利益的代表，从理论上完全能够公平公正来维护公共利益，保障劳动者权益，规范企业不当行为”④。政府实现社会正义，维护公共利益，保障劳动者的生存权和发展权，具体表现为劳动关系中保障劳动者就业和发展的机会均等，在劳动过程体现人本主义，实现过程公平以及保障劳动关系双方劳动结果的分配公平。

三、劳动关系政府规制的维度选择

面对市场经济带来的劳动关系各个层级的变化，我国政府应如何合理引导劳动关系的运行趋势，是采取自由市场经济国家的多元模式，还是以国家为本位对劳动关系进行规制，需依据我国的具体情况做出相应调整。针对当前劳动关系主体多元化现实，“市场经济对劳动关系的调整应该以个别劳动关系调整为基础，以集体劳动关系调整为核心，以社会劳动关系调整为目标”⑤。政府应当对当前劳动关系主体状况进行明确清晰的研判，采取多样化的应对措施，做多维度的选择，通过疏通的方式将矛盾控制在可以理性解决的范围之内，避免将矛盾升级而扩大到社会层面。

(一)宏观方面:完善劳工政策法规，严格而适度监管

1、完善劳动基准的政策法规

我国1994年颁布的《劳动法》关于劳动基准的规定过于原则，缺乏可操作性，且逻辑结构不严密，特别是没有关于对违反劳动基准行为进行处罚的明确、细致的标准，因此该法不可能有力地预防和制止违反劳动基准行为的发生。另外，国家对劳动报酬、最低工资标准等只有原则规定，这导致在实践中难以贯彻下去。“政府对企业劳动关系的影响和干预是间接的，通过制定各种法律法规，确定底线。完善的劳动保护法律法规可以为和谐拉动关系的可持续发展提供稳固的基础，发挥固本培元的作用。”⑥加快完善相关劳动基准的政策法规是建立和谐劳动关系的根本性举措。鉴于此，应当尽快完善我国劳动就业、劳动标准及社会保障等方面的劳动政策法规，有效规范劳动关系，以切实保护劳动者的劳动权利。

劳动基准法必须以底层劳动者利益照顾为优先。对那些底层劳动者或者劳动技能较低、年龄较大，或者竞争性较差、流动性较强极易被替代性，用劳动基准手段对弱势群体利益加以特殊保护，保障他们的生存权是政府的应有职责。国外建立的工资债权优先权和工资支付保险金制度，从法律制度上解决底层劳动者的工资问题。我国政府在制定工资法规时可以有所借鉴。

2、合理划分劳动监察执法范围，严格而适度监管

改善目前我国劳动监察不力的状况，除了对现行的政府行政管理体制进行改革，使政府适应市场经济的要求，规范行政权力的运行和监督，提高政府行政的效能外，还应该重视运用对劳动基准实施的监督和保障，发挥积极作用。

其一，合理划分劳动仲裁和劳动监察的执法范围。劳动监察的范围应该严格限制在对企业执行国家劳动基准法的范围内，不宜进一步扩大。劳动关系中的劳方对资方既平权又从属的特性，使得这一社会关系的调整既要给予双方一定的自由空间又要设定必要的限度，在市场经济条件下，政府不能放任资方的恣意行为，因而国家通过劳动基准立法确定劳动标准的最低和最高限制，同时，保证劳动关系双方拥有一定意思自治的空间，保持劳动关系运行应有的市场活力。其二，严格劳动执法，适度进行监察。关于劳动关系双方自治空间中发生的矛盾交由劳动仲裁处理，而劳动监察范围应限定在劳动基准的执行上，不宜过于宽泛，否则就会出现劳动行政执法不力、执法不公的现象，无法满足社会需求。严格而适度的劳动监察执法还可避免一些贪婪和恣意行事的行政官僚权力寻租的可能。

(二)中观层次:建立劳方自治组织，转变工会职能

转型期工会组织虚化，劳方利益诉求渠道受阻，越来越不利于劳方权益的维护。破解劳方维权困局，必须搭建平等博弈的平台。“制度学派创始人康芒斯认为，经济上的竞争并非个人竞争，而是群体的竞争，其基本假设企业本身就是一种群体，这种群体在市场竞争与集体谈判方面具有较大的力量;相反个别劳动者在经济力量上则为相对的弱者，因此，劳工必须组织成一个群体，以群体对群体的方式获得协商中较为有利的地位”⑦。独立而健全的工会组织既可以在集体谈判中保障劳动权益又可通过有组织的劳工团体起到稳定社会的作用。建立劳方自治组织，维护劳方权益需要转变现有工会职能，适应市场经济需要，防止工会职能虚化。近年来，我国劳动争议案件持续增加，其中，集体争议案件增幅较大。市场的竞争机制是平等主体之间利益博弈最普遍、最高效的机制，在我国经济转型时期的劳动关系中，劳资双方的地位是不平等的，劳动者要想在利益博弈中获得体现社会经济发展水平和相对公正的劳动条件和待遇，必须团结起来，组成工会。因此，西方先进的市场经济国家将保障劳动者的自由结社权和与资方的集体谈判权作为法律对劳动关系调整的重点之一。我国政府应当通过推进工资集体协商谈判理顺资本所有者、经理层与一般职工的收入分配关系，进一步理顺集体劳动关系。

由于社会转型，作为“单位型”的工会组织已难以满足市场化的需求，需要向市场经济下的新型工会转化，即工会组织定位由“单位型”转向为“市场型”。工会职能也相应地发生转变，由负责企业后勤、福利等传统工会职能向参与相关劳动法律法规制定、劳资矛盾协商、劳资争议处理、集体合同制定等新型工会职能扩展，切实维护劳方的基本权益。

(三)微观方面:简化程序，降低维权成本，畅通利益诉求渠道

目前，我国对个别劳动关系的调整有《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律文件，基本做到有法可依了，只是针对劳动者权益受损，劳动争议处理机制存在较多问题，例如关于工伤处理程序，《劳动争议调解仲裁法》实施前共九道程序，而生效后非但不减程序还在原有的基础上再加三道劳动关系认定程序，必须走十二道程序，总体上看工伤认定程序还是过于繁琐，不利于工伤职工及时维权。

对于个别劳动关系的规制，政府要加快完善个别劳动关系调整处理机制，针对我国目前劳动争议“先裁后审”的处理机制，笔者认为，应当充分认识个别劳动关系主体平等的属性，给予发生争议双方更多的选择，确立简洁、透明、公正的程序规制，施行劳动争议“或裁或审”的处理机制，尽可能地降低劳动者维权成本，畅通利益诉求渠道，让弱势群体及时得到保障，促进劳动关系和谐稳定发展。

维护和实现社会公平和正义，是我国社会主义制度的本质要求，在涉及到处于弱势地位劳动者生存利益和生存底线的劳动关系规制问题上，政府应该确保社会弱势群体利益得到切实保障，从而实现社会公平正义，使整个社会真正走向和谐。

［注释］

①⑤常凯:《劳动法》，北京:高等教育出版社，2011年版，第11－17页，第15页。

②王全兴，谢天长:《我国劳动关系协调机制整体推进论纲》，《法商研究》，2012年第3期。

③赵小仕:《劳动关系的外部性与政府的规则调节》，《财政研究》，2009年第1期。

④李宁，闫明超:《略论规制框架下的劳动关系博弈》，《价值工程》，2009年第6期。

⑥李良智，周挺:《基于利益相关者理论的劳动关系协调机制研究》，《财经理论与实践》，2012年第6期。

⑦李亮山:《我国劳动关系政府规制的必要性研究》，《中国管理信息化》，2013年第5期。