政府成本管理绩效评价指标体系的构建

覃雄彪

(梧州学院，广西梧州543002)

政府成本管理绩效评价指标体系的构建

覃雄彪

(梧州学院，广西梧州543002)

由于政府剩余收益在计量上存在极大的困难，政府成本管理绩效的计量无法用政府剩余收益的计量作为替代，政府成本管理绩效计量的障碍直接影响了政府成本管理绩效的客观评价。该文受“3E”理论的启发，从成本经济评价指标、成本效率评价指标、成本效益评价指标三个维度来设计政府成本管理绩效评价指标，以反映政府成本管理的绩效水平。

政府成本；政府成本管理；政府成本管理绩效；绩效评价指标

1 建立政府成本管理绩效评价指标体系的意义

建立政府成本管理绩效评价指标体系不仅对解决政府成本管理激励中的成本管理绩效计量问题有直接意义，而且还是政府绩效评价指标体系中的一个很重要的维度。因为“绩效”体现的是一种系统、全面和多层次的价值取向，政府部门的目标是多方面的，不能简单地用某一个或某一类指标来评价政府绩效的好坏，评价政府绩效的指标体系也应当是更加全面的、多层次的。而传统的政府绩效评价往往只是评价其职能完成的情况，也就是说只要将规定的事情做完了，那么便说这个政府是好政府。然而，近来的欧洲主权债务危机再次提醒我们，政府必须要在节约成本和充分利用资源的前提下把事情做好。因此，建立科学的政府成本管理绩效评价指标体系是正确评估政府部门的成本管理水平和管理效果的前提条件。

2 政府成本管理绩效评价的理论基础——“3E”标准

学者芬维克在1995年提出了著名的“3E”标准，即绩效测量主要包括三个方面：经济（economic）、效率（efficiency）与效能（effectiveness）[1]。该标准的提出旨在构建一个更具体的组织绩效指标体系。

2.1 经济（economic）

经济指标是组织投入到管理项目中的资源标准，它强调的是能否以尽可能低的成本或投入，提供与维持既定数量和质量的公共产品和服务。而我们在评估某一组织绩效时，首先要回答的问题是“该组织在既定的时间内，是不是按法定程序花钱、究竟花了多少钱”？

2.2 效率（efficiency）

“组织在一段时间内，资源的投入产生了什么样的结果”，是效率所关心的问题。一般可以用投入与产出之间的比例关系来表示，有两种形式：一种是配置效率，指组织向社会所提供的产品或服务是否能够达到社会整体效用的最大化；另一种是生产效率，指生产或提供服务的平均成本。

2.3 效能（effectiveness）

“情况是否得到改善”是效果所关心的问题。效果指标可以衡量公共服务实现标的的程度，关注的是“结果和目标”，比如福利状况的改善程度和使用者满意度等等。效率适用于那些可以量化的公共产品和服务，但是由于大多数公共服务在性质上无法界定，也难以量化，那么效果就成为衡量这类公共服务的一个重要指标。有两类效果指标：一是行为的改变幅度，如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果；二是现状的改变程度，如国民的健康状况、水质的净化程度。

3 政府成本管理绩效评价指标设计

从政府成本管理的角度来理解“3E”标准，经济（economic）指标的内涵是在产出确定的前提下，实现总成本最小化（最小化原则）；效率（efficiency）指标的内涵是在总成本确定的前提下，实现产出的最大化（最大化原则）；效能（effectiveness）指标的内涵是在总成本确定的前提下，实现效果的最大化（最大化原则）[2]。在此基础上，可以围绕“3E”标准来设计政府成本管理绩效评价指标。

3.1 成本经济评价指标

成本经济评价是在既定产出不变的前提下，评价政府部门在成本降低方面所做出的努力以及成本降低的效果，旨在促使政府部门节约开支、降低成本、树立成本意识[3]。因此，我们可以设计以下的成本经济评价指标。

3.1.1 成本与投入的比率

所谓成本与投入的比率，即资金向投入的转化比率。政府部门从事管理活动往往不直接投入资金，而是投入由资金转化而来的人力、物力和设备等。政府管理活动的不经济，有时表现为获得某一投入花费高于市场价格的成本，有时也表现为超量投入，如办公条件过于豪华、设备闲置等。

3.1.2 行政成本与业务成本的比率

一般把公共服务机构发生的运营成本视为公共行政成本，而把直接用于服务对象的成本理解为公共业务成本。行政成本与业务成本的比率也能反映政府管理活动是否经济。例如，在20世纪80年代初，英国效率小组对森林保护专项资金的使用状况进行评审后发现，专款中实际运用树木修复的每100英镑支出中有相应的行政开支90英镑，这是不经济的一个典型案例。

3.1.3 人均成本指标

这里的人均成本是指社区所有成员在某一领域的人均成本。通过人均成本测定，不但可以比较不同公共部门净收入的差异，以实现公共资源的合理有效配置，还能为所有公民提供一个监督公共部门的有效工具。例如，英国警察局以“每一居民从警察工作获取的均净收入”作为重要的警察工作绩效指标，并采用分项计算的方式。

3.1.4 单位成本指标

单位成本指标涉及投入和产出，既有经济含义，又有效率含义。例如，英国的雷纳评审发现，农业部设在莱丁的实验室养一只小白鼠的平均成本是30英镑，但相距不远的私立实验室养一只小白鼠的平均水平仅为2英镑。长期以来，我国政府行政管理人员持有一种只关注投入而不考虑成本的态度。“关注投入”体现在烦琐、严格的预算开支审批制度和程序，而“不计成本”则体现为单位成本计算和考核的缺失。

3.1.5 成本改进余地指标

成本改进余地是指存在节约成本的大小以及可能性。例如，20世纪80年代中期，英国政府评审了福利部门的失业救济发放工作，评审结果表明程序的不科学导致了极大的浪费。针对程序的不科学，评审者提出一些具体改进建议，并测算了建议付诸实施后预期的成本节约。测算结果表明，科学化的工作程序重新设计可以帮助该部门节约1400万英镑，约占其行政成本的十分之一。

3.1.6 资源浪费指标

资源浪费指标用于计算各种形式的失误（如工作程序设计不当、个人工作方面的细小失误）所带来的经济代价或成本耗费。它不同于上述成本与投入比率、人均成本指标等是从正面提供相关方面的客观信息，它是直接衡量资源的浪费状况。例如，英国90年代开展了一项“为失误计价”的研究。研究者通过对某公立医院的小病房工作方面的细小失误进行计价，发现内部事务成本高达56720英镑，约占该病房总开支的10%～12%，其中还不包括外部单位造成的损失、给病人带来的痛苦以及一些失误造成的没有计价的损失。

3.2 成本效率评价指标

成本效率评价涉及成本与产出的比率，但其是在总成本既定的前提下比较成本与产出，测定的重点是产出。从投入与产出的角度看，政府部门由于投入资源未得到充分利用或多种投入未调整到最佳比例，表现为投入的低效率。投入资源未得到充分利用必然导致高的单位固定成本，多种投入未调整到最佳比例必然导致成本结构的不合理，所以从成本与产出的角度来看，则表现为成本的低效率。

在总成本既定的前提下，成本效率可以用单位成本、平均个案处理时间、反应速度等指标来评价，这些指标是组织成本效率量化显示。对于具体的政府部门而言，它们在进行成本效率评估时需要设计有针对性的指标。

3.3 成本效益评价指标

成本效益评价是在总成本既定前提下关注产出的质量和社会效果（产出难以量化或货币化）。通过成本效益评价，能够促使政府部门树立服务意识和成本意识[4]。在以结果为本，顾客取向的英国政府改革中，成本效益评价成为政府部门绩效评估最重要的内容。一般而言，成本效益评价包括对产出的质量、政府部门活动的社会效果、公民的满意度等维度的指标评价。

3.3.1 质量指标

质量指标用于衡量政府各部门的产出质量，可以分为直接质量指标和间接质量指标。其中，如失误率、准时率、合格率等一般性质量指标几乎适用于所有的公共部门。但对于某些特定的公共部门，一般需要根据工作特点和性质为其设计具有针对性的质量指标。

3.3.2 社会效果指标

一般而言，公共部门产出的社会效果评价可以从以下两个方面进行：（1）管理活动的产出对既定目标的实现做出多大贡献；（2）管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求。在实际的社会效果评价中，由于产出的社会效果与直接产出相比具有明显的时间上的滞后性，因此，社会效果的评价除采用直接评价外，还需要运用中间指标来评价。政府部门通常运用中间指标，利用产出的中间效果来预测或推断最终社会效果。例如，交通安全宣传教育活动的最终社会效果是交通事故发生率的减少，在社会效果未公布之前，可以考虑用司机系安全带的比率、公众对交通安全的了解程度来评价该宣传教育活动的效果。

3.3.3 顾客满意度指标公民是政府部门提供公共产品或服务的购买者，是顾客。对顾客满意度进行评价时顾客导向政府用来检验政府部门效益的主要标准。一般而言，顾客满意度可以间接评价，也可以直接评价。例如，政府部门可以通过民意调查的方式，直接获取或了解每一公民对其所提供的公共产品和服务的满意程度。一般常用的指标有顾客投诉率、顾客抱怨率和顾客满意度。除直接评价外，政府部门还可以设计一些标准和使用特定的方法来间接评价顾客满意的程度，常用的指标包括可得性、公众知晓度、公共服务的便利程度。

总之，政府成本管理绩效评价可以围绕上述三个方面，即成本经济评价、成本效率评价和成本效益评价展开。然而，在实践中，由于每个政府机构的组织管理方式、服务特性以及组织文化等不同，它们开展的成本绩效评估的内容的侧重点及评估方法也有所不同。在实际操作中，政府部门应该选择适当的评估内容和评估方法。

[1]包国宪,何翔舟.公共产品生产经营中的政府成本[J].西北大学学报,2005(5).

[2]北京市预算会计研究会《政府会计课题组》.关于建立中国政府会计准则的研究报告[J].会计研究,2004(7).

[3]财政部.2010年政府收支分类科目[M].北京:中国财政经济出版社,2009.

[4]财政部会计准则委员会.政府绩效评价与政府会计[M].大连:大连出版社,2005.

D035

A

1673-8535(2013)03-0071-03

覃雄彪（1968-），男，梧州学院副教授，研究方向：会计管理学。

(责任编辑：高坚）

2013-04-12