社会管理创新语境下农民工组织化问题研究

■杨 舸

组织化是现代社会的突出特征，正如帕森斯所言:“组织的发展已成为高度分化社会中的主要机制，通过这个机制，人们才有可能达到对个人而言无法达到的目标。”[1]对农民工而言，其组织化水平的高低和程度的强弱，不仅反映着农民工实现和维护自身权利能力的强弱，还影响着农民工的政治地位、对城市社会的认同度和市民化程度。与此同时，农民工组织化还是促进农民工社会管理创新的有效途径之一。目前，在大规模流动人口为我国城市经济和社会发展带来繁荣的同时，与农民工群体所要求的社会服务与管理体制却没能跟上这种变化，特别是现阶段在进行政社分开的改革中，不断变化的流动人口发展趋势对政府社会管理和公共服务提出了新的要求和严峻挑战，一些社会性事务需要社会组织的参与。在社会管理创新语境下，农民工的组织化问题显得尤为重要。

一、社会管理创新与农民工组织化的互动关系

城市化进程中农民工面临难以化解的张力之一，是其市民化的诉求与社会管理之间的“碎片化”。[2]目前，针对农民工的社会管理及服务，正在经历从排斥到接纳、从限制到服务、从计划调控到促进融入的转变过程，这一过程离不开农民工组织的有效参与。反过来说，农民工组织参与社会管理和服务，可丰富社会管理内容，提高社会管理效率。

(一)社会管理创新有利于农民工组织化

1．有利于明确农民工组织是社会管理的重要主体

根据《中国大百科全书(社会学)》的解释，社会管理是“相对于经济管理而言的，是指政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节”[3](P301)。这里的社会团体包含了社会组织，这也说明在创新农民工社会管理过程中，农民工建立的或参加的有关组织的作用是必不可少的，农民工组织是对农民工群体有效管理的重要主体。社会管理作为一种公共产品，是应对“市场失灵”的产物，其目的是通过帮助社会成员尤其是弱势群体解决生存和发展中遇到的困难和问题，为弱势群体提供平等的机会[4](P78)，农民工组织恰恰契合了这一特点。

2．有利于优化农民工组织环境

创新社会管理，将农民工组织囊括进来，这对改善农民工组织化环境有着非常重要的作用。优化农民工组织化环境的主要途径，是通过促进农民工组织的合法化，获得社会承认。农民工组织受社会环境的制约，他们通过对社会承认的追求，选择合乎情理的结构或行动，来获得合法性的机制或合乎情理的逻辑。这种机制或逻辑就是政府权威参与农民工组织建设，农民工组织化更加注重合法化的行动策略。这样一来，政府及社会公共管理部门更愿意为农民工组织化寻求更多的制度空间和制度保障，使农民工组织获得合法身份。身份合法、权威树立、社会承认和民众接受，是农民工组织化的良好环境，这种环境的创造离不开社会管理创新。

3．有利于农民工组织内部治理

农民工社会管理创新的过程，包括了国家财政资金、政策措施和管理人才向农民工群体倾斜的过程。在社会资源向包括农民工等弱势群体倾斜的过程中，相关社会组织 (如农民工组织)正好具有承接这一行动的功能，这为组织体的发展提供了外部动因的同时，也有利于农民工组织的内部治理。为农民工组织注入资金，可以有效解决农民工组织运转过程中的经费问题;相关社会管理政策措施的完善，可以规范组织的内部行为;农民工组织引入专业人才，可以充实组织的人力资源。

(二)农民工组织化有利于社会管理创新

1．农民工组织化有利于节约社会管理成本

农民工组织主要职能之一在于承接由政府外移的社会功能，实现农民工向市民的转变，为那些脱离农村、分散的个人开拓参与政治生活、文化生活和社会生活的新空间。农民工组织在实现这一目标过程中，通过及时掌握农民工群体的各种实际情况，包括他们的就业、健康、城市融入、子女受教育、居住环境等。为政府创新社会管理提供真实有效的一手资料，农民工组织了解成员的失业、工伤、贫困等具体困难，节约了社会管理过程中的信息收集成本。

除此之外，还节约了社会管理过程中的人力资源成本。农民工数量大，流动性强，仅仅依靠政府等行政部门的人力是不够的，管理人员缺乏会导致在对农民工提供有效的社会管理和服务中面临许多困境。农民工组织可以解决这一难题，在许多地缘性农民工组织中，基本上实行的是一种“老乡管老乡”的模式。

2．有利于丰富社会管理内容

农民工社会管理的内容主要涉及就业与培训、劳动付出与劳资、社会保障、社会公共服务以及短期内难以融入城市文化等方面。[2]如1996年4月在北京成立的国内最早的农民工NGO“打工妹之家”，1998年8月农民工自发成立的“番禺打工族文书处理服务部”等组织，致力于扶危济贫、互相救助、自我管理、自我约束、伸张权利、维护利益等，成为农民工社会管理体系的有机组成部分。[5]农民工组织的工作内容有利于明确城市社会管理的对象，囊括了以农民工为主的流动人口群体。

二、社会管理创新语境下农民工组织化面临的问题

组织对于农民工群体的重要性是不言而喻的，但其组织化进程却面临许多问题，农村流动人口国民待遇问题之所以没有解决，与农村流动人口缺乏组织化以及相应的诉求得不到合理表达有密切关系，农民工组织化进程中存在几个问题。

(一)农民工组织化的政策缺失

党的十八大提出要建立“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。笔者认为，建立现代社会组织体制的根本保证是“依法自治”，实现“依法自治”的前提是“有法可依”，即有适应现代社会组织发展的法律制度作为遵循的依据。现阶段整个社会组织法制建设比较滞后，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等涉农民工组织类政策基本上都是程序法，而非实体法。这些规定多是从组织的设立条件和设立流程为出发点，且法的效力等级较低，在一些问题上规定不明确，规制不健全，不能满足现实需求，许多农民工组织往往因找不到现存的法律依据，而处在非法状态或沦为地下组织。

(二)农民工组织化程度较低

组织是个体凭以立足于社会和求得发展的基本保证，对于生活和工作在城市的农民工这一边缘群体来说，其意义显得更为重要。由于缺乏组织保护，农民工在就业选择、与雇主签订合同、社会保险、子女教育等方面都处于不利地位。[6]虽然许多地方开始了农民工组织化的有效尝试，各类与农民工有关的组织也在一些城市逐渐建立起来。但是不管从数量上还是从质量上讲，农民工的组织化程度还是很低的，并且这种组织化程度与农民工群体的需求还有很大的距离。现实情况往往是，大多数农民工并没有加入任何组织，一旦发生权利受损，无法依靠组织的力量维护自己的权利，他们要么忍气吞声，要么采取极端行为维权。正如有学者说，“当代语境下的农民工在获得向城市流动的自由的同时，却缺乏组织的保护。集体保护层的丧失，决定了农民工的弱势地位和失语状态”[6]。因此，建立与农民工有关的形式多样的社团组织，通过合法、有序的组织化方式，把农民工的诉求通过组织的方式传到政府决策层，对改善农民工阶层的弱势地位有积极作用，同时还可以在政府、社会与个人之间形成新的沟通渠道和利益协调机制，实现社会管理的良性发展。

(三)政府的认同度低

在农民工组织刚兴起阶段，许多农民工组织得不到政府认可，也拿不到法律通行证。政府只是从维护社会稳定的角度考量农民工组织，认为农民工组织化有碍社会稳定，导致许多农民工组织游离于体制外。但是，随着中国城市化进程的加速，政府逐渐认识到农民工无组织状态更易引发社会不稳定。在政府观念转变的同时，在行动上，政府对农民工的组织化也开始了有效尝试，对农民工的认同度逐渐提升。中央对社会组织的认可和工作方针，为在全国范围内有序推进社会组织建设表明了态度。2012年，党的十八大对社会组织建设提出新要求、中央强调政府事务性管理工作和公共服务要适当交给社会组织承担、中央财政首次安排2亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务、民政部大力加强社会组织行为规范建设等实践活动，成为社会组织发展的风向标。[7]在地方层面，许多社会组织已得到政府的认可，如2009年，广西籍农民工全桂荣在苏州市木渎镇这个城乡结合部组建的工友家园，得到团苏州市委的认可;江西籍农民工徐文财于2006年发起的民工关爱组织——“草根之家”的实践，为农民工社会管理这一难题提供了另一种思路，得到杭州市政府的认可;2012年，广东省第十二届人民代表大会增加社会组织作为一大类，这是社会组织首次正式作为一个类别被列入省级人代会代表类别。这些现象表明，社会组织参与经济社会建设的作用及其代表性获得进一步的认同。[8]

但就目前的实践来看，城市政府对流动人口的总体态度不是主动欢迎，而是被动应对。城市对流动人口社会管理和服务的开放领域和程度，都有着明显的应急性特征，从根本上仍未摆脱防范为主的管理理念。近年来，一些有关农民工群体的社会管理和服务措施带有重经济融合而轻社会接纳的“选择性”特征，对与农民工有关的组织多从维护城市治安、稳定等角度选择性认可，而对农民工组织的真正需求并不是很关心，使得这一规模庞大的群体在城市无法表达自己的利益诉求，处于“集体失语状态”。[9]

北京师范大学赵炜研究发现，劳工NGO的组织者对地方政府负责社会组织的官员的评价普遍不高，“忽冷忽热，毫无规律”，“一朝天子一朝臣，只要领导换了，之前所有关系得重新建立，换了领导，再好的经验也执行不了”。如1996年深圳南山区总工会参与建立的“女职工服务中心”被认为是中国改革以来最早的劳工NGO，但这样的范例并未得以延续和发展。[10]因此，现阶段农民工组织还处在政府有限推动与社会精英主导的成长阶段，它的独立性与自治性还有待增强。

三、社会管理创新语境下农民工组织建设的可行性

“六普”数据显示，2010年我国流动人口数量为2．6亿，在城市化加速期，我国农民工群体呈现许多新特征，这些特点构成了农民工组织建设的必要条件，也为创新农民工社会管理提出了许多新课题。

(一)群体流动状态的转变促进农民工组织建设的制度更新

流动一般被认为是农民工群体的常态，但是，随着大量农民工长期在城市生存，特别是新生代农民工对土地的眷恋没有第一代农民工那么强烈，农民工群体正在从“流动”到“不流动”趋势转变。[11]这种“不流动”主要表现在两方面，一是新生代农民工的长远打算是留在城市;二是第一代农民工退出劳动力市场理论与现实的冲突。现实是许多年老的、退出劳动力市场的农民工依旧留在城市，依靠子辈或其他家庭成员在城市的收入生存，这种现象在农民工聚居的城中村尤为明显。农民工这种从“流动”向“不流动”的转变过程，需要社会政策的更新，需要国家形成把农民工作为市民新的社会政策设计理念。这种设计理念包含防止农民工在城市的“原子化”倾向，旨在通过发挥政策的整合功能，提高他们的组织化程度。

(二)迁徙模式的转变促进农民工组织支持网络的形成

20世纪80年代到90年代，农民工的流动主要是以个人为主，在个体农民工向城市流动的过程中伴随着大量的留守现象。在规制流动人口的城市政策还存在多种壁垒的情况下，许多农民工依靠自身能力解决留守问题。但是，到20世纪90年代后期，家庭式的迁徙模式逐渐成为农民工流动的新趋势。随着农民工家庭在城市的增多，他们经常以血缘和地缘为纽带，围绕新的业缘关系，在城市聚居，这些现象又导致农民工家族化趋势。更加牢固的家族化农民工与农民工的不流动趋势联系在一起，团结主义释放其能量，让农民工的组织化成为实现的可能，提供了农民工组织化的支持网络。但就人的社会属性来讲，权利主张是一种自觉的意识，但要转化为有组织的行动既需要途径与手段，更需要组织化的能力。当然，一个社会集团力量的大小，不仅取决于它包含成员数量的多少，更取决于它的组织程度或组织形态，尽管农民工群体在数量上占有优势，但这一优势还需转化为组织的有效途径。

(三)群体内部的分化和整合促进农民工组织的产生

法国社会学家涂尔干最早提出社会整合的概念，他认为社会整合是指社会不同要素、部分，结合成为一个统一、协调整体的过程及结果。社会整合的可能性在于人们共同的利益，以及在广义上人们发挥控制、制约作用的文化、制度、价值观念和各种社会规范。因各种情况不断分化的农民工群体却因某种因素在不断实现整合，整合的因素包括他们的经济收入、职业、阶层利益和情感支持等。农民工整合的过程为他们的组织化提供了条件。农民工群体因各种利益需求而容易形成更为紧密的内部团结，内部利益的不断调整，促使他们逐渐形成社会共同体。

分化的表现之一就是农民工出现阶层化趋势，阶层化的农民工，使得处在同一阶层的农民工群体之间的认同感增强，他们更容易形成更加紧密的联系;表现之二是行业分化，不同行业的农民工群体内部以业缘为纽带，相互之间的熟悉程度增强，他们之间有合作也有竞争，在促进农民工从事行业有序发展方面，他们的合作精神是强烈的，这为以行业为基础的组织构建提高了有益帮助;表现之三是地缘情结，农民工身上体现了浓厚的乡土情结，乡土情结的主要表现是以“同乡”、“乡党”、“老乡”等称谓出现在人们的面前，这些地缘情结会使处在异地他乡的打工者更容易形成地缘性农民工组织。

上述分析说明了农民工组织有其实现的基础，这一理论在实践中得到验证。20世纪90年代，许多与农民工有关的组织如雨后春笋般冒出来，涉及经济、政治和文化等领域。政治类农民工组织主要是流动党支部、团支部和一些维权类农民工组织;经济类农民工组织如农民工参加的各类行业协会或异地商会;文化类农民工组织主要以工友影院、找工青年艺术团、农民工图书俱乐部等为表现形式。但是，现行的农民工组织化面临诸多困境，对社会管理创新产生不利的影响。因此，在创新社会管理的语境下，完善农民工组织建设显得非常重要。

四、创新城市社会管理，完善农民工组织化路径

(一)完善让农民工在阳光下组织起来的立法机制

党的十八大报告提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。让农民工在阳光下组织起来，需要制定农民工组织行为规范和活动准则。针对当前社会组织领域法律法规相对滞后的现状，需要加快推进社团组织法律的修订工作。同时，还需加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等基本法律法规的制订，建构起一套属于社会组织的法律法规及制度体系。通过地缘、血缘关系组织起来的“民间工会”近年来急剧增加，它们已经成为争取和维护农民工利益而与资方进行谈判的原始组织。针对这一现状，需要改革目前的民间组织登记制度，制定符合实际情况的、赋予农民工同乡会等自组织合法身份的民间组织登记制度。现代政府与农民工组织的合作互动体制，包括服务委托体制，政策倡导和政策之间互动体制，政府与农民工组织间的对话协商、共同行动等。

(二)创新社会管理，建立多元化的农民工组织支持体系

农民工组织的支持体制，包括对农民工组织的培育、孵化，税收优惠与财政补贴等。通过健全政府职责体系，办好由政府承担的关于农民工的社会管理和公共服务的同时，推动政府部门向与农民工有关的社会组织转移职能，政府重点培育和发展与农民工有关的经济类、公益慈善类、城乡社区服务社会组织和民办非企业单位，发挥农民工组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。推动与农民工参与的行业协会、商会改革发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。[12]商会在经济信息交流、整合各类资源、规范经营行为、维持市场秩序、促进统一市场形成和开展国际市场及对外合作方面，能够发挥同乡会、工会等农民工组织所不能发挥的作用，积极引导农民工参与商会，有利于在农民工群体中形成劳务品牌，扩大市场竞争力。

笔者认为，在中国工会转型时期，我们应鼓励农民工加入工会，在农民工聚集的行业和地区，可成立社区农民工工会、行业农民工工会等。还可以建立流动党、团支部组织，让流动党员能正常地参加组织生活，发挥党员的先锋模范作用，有利于社会管理创新。除此之外，构建农民工的各类文化组织、帮扶组织，特别是社区农民工组织，对创新社会管理有着非常重要的作用。

(三)完善农民工组织参与社会管理的机制

农民工组织参与社会管理的平台主要在两个领域——公共服务和公共政策。在公共服务领域，主要是通过政府向农民工组织购买公共服务来实现。政府将由自身承担的社会发展和社会管理事项交给有资质、有优势的农民工组织承担，双方按市场标准签订服务产品的合约，由该农民工组织承担提供公共服务产品义务，政府按一定的标准进行评估、检测履约情况来支付服务费用。

在社会管理政策领域，农民工组织通过三种形式来参与和影响公共政策，实现与政府的互动合作。一是建设性提议。农民工组织通过各种途径向政府部门提供政策咨询、政策建议，以期影响公共政策。二是参与式合作。政府在制定社会管理政策时，主动邀请农民工组织参与并提供意见，或者农民工组织主动向政府提出意见和建议，进而影响公共政策的制定。三是利益诉求的表达。当政府的某个社会管理政策不符合农民工实际需求时，农民工组织通过倡导、游说等方式要求政府改进相关政策。在这个过程中，需要农民工组织内部的民主治理和外部运行机制的完善，建立农民工组织信息公开和评估制度，引导农民工组织完善内部治理结构，提高其参与社会管理的能力。

五、结语

中国社会在经历了30多年的改革开放后，其社会结构、社会组织模式都发生了巨大的变迁。个人的身份、地位、角色、需求也处在变动之中，如农民工等缺乏组织归属的个体大量涌现，社会失范行为频发，挑战目前的社会管理。因此，建构适应流动人口需求，培育能够承载政府社会功能的农民工组织已成为中国当下社会建设的重要任务之一。提供制度供给，扫清农民工组织化进程中的身份认同障碍，主要是制定规范包括农民工组织在内的法律制度——《社会组织法》，以适应现实的需求。社会管理创新归根到底是建设社会，而社会管理创新的目标则在于建设一个公民社会，这与农民工组织在实现其主体的公民权方面有异曲同工之妙，即创新农民工社会管理与农民工组织化都是促进农民工市民化。

[1]Talcott Robert Parsons．Structure and Process in Modern Societies．Free Press，1960．

[2]马云献．城市化进程中农民工社会管理及服务问题研究[J]．农业经济，2012，(8)．

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[4]周雪光．组织社会学十讲[M]．北京:社会科学文献出版社，2003．

[5]姜涛，孙玉娟．非政府组织(NGO)对农民工维权的影响与制约[J]．南京农业大学学报(社会科学版)，2008，(1)．

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[7]王峰，郑升．借鉴广东经验 社团开放注册破冰[EB/OL]．http://www．chinanpo．gov．cn/1921/62001/newsindex．html．

[8]沈念祖．2012年社会组织十件大事出炉[EB/OL]．http://www．chinanpo．gov．cn/1940/59885/index．html．

[9]胡爱敏．我国城市政府对进城外来务工人员的管理与服务问题研究[J]．中共济南市委党校学报，2006，(4)．

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[11]杨琦，姚钧．应关注新生代农民的特征变化[J]．经济纵横，2011，(6)．

[12]丁煜．流动人口社会管理体制转型的政策思路——从流动人口的结构性变迁谈起[J]．南京人口管理干部学院学报，2008，(4)．