中央银行的宏观审慎监管角色定位:争议与实践

■叶文庆

美国次贷危机引发的全球金融危机表明中央银行单靠微观审慎监管不足以维护金融稳定，人们还必须重视从整体上对金融体系的宏观审慎监管，防范系统性风险，才能更好地维护金融稳定。金融危机后，在微观审慎监管框架基础上构建宏观审慎监管框架已成为国际金融监管改革的共识。宏观审慎监管机构设置是构建宏观审慎监管框架的核心任务，也是最具争议的部分。由于中央银行具有维护金融稳定，承担宏观审慎监管职责的天然优势，所以国内外学者和政策制定者通常都认为中央银行应当在宏观审慎监管中扮演一个重要角色，但具体扮演怎样的角色存在一些分歧。

一、中央银行宏观审慎监管角色定位的争议

中央银行自诞生之日起就与金融稳定有着密不可分的联系。各国中央银行的发展史表明，中央银行的产生主要源于一国经济社会发展的两个重要需求:一是稳定货币，确保国家经济基础的稳定;二是稳定金融体系，确保支付体系的稳定和金融安全，维护金融秩序，避免金融危机。[1](P100)中央银行在满足这两方面需求的同时维护了金融稳定。中央银行作为“发行的银行”、“银行的银行”和“政府的银行”，在维护金融稳定方面可谓具备与生俱来的优势。金融危机后，宏观审慎监管成为维护金融稳定的主要手段。基于宏观审慎监管的这种特性，国内外学者和政策制定者普遍认为中央银行适合承担宏观审慎监管决策职责。通过对宏观审慎监管改革的国际实践进行研究，可以发现中央银行的宏观审慎监管角色定位有三种:唯一决策者、主导者或参与者。

(一)唯一决策者

中央银行作为宏观审慎监管的唯一决策者，是宏观审慎监管机构设置的一种模式。这种模式可以有三种表现形式:第一种是中央银行负责宏观审慎监管，同时负责微观审慎监管，可以将宏观审慎监管决策权和执行权集于一身。新加坡采用这种形式。第二种是中央银行负责宏观审慎监管决策，并负责部分微观审慎监管，宏观审慎监管执行权则与其他微观审慎监管机构分享。比利时和荷兰采用这种形式。第三种是中央银行负责宏观审慎监管决策，但微观审慎监管由其他机构负责，微观审慎监管机构负责宏观审慎监管执行。这种形式理论上是可行的，但目前没有国家采用这种形式。

赞同中央银行作为宏观审慎监管唯一决策者的观点认为，中央银行具备维护金融稳定的天然优势，主要包括:第一，具备很强的宏观经济分析能力;第二，积极参与金融市场，承担最后贷款人角色，能够维持金融体系流动性;第三，中央银行负责监管支付清算体系。[2]国际货币基金组织(IMF)在“宏观审慎政策:亚洲视角”国际研讨会的会议总结中指出，宏观审慎政策应纳入宏观经济政策框架，货币政策制定者应当在宏观审慎管理中发挥核心作用。作为宏观审慎管理的唯一或主导机构，中央银行应当有权针对系统性风险提出并实施监管措施。[3](P99－100)

有许多学者反对中央银行全部接管宏观审慎监管决策权。沃尔认为，给中央银行完全的审慎监管职能是有诱惑性的，在有着有限人口和金融资源的小国家是合适的，但对大国家不合适。中央银行不应当被赋予全部宏观审慎监管权至少有两个理由:第一个理由，中央银行被赋予巨大的经济权力，那么即使在最好时候也将面临政治压力。当市场操作或资产价格泡沫威胁金融稳定时，中央银行肯定会提供实质性的经济利益给社会的某一部分群体。如果中央银行以它自己的权威单独行动去纠正对金融稳定的威胁，社会上受到不利影响的那部分人很有可能利用政治影响力去反对中央银行的行动，并可能反对中央银行的独立。第二个理由，中央银行拥有宏观审慎监管的最终决定权，可能会使用监管权力去促进它的货币政策目标，或者可能迫于政治压力不适当地调整货币政策目标去缓和宏观审慎监管缺陷导致的金融不稳定。[4]马什安多罗认为，将宏观审慎监管权力集中在中央银行身上可能导致下列问题:第一，货币政策和监管政策被集中在中央银行身上可能发生道德风险;第二，监管政策必定需要中央银行进行更多的信息披露，而传统上中央银行没有涉及透明度高的事情，因而必定集中于金融稳定;第三，监管权可能加强中央银行的官僚作风。[5](P124－146)

(二)主导者

金融危机后，通过法律授权设立一个委员会作为宏观审慎监管机构，委员会成员一般包括中央银行、财政部和微观审慎监管机构等部门的负责人 (或代表)以及一定数量的独立委员。委员会一般负责宏观审慎监管决策，成员机构则负责宏观审慎监管执行。委员会的名称可以有不同的称谓，如美国金融稳定监管委员会、欧盟系统性风险监管委员会和英国金融政策委员会。委员会模式的优点主要有:第一，委员会模式可以将涉及金融稳定的相关机构组合在一起，从而具备全方位的监管视角，避免单一机构的视角缺陷。第二，委员会对宏观审慎监管事务实行民主投票表决，可以避免单一机构监管的权力垄断和道德风险问题。第三，委员会模式能够帮助处理成员机构之间不同政策目标之间可能存在的摩擦，促进冲突的解决。[6]委员会模式的缺点主要是成员机构的政策独立性可能受到潜在影响。

委员会模式的一个重要表现形式就是中央银行主导委员会。中央银行主导委员会是指宏观审慎监管委员会设置在中央银行内，由中央银行作为宏观审慎监管委员会的主要负责机构。由于中央银行具备维护金融稳定和实施宏观审慎监管的天然优势，中央银行主导宏观审慎监管委员会受到国内外学者和政策制定者普遍赞同。国际货币基金组织(IMF)在“宏观审慎政策:亚洲视角”国际研讨会的会议总结中就明确赞同中央银行作为宏观审慎管理的主导机构。[7]欧盟系统性风险监管委员会和英国金融政策委员会都采用中央银行主导的委员会模式。

反对中央银行主导宏观审慎监管的声音也存在。“财政部应当成为金融稳定的中心，自从2007年8月开始的金融危机以来，这应当是很明显的经验。而英国金融监管改革的建议将财政部置于边缘位置。我建议财政大臣应当是金融政策委员会(FPC)的主席，那样FPC就不会出现大多数有选举权的成员都来自中央银行董事会，FPC也将成为英格兰银行之外的一个独立国家机构。”[8]英国财政部在金融危机中主要负责危机管理和破产清算，同时是推动英国金融监管改革的主要机构。其他国家财政部在金融危机时期也承担相似角色，所以有些国家采取财政部主导的委员会负责宏观审慎监管。

(三)参与者

有些国家根据自己特定国情将中央银行定位为宏观审慎监管的参与者，即中央银行同其他机构一样只能在自己的权限内负责宏观审慎监管。中央银行作为宏观审慎监管的参与者可以有两种表现形式。

第一种是中央银行作为普通成员机构之一参与法律授权设定的宏观审慎监管委员会。采用这种模式的国家，通常设立以财政部为主导的宏观审慎监管委员会。例如美国金融稳定监管委员会就属于这种模式。赞同这种方式的人认为，财政部在金融危机时期能够发挥危机管理和破产清算作用，并且在推动宏观审慎监管立法方面也比中央银行起到更大的作用。反对者则认为，财政部主导存在一定的政治风险。在选举时期或基于某种政治考量，当财政部长所属政党参与选举时可能不愿意采取严厉宏观审慎措施，这可能导致宏观审慎监管措施的应用被严重耽搁，所以财政部应当参与宏观审慎监管，但应当以一种不危害宏观审慎监管进程的方式进行。[9]

如果要评选一个最难评的奖项，文学奖应当仁不让位列其中。正所谓“文无定势”，文学本属于艺术范畴，既没有具体模板，也没有标准答案，因此才有“文无第一”之说。然而，正因为评判标准自在人心，评比程序的客观公正就显得尤为重要。唯其如此，才能使公众确信，评委秉承的是基于文学艺术的判断，而不是妥协于文学之外的“生活艺术”。

第二种是中央银行、金融监管当局和其他机构分享宏观审慎监管权，每个机构在自己权限范围内行使宏观审慎监管决策权和执行权。每一个机构都可以在自己的职能范围内识别系统性风险，同时使用相应的宏观审慎工具转移系统性风险。这种模式的优点在于，每个机构都能专注于自身主要的政策目标，同时在自己熟悉的领域全权负责宏观审慎监管。这种模式的缺点在于:第一，信息不全面。信息不全面导致任何一个机构都无法准确地识别系统性风险，哪怕是掌握宏观经济信息和市场情况的中央银行。这有可能导致风险“缺口”和“重叠”。风险“缺口”可能导致监管遗漏，风险“重叠”则可能导致重复监管。第二，政策不协调。分散决策能够使各个机构保持适当距离，从而确保决策独立性，但这对于相互理解却是一件坏事。分散决策可能导致每个机构都只重视自己对宏观审慎监管的观点，无法欣赏其他机构提供的专业观点，从而增加有效互动的壁垒。[10]政策不协调会导致次优政策组合。例如没有掌握审慎工具的中央银行可以依靠过度使用存款准备金处置信贷增长的风险，但如果货币政策与审慎工具混合使用效果可能更好。[11]第三，责任不清晰。宏观审慎决策权由几个机构行使，那么宏观审慎监管责任也由几个机构分担。系统性风险往往是由多个因素共同导致的，所以一旦出现问题，很难准确判断谁应当对后果负责，最后导致集体负责。从国际金融监管的实践看，采用这种方式的国家大多还没有进行金融监管改革，只是一种权宜之计。

二、中央银行宏观审慎监管角色定位的国际实践

中央银行的宏观审慎监管角色定位取决于特定国家的国情，并不存在一个万能模式，因为任何一种制度设计实际上都是基于历史和现实所作出的安排。下面对具备代表性的新加坡、英国和美国的宏观审慎监管机构进行介绍和评析。

(一)新加坡金融监管局

新加坡是典型的中央银行负责宏观审慎监管的国家。金融监管局是新加坡的中央银行，同时是金融监管机构。新加坡金融监管局的职能由四个团组负责，分别是货币政策与投资团、金融发展团、金融监管团和公司发展团，每一个团下面又分为若干组。其中金融监管团组是最大的团组，包括银行与保险组、资本市场组和政策、风险和监视组。银行与保险组负责银行与保险业务监管;资本市场组负责资本市场的业务监管;政策、风险和监视组负责审慎监管。

政策、风险和监视组包括三个部，宏观经济监视部、审慎政策部、特殊风险部。宏观经济监视部负责监视金融体系并识别金融体系缺陷。审慎政策部规划银行、保险公司和证券公司的资本和审慎政策，促进新加坡拥有一个合理和动态金融业。特殊风险部监控和评估单个金融机构和指定支付系统的风险管理程序和风险控制。金融监管局的宏观审慎监管程序一般是，由宏观经济监视部负责识别系统性风险，一旦发现系统性风险，再上报给金融监管局董事会，由金融监管局董事会进行宏观审慎监管决策，然后总裁办公室组织下属机构采取宏观审慎监管措施。新加坡这种将中央银行和金融监管融为一体的宏观审慎监管模式，能够很快对系统性风险作出反应，但缺点在于有可能导致官僚主义和道德风险。

(二)英国金融政策委员会

英国金融监管改革还在进行中，但监管框架已经基本确定。财政部2011年6月发布的《金融稳定新方法:改革蓝图》白皮书，详细解释了英国未来的金融监管体制，并附有相关立法草案。财政部已经向议会提交了相关立法草案，议会正在分步骤进行立法。英国现实的金融监管体制已经按照改革蓝图进行转变。金融服务局(FSA)已经于2012年4月2号转向“双峰型”监管模式。在该模式下，金融服务局建立了独立的“审慎”和“行为”业务单元。这两个单元就是未来的审慎监管当局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。同时，财政大臣与英格兰银行行长一起密切合作，已经任命了一个临时金融政策委员会去尽可能执行立法建议中的职能。下面根据英国《金融稳定新方法:改革蓝图》的内容探讨金融政策委员会。

英国未来金融监管体制包括金融政策委员会(FPC)、审慎监管当局(PRA)和金融行为监管局(FCA)三个主要监管机构。金融政策委员会负责宏观审慎监管，审慎监管当局负责金融业审慎监管，金融行为监管局负责金融业业务行为监管，保护金融消费者。金融政策委员会是英格兰银行董事会的下属委员会，成员包括:英格兰银行行长、银行副行长、FCA执行长官、英格兰银行行长与财政大臣协商后任命的两名成员、四名财政大臣任命的成员和一名财政部代表。其中银行行长与财政大臣协商后任命的两名成员，一个是英格兰银行内部负责金融稳定威胁分析的人员，另一个是英格兰银行内部分析市场和市场操作的人员。四名财政大臣任命的成员必须有与委员会职能相关的知识或经验。金融政策委员会就宏观审慎监管相关事务的表决只需简单多数通过即可。金融政策委员会的主要职能是识别和评估系统性风险，就宏观审慎监管事项提出相关建议，并可以向审慎监管当局和金融行为监管局发布指令等。

从《金融稳定新方法:改革蓝图》的内容来看，金融政策委员会的主要优点在于，可以充分利用英格兰银行的信息资源和宏观审慎分析能力，并可以直接指令审慎监管当局(PRA)和金融行为监管局(FCA)执行宏观审慎监管决策，这有助于宏观审慎监管政策得到良好执行。金融政策委员会未来面临的主要问题是作为英格兰银行的下属机构，如何与英格兰银行保持适当距离，从而专注于宏观审慎监管职能。

(三)美国金融稳定监管委员会

美国联邦储备委员会是宏观审慎监管的重要参与者。美联储不但是联合委员会的机构成员，还是系统性重要金融机构的监管者。美国金融稳定监管委员会是财政部主导的委员会。美国财政部长担任委员会主席，委员会设在财政部。美国金融稳定监管委员会的优点在于:第一，将财政部、美联储和所有金融监管机构纳入委员会中，可以及时掌握宏观经济政策和金融监管动态，将宏观审慎监管与货币政策、财政政策进行衔接。第二，财政部的强势角色可以让委员会的政策建议得到较好的执行，也能够使宏观审慎监管立法更加容易通过。金融稳定监管委员会的主要缺点在于:第一，财政部主导宏观审慎监管，有可能在大选等特殊时期延误宏观审慎监管事项的决策和执行。第二，财政部与华尔街关系非常密切，像美国前财政部长如鲁宾、保尔森等均是华尔街金融巨头高管出身。这有可能使得华尔街更容易影响金融稳定监管委员会的政策。

三、中央银行在我国宏观审慎监管中的角色定位

我国宏观审慎监管机构还没设立，但这只是时间问题。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》已经明确提出“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制”。《金融业发展和改革“十二五”规划》也明确提出“借鉴国际经验并结合我国国情，进一步构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架，有效防范系统性金融风险，保持经济金融平稳较快发展”。中国人民银行行长周小川公开表示，我国有必要、也有条件尽快采纳和运用宏观审慎性政策框架。[12]

国内学者已经对我国宏观审慎监管机构设置进行了广泛的探讨，并对中国人民银行的宏观审慎监管中角色定位提出了相应建议。我们通过对这些建议进行梳理发现，中国人民银行的宏观审慎监管角色定位与本文第一部分的分析是相对应的，即可以有三种定位:唯一决策者、主导者或参与者。

第一，中国人民银行可以作为宏观审慎监管的唯一决策者。赞同中国人民银行作为宏观审慎监管唯一决策者的法律依据主要有两个:一是《中国人民银行法》第一条明确赋予中国人民银行进行宏观调控，维护金融稳定的职责;二是2008年国务院通过的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》赋予中国人民银行完善金融宏观调控体系，负责防范、化解系统性金融风险，维护国家金融稳定与安全的职责。王宗祥认为，我国已经将宏观审慎性质的金融稳定职能赋予了中央银行，但事实上迄今为止，中央银行金融稳定部门并无与其职能相匹配的权责。他提出如下建议:一是建立与中央银行履行宏观审慎管理职能相适应的法律体系。二是赋予中央银行更大的系统性风险监管职能，中央银行的宏观审慎管理着眼于整个金融领域，负责监管整个金融体系的系统性风险，特别是跨市场、跨行业的风险。[13]吴晓灵也认为，中国金融监管体系应该解决央行与监管机构各自定位的问题。央行管宏观，监管管微观，所有总量政策及金融机构属于宏观政策的方面应该由央行来制定。[14]笔者认为，中国人民银行作为我国宏观审慎监管的唯一决策者不太适合我国国情，我国是一个经济大国，存在很多影响金融体系的因素，由中国人民银行一个机构负责宏观审慎监管，存在视角单一的缺陷。另外如果中国人民银行负责宏观审慎监管决策，银监会、证监会和保监会(简称“三会”)负责宏观审慎监管执行，很可能会导致宏观审慎监管决策得不到良好执行，因为我国是一个很讲究行政级别的国家，中国人民银行与“三会”的级别是相同的，“三会”不会对中国人民银行的宏观审慎监管决策言听计从，特别是当宏观审慎监管决策与微观审慎监管决策相冲突时。

第二，中国人民银行可以作为宏观审慎监管的主导者。考虑到中国人民银行已经具备的金融稳定职能，以及在维护宏观审慎监管方面的优势，许多学者赞同成立一个包括中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部在内的委员会负责我国宏观审慎监管，由中国人民银行主导这个委员会。笔者认为成立中国人民银行主导的委员会的主要缺陷是权威不够。

第三，中国人民银行可以作为宏观审慎监管的参与者。有些学者在探讨宏观审慎监管机构的设置时就充分考虑到我国行政本位的特殊国情。例如，尹继志提议，为了更好地开展宏观审慎监管，建议我国成立金融系统风险管理委员会。委员会由国务院设立，成员为“一行三会”、财政部、发改委等部门，主席可由一位副总理或国务委员兼任，常务副主席可由中国人民银行行长担任。[15]这种模式就充分考虑到宏观审慎监管机构的权威性，由一位副总理或国务委员兼任宏观审慎监管机构的负责人，将有利于宏观审慎监管机构履行职责。

笔者认为我国的宏观审慎监管机构应当是中央银行主导模式的改良。我国可以考虑设立一个金融稳定监管委员会，成员机构包括“一行三会”、财政部和发改委等部门。金融稳定监管委员会设置在中国人民银行内，但是委员会的主席由一个副总理担任，副主席由中国人民银行行长担任，委员包括成员机构的负责人和几个独立委员，独立委员应当是熟悉金融专业知识的经济学家或法学家。金融稳定监管委员会设在中国人民银行内，且中国人民银行行长担任副主席，可以充分利用中国人民银行的信息资源与分析能力，从而发挥中国人民银行维护金融稳定的优势。当然金融稳定监管委员会必须有自己的职员，从而与中国人民银行保持适当的距离。委员会可以根据需要设置一些辅助机构，例如系统性风险评估委员会、系统性重要金融机构评估委员会等。金融稳定监管委员会负责系统性风险评估与识别、系统重要性金融机构和金融市场设施认定、宏观审慎监管决策和宏观审慎监管工具开发等职责。宏观审慎监管决策的执行由相关机构负责，主要由银监会、证监会、保监会负责。

[1]张启阳．论金融稳定与中央银行职能[D]．大连:东北财经大学，2006．

[2]Caruana， J．，The challenge of taking macroprudential decisions who will press which button(s)，Presented at 13th Annual International Banking Conference，September 2010．

[3]中国人民银行．中国金融稳定报告2011[M]．北京:中国金融出版社，2011．

[4]Wall， L．D．，Central Banking for Financial Stability:Some Lessons from the Recent Instability in the United States and Euro Area， ADBI Working Paper 379， August 2012．

[5]Masciandaro，D．，Politicians and financial supervision unification outside the central bank:Why do they do it，Journal of Financial Stability， 2009(5)．

[6]FSB，IMF，BIS，Macroprudential policy tools and frameworks，Progress Report to G20，Octorber 2011．

[7]Group of Thirty，Financial Reform:A Framework for Financial Stability，Group of Thirty Paper， 2009．

[8]Buiter，W．，Accountability of the Bank of England，Global Economics View，Citigroup Global Markets，1 June 2011．

[9]Viñals，J．，The Do's and Don'ts of Macroprudential Policy，Presented at European Commission and ECB Conference on Financial Integration and Stability，2 May 2011．

[10]BIS，Central bank governance and financial stability， BISReport， May 2011．

[11]Nier， E．W．， Osiński， J．，Jácome L．I．， and Madrid，P．，Institutional Models for Macroprudential Policy，IMF Staff Discussion Note， Issue November 2011．

[12]任晓．周小川:尽快采纳运用宏观审慎政策框架[N]．中国证券报，2011－06－02(A01)．

[13]王宗祥．强化中央银行宏观审慎管理职能[N]．金融时报，2011－05－10(11)．

[14]郭茹．吴晓灵:宏观审慎管理应由央行主导[N]．第一财经日报，2011－05－23(A12)．

[15]尹继志．宏观审慎监管:内容与框架[J]．南方金融， 2010，(12)．