权力之善如何可能——基于公权与民权均衡关系的分析

唐土红

（中国社会科学院哲学研究所博士后流动站，北京 100732；长沙理工大学马克思主义学院，长沙 410004）

公权与民权是政治生活中的孪生姊妹，二者的博弈与均衡也构成了政治生活的最主要内容。可以说，在现实社会生活中，公权与民权是否均衡和谐的问题既是个法律问题，亦是个道德问题，其博弈的焦点在于公共“善”与个体“善”的冲突与平衡。社会和谐，首先就要公权与民权和谐。如何厘定权力界限，促进公权与民权的均衡，维护公共权力的权威性与至善性，是构建良好政治生态的重要举措。

一

“权力”在英语国家的表述是“power”，意为有一种特殊的影响力，“权利”在英语中则为“right”，系指人与生俱来的资格。权力与权利，即公共权力与公民权利，简称公权与民权，是一个矛盾的统一体，它们演绎着不同的道德逻辑。从实施主体看，公权实施的主体是国家机关，民权实施的主体则是普通民众。从活动领域看，公权面对的是特定的公共领域和公共事务，民权面对的是公民个体价值的诉求与实现，民权有自身既定公权不能干预的私人空间，如个体信仰与自由。从利益关系看，公权反映的是国家利益，通常是打着“公共利益”的招牌实施特定的行为，民权代表的更多的是公民个人的利益，是公民对个体利益、自由尊严的价值诉求。从运行方式看，公权运行尽管蕴含有意识形态等非强制性因素，但它的存在一般以强制性为前提，多少依仗着“强权即公理”的话语霸权，这种情况在专制社会尤为明显。与之相反，民权并不具有强制性，它只是民众利益表达的一个载体，如果说权力代表“强势”，权利体现的则是“弱势”，就力量比较而言，民权远不如公权。公权是“把自己的意志强加给他人行为的可能性”[1]，但民权只是“自我保护”的可能性。

另一方面，公权与民权又演绎着同一性的道德逻辑。这主要表现在:从二者的渊源看，权利是权力的基础，公权源于民权并保障民权，公权应为民权服务并为公民腾出广阔的自由空间；从目的看，公权是为了公民个体合理利益的实现，其目的在于“保护自己和其余人类”的自然权利，“当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度。”[2]

从应然视角分析，权力源于权利的让渡，无权利便无权力，权力保护权利是其应有的道德义务。但从实然看，由于社会资源的稀缺性与有限性，公权与民权此消彼长的冲突与博弈难以避免。这是因为，在现实政治生态中，公权强调的是集权，体现强力；民权强调的是分权，体现的是公民个体之自由。一般而言，代表国家意志的公权相较于民权更有优势，因而有必要对公权加以法律与道义的限制，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]

二

正是公权与民权的殊分与同一，造就了二者的博弈与均衡。公权与民权的纠缠从两个层面展开:一是实践层面，公权永远是社会实际的最强音，是一个巨大的“利维坦”，民权难敌公权。二是理论层面，由于公权力量异常强大，私权萎缩，强调权利，限制权力思想一浪高于一浪。典型代表是“权利本位”理论，即强调个体自由，突出个人权利的至高无上性，国家甚至只充当自由市场的“守夜人”角色。如耶林认为，“为权利而斗争是权利人对自己的义务……人不但是肉体的生命，同时其精神的生存至关重要，人类精神的生存条件之一即主张权利。人在权利之中方具有精神的生存条件，并依靠权利保护精神的生存条件。若无权利，人将归于家畜，因此罗马人把奴隶同家畜一样对待，这从抽象的法观点来看完全首尾一致。因此，主张权利是精神上自我保护的义务，完全放弃权利（今日不可能，但曾经可能过）是精神上的自杀。”[4]“权利本位论”认为，权利关乎民众生命，公权与民权发生冲突，首要的价值目标就应保障公民权利与自由。就此，博登海默论到，“如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权，那么它就有可能导致独裁与压迫。某些集权主义国家的例子清楚地证实了这一点，即一个纯粹行政统治的国家不会对人格的尊严给予应有的尊重。因此，为使法律规则在社会中得到维护，行政裁量权必须受到合理的限制。”[5]公权代表国家，强调集权；民权代表个人，强调分权与自由，社会组织（公民社会）强调二者的均衡。公权与民权相互依存又此消彼长的景观，必然涉及到二者如何科学定位与合理配置的问题，这是公权与民权籍以实现均衡的关键，也是实现社会和谐总链条中最为关键的环节。

以公权与民权的和谐促社会和谐一直是阶级社会以来的一大主题。诚然，公权是民权的衍生物，公权应契合民权并与民权维系均衡状态。但从实然看，权力一旦产生，便与民权发生冲突，存在博弈。博弈的结果是使二者由“不均衡→均衡”的演变过程。从历史维度看，公权与民权的博弈是市民社会与政治国家冲突的反映。在古希腊城邦社会，城邦与社会同构，城邦既是国家又是社会，政治生活与社会生活是融为一体的，公权与民权分化并不明显。中世纪后，“旧的市民社会直接地具有政治性质，就是说，市民生活的要素，如财产、家庭、劳动方式，已经以领主权、等级和同业公会的形式升为国家生活的要素。”[6]社会生活普遍披上政治的外衣，政治国家几乎攫取了全部权力，市民生活湮没于政治生活之中。“神权、王权和贵族权领先地位凭借领主分封制，把政治原则彻底社会化，使得市民社会直接地具有政治性质。私人生活领域、私人利益和要求完全屈从于政治，从而形成了国家对市民社会的包容、吞噬和同化。”[7]探求公权与民权的均衡发展一度成为资产阶级的历史使命。随着新兴资产阶级的崛起，反封建的呼声日益强烈。他们在经济上主张公平自由竞争，在政治上要求共商国事，真正的市民社会便应运而生，并与政治国家形成此消彼长的关系。民权对抗公权，公权契合民权一度成为时代的最强音，“天赋人权”、“主权在民”、“分权制衡”也成了新兴资产阶级最响亮的口号，“权力至上”也被“权利至上”所取代，公权与民权的极度不平衡也逐渐走向平衡。就此，有人认为，“一部宪政史，就是权利不断与权力斗争，从而不断壮大与权力抗衡的历史。”[8]

公权与民权的博弈与均衡也是充分整合社会资源，实现个体利益与公共善的最优化的需要。公权与民权的博弈与冲突其实质是利益的冲突，利益冲突是二者失衡的根源，利益平衡自然也是二者达成平衡的路径。利益总是呈现“失衡→平衡→失衡”的曲线，与之相对，公权与民权的关系也在大多数情况下呈现“失调→协调→失调”的过程。从经济社会发展而言，公权与民权的利益冲突外化为两个层面:一是以民权作为掩护的公民个人的利益，二是以公权作为掩护的“社会共同利益”。这两种利益尽管有共生性，但要知道，利益也是种稀缺性的资源，任何社会，利益都具有恒定性，资源利益的有限性决定了二者冲突的恒久性和斗争的不可避免性。甚至可以说，阶级社会的历史，也是一部权利与权力争夺资源的斗争史，这种斗争即是导致阶级社会政局动荡不稳的主因。就力量对比而言，公权是直接与国家机器相联系的，是把一个人的意志强加于他人行为之上的能力[9]，民权永远趋于弱势。保护民权，限制公权也永远是阶级社会的一大主题，诚如博登海默所言:“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险始终存在。”[5]（P347）

另一方面，公权是民权的“同意”与“授权”，具有公共性，权力理应为权利服务。但从实践而言，不管多么“民主”的社会和“普选”的政府，权力最终还是要回归到个体“经济人”手中，也就是说，公共权力的所有者（公民）和权力的行使者（政府）是分割的。权力的实际行使者不是“天使”，他总是带着利益欲求的现实的个体。人性的弱点与外界的诱惑，使权力的实际掌控者面临着超越正义和道德界线的诱惑。就此，德国历史学家弗里德里希·迈内克认为:“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以把它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”[5]（P362）所以，现实中的公权时常呈现出侵犯性、腐蚀性与破坏性，而民权在与之角斗中更多的是呈现无奈的叹息。

公权与民权的冲突直接影响了政权的延续与社会的和谐，寻求权力与权利的合理定位，探求二者契合的合理性的证明引起诸多学者关注。如资产阶级学者卢梭从权力与权利的渊源出发，认为无论从种的发生还是从个体的诞生上说，人们最先拥有的不是权力，而是作为万物之灵长的生命对自身以及对地球资格的占有资格，这种“资格”便是权利。权利优先于权力，这是二者共生的道德基础。任何权力要长久，均要得到民众的“认可”，即建立在民众对个体利益让渡的容忍上，否则，权力大厦会因合法性的丧失而崩溃。上世纪以来，随着民主法制深入人心，公民社会日益壮大，西方各国政要也都意识到了民权的重要价值，逐渐将视线从过去强调公权与民权的对抗转移到如何实现二者的合作上来。

三

社会主义社会，公权同样源于民权，无民权便无公权，一切权力属于人民。但是，从实践看，长期以来，公权与民权常常处于错位状态，这种错位往往影响社会的稳定与和谐。

我们知道，在中国封建社会，“普天之下莫非王土，率土之兵莫非王臣”，权力历来受到无限膜拜、吹捧与放大，权利则毫无例外成为政治国家的牺牲品，“公权”彻底湮没“民权”。由于传统宗法制度的影响，传统中国，人伦、人情与人缘纠结于一体，公权成为专制的工具，“公共性”权力模式一直未能建立起来。在公权与民权的极不对称的博弈中，百姓生灵涂炭，无法安居乐土，最后不得不揭竿而起，农民运动一浪高于一浪，造成社会的动荡与不安。解放后，权力从阶级统治的残酷中解脱出来，成了为人民服务的工具。但是，高度集中的计划体制，又将权力推向极致，公权在政治体系中依然把持至尊地位。一言堂、极权主义等封建“人治”的色彩极为严重，导致了政治系统内部与外部均不协调，社会一度发生动荡。改革开放以来，党致力于公权与民权的重置，如建设社会主义市场经济体系，发展社会主义民主政治，改变传统的“人治”模式，建设社会主义法制国家，扩大民众的话语权等等。紧张的权力与权利关系趋于平衡并有所缓和。但上世纪末以来，随着改革开放向纵深发展，利益分化明显，贫富差距拉大，政治体制改革相对落后，政治参与渠道不畅，干群关系一度紧张，公权与民权不协调的因素在增长，社会不和谐的因素也随之加大。

今天，经过改革开放几十年经验的积累，中国在经济上取得了巨大成就，与之相应，政治上的进步也功不可没。但是，“命令—服从”式权力模式依然没有根本改观，“民主—协商”式权力模式依然匮乏，“权利优先”理念要深入人心仍需一个长期的过程，维系公权与民权的和谐任重道远。就权力系统与公民权利关系而言，存在的问题主要表现在:①价值观念上，官本位思想依然严重，“强权力，弱权利”局面仍然没有得到根本改观，公权与民权平等对话的机制依然没有建立起来。②制度设计上还不完善，权力的边际效应远没有形成，“小政府，大社会”的社会治理模式远未完成，权力滥用、以权谋私等越权现象大量存在。③民权救济力度不大，公权侵害民权的现象依然常见。公权与民权的不和谐成为横亘在社会和谐面前的大屏障。

事实上，公权与民权均衡更是促进社会和谐的发动机。在今天，影响和制约中国社会和谐与发展的诸多问题其实均可以归结为公权与民权关系问题。据统计，从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。与“群体性事件”增多相随的是上访的大量增加。2004年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11.7%，接待群众来访批次、人次，分别比2003 年上升58.4% 和52.9%[10]。诸多“群体性事件”和上访事件，其实都是官民矛盾的反映，究其原因，还是公权与民权的均衡问题。

历史经验表明，人均GDP1000美元到GDP3000美元的社会发展阶段既是经济快速发展时期，亦是社会矛盾凸现期，我国正处于这一风浪口。尽管影响社会稳定的因素很多，但公权与民权的失衡是影响社会和谐的主因，许多社会矛盾的引发都是由公权与民权的不协调引起的，他们二者的失衡可以说牵一经而动全局。所以，通过协调“公权”与“民权”关系，使之实现良性互动，实现社会和谐社会的重要任务。

现代社会，公权与民权均衡问题其实也是一个伦理道德问题。在现代化的征程中，如果说社会发展中的道德生态境况己经引起人们的关注的话，那么，公权与民权的道德关系问题就更应值得重视。毫不夸张地说，权力的道德问题处于社会道德的主导地位，是一种主体性道德。就此，霍尔巴赫断言:“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗产生如此直接的影响，上行下效，人民总是仿效他们的统治者的生活方式。”[11]因而，要重振社会道德风貌，首先就要改善权力道德生态，重构公权与民权关系，防止权力以“公”犯“私”。当前，诸多学者也意识到了良好的权力道德观念和优良的从政道德规范之于社会和谐的重要意义与价值。尤其是对权力的正义性问题的考察，引起了学界与政界的普遍关注，这是对权力及其与权利关系正当性的拷问。“正义要求每位成员作为成员对待，即根据个人的需要和能力同时兼顾社会整体利益来分配利益和负担。”[12]所谓权力正义就是“给予每个人他该得的”，如果用正义的原则审视权力，就要看到权力与责任的对等性；用正义的原则审视权利，就要看到权利与义务的对等性。

今天，在构建社会主义和谐社会的进程中，我们迎来了“黄金发展期”，同时也处于“绩效困局”期，勘定权力边际，重置公权与民权的关系显得尤为迫切。促进公权与民权的均衡，最为重要的是要处理好以下问题:一是权力的制衡问题，古往今来，诸多思想家提出了制约权力的各种方案，如以权力制约权力，以权利制约权力，以法律制约权力等等。“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律将努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”[5]（P344）不管哪种制衡理论，都必须有效地应用到实践中来。二是民众的参与问题，按照契约论“主权在民”观点，公民应具有广泛的参与权，然而，“从行政管理或决策者的单一视角来审视政策现象和政策过程，构筑政策科学的理论体系，只见行政权，忽视公民权，这是迄今为止国内外政策研究领域的普遍倾向。”[13]因此，权力系统应该保持一个相对开放的姿态，构建现代参与型政府，尽可能满足公民的价值期待。三是加大政治改革力度，构建服务型政府，主要是借鉴西方新公共管理理论，构建“顾客社会”与“公众主权”的新模式，即政府实现由权力为中心向服务为中心的转变，由“全能政府”向“有限政府”的转变，由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转变，搭建公权与民权的话语频道，让公共权力回归社会，并最终实现二者的良性互动。

权力的博弈均衡蕴涵了如何协调社会利益关系的伦理向度，它要求掌权者在权力运作过程中要坚持公平正义，保障民权。我们知道，权力行使过程既是权力持有者道德认识、道德情感、道德行为及其品德人格等道德生态系统展现的过程，也是行政权威确立的过程。在执政过程中，如果整个政治系统政风清明，权力持有者极富道德责任感，那么，政策执行者便会遵循人际间利益差异的“应该”限度，这个“应该”便是人们通常所言及的“合理”、“公平”与“正义”，它预设了“应当”的社会秩序，防止了好的制度形同虚设，维系了公权与民权的平衡。

参考文献:

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[12]Geoffrey Cupit，“Justise as Fittingness”，Oxford:Oxford University Press，1996，p.66.

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