以社区照顾为基础的中国老年人福利发展路径

钱 宁

（云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091）

一、我国人口老龄化的主要特点及老年福利发展的难题

自1999年开始进入老龄化社会以来，中国人口老龄化进程加快。2010年第六次全国人口普查提供的数据表明，60岁及以上人口为1.78亿，占总人口的13.26%，65岁及以上人口为1.19亿，占总人口的8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65

岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。中国成为世界上唯一一个65岁以上老年人口超过一亿人的国家，而且这一趋势还在继续发展。根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》的预测，“十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。

中国人口的老龄化快速发展，与中国经济社会转型期面临的各种矛盾和家庭结构的变化紧密联系在一起。从经济发展的情况看，虽然经过多年发展，我国的GDP总量已居于世界第二，但是人均GDP仍然靠后，排在世界第89位。“未富先老”作为中国人口老龄化的一个基本特征，决定了国家财力对老年人福利保障的能力与老年人的养老需求之间存在较大差距。而在市场经济体制建立过程中，原来由企事业单位承担的各种社会福利和生活照顾功能，在企业改制和行政管理体制改革中转变为社会化福利事业，由政府社会福利事业单位、社区和民办机构来承担，过去的“单位人”变成了“社会人”，个人福利和生活保障不再依托于自己的工作单位，而必须通过社会保险、购买市场化的服务、寻求政府援助和个人社会支持网络等方式来满足。在这种老年福利多元化的格局下，老年人养老问题的解决在很大程度取决于个人收入、其所拥有的社会资源和子女亲属的照顾，具有极大的差别。

中国人口老龄化又面临家庭结构变化的挑战。自上个世纪八十年代以来，受工业化、城市化、计划生育政策和市场竞争压力等方面因素的影响，形成了家庭小型化、少子化和空巢化，以及人口剧烈流动产生的大量农村老年留守家庭等家庭结构和形式的变化趋势。家庭结构的这些变化，使家庭赡养老人的能力和养老功能急剧退化，直接影响着老年家庭的福利，给老年福利事业的发展带来极大困难。以工业化和城市化带来的家庭结构变化为例，自上个世纪90年代以来，工业化和城市化快速发展，不仅使大量人口聚集到城市，城市人口超过总人口的50%以上，而且使人口的大多数变成了工薪阶层或“打工族”，以工资形式取得个人和家庭的生活所需成了大多数家庭的谋生方式。适应工薪阶层谋生方式的核心家庭成为主要的家庭形式。这种家庭形式在各种现代性思潮的影响下，追求个人生活的独立性和个人生活质量的观念，使人们放弃三代同堂或多子女当作理想的家庭模式，而选择子女成年或婚后不再与父母同住的方式，老年人也更愿意独自生活来保持自己的“生活习惯”。这种变化使得以家庭照顾为主导的传统养老方式失去依托。

家庭结构的变化还与计划生育密切联系。我国实行计划生育政策已经30多年，这对遏制上个世纪我国人口过快增长的势头，实现人口增长与经济发展的协调起了重大作用。但是，独生子女政策也产生了大量“四二一”家庭，即一个独生子女成年后将面临赡养父母共四个老人的局面。随着人口预期寿命的不断提高，这种家庭结构将越来越普遍，造成家庭养老的巨大压力，给老年福利发展带来了很大的难题。据统计，我国15岁至30岁的独生子女总人数至少也有1.9亿人，15～30岁年龄段的人口死亡率为万分之四，由此估计，每年15～30岁独生子女死亡人数至少7.6万人，由此带来的是每年约7.6万个“失独家庭”[1]。家庭结构的这种变化使其养老功能大大弱化，对中国老年福利模式的改变提出了新的要求。

除了体制改革和社会福利社会化的发展给人口老龄化提出了严峻挑战，中国老年福利的发展还面临高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，社会养老基础设施薄弱、老年福利照顾机构数量严重不足等问题的困扰。2006年中国老龄科研中心《中国城乡老年人口状况追踪调查》研究报告揭示，中国失能、半失能老人占全部老年人口的比例，城市为14.6%，农村为21%，失能的老年人940万，半失能的约1894万[2]。王莉莉等人对未来10年中国半失能老年人口增长的数量预测，2011年的半失能老年人为2382万，到2020年将增加到3273万。如果加上失能老人，需要照顾的老年人将是一个超过4000万人的庞大群体[3]。

而与此同时，老年人照顾设施却明显无法满足需要。从全国的情况看，为了应对老龄化的挑战，中国政府投入大量资金，建设老年照顾机构，截至2010年底，全国各类收养性养老机构有4万个，养老床位314.9万张。这与老年人的照顾需求形成巨大反差，难以适应老龄化发展所产生的老年福利需要。

基于上述问题的存在，在老年福利发展模式的选择上，由于经济尚不发达，“未富先老”的特点，决定了中国既不能走依靠政府投入发展大型机构集中养老的路子，也不可能继续传统的家庭养老模式，靠传统的个人和家庭照顾老人，更不可能走放任自流的市场化道路。必须根据中国人口老龄化的特点及其面临的难题，按照适度普惠社会福利发展原则，建立一种将政府、家庭和社区资源结合起来的社会化养老体系。

二、用社区照顾的理念建构社区养老服务体系

作为理想的中国传统养老模式，“反哺”式的家庭养老一直是作为中华养老文化的基础和“孝道”要求而被不断实践。在这种模式下，“子女理应承担起赡养老人的全部责任，提供经济供养和日常照顾”[4]。与此相补充的是“出入相友，守望相助，疾病相扶持”[5]和“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”[6]的社区互助理念，使得敬老、养老作为中华道德规范而长期影响中国传统养老方式和老年福利模式，形成了中国社会以家庭照顾为中心、邻里互助作补充的养老模式。然而，如前所述，在快速工业化和城市化的背景下，家庭结构的改变所造成的家庭小型化、空巢化，以及留守家庭、单亲家庭、失独、失依家庭、丁克家庭等特殊家庭类型的大量出现，使得传统的家庭养老模式失去了家庭的支撑。而在现代市场经济全面取代传统的农业商品经济和计划经济、社会结构和社会关系发生了剧变之后，单位制福利解体、社区解体和社区关系疏离问题日益突出，原有的守望相助的社区互助功能大部分丧失，家庭养老模式失去了社区的支持。因而在应对人口老龄化的养老模式选择上，按照社会福利社会化的改革要求，需要从现代社会福利服务的社区照顾理念出发，整合家庭、社区和政府的资源，建立以社区日间照顾中心为依托的居家养老服务模式，将老年福利的发展与社区养老服务体系建设结合起来，从而使养老服务建立在符合当代中国经济发展水平和能力的社区照顾基础上，就成为当代中国应对老龄化浪潮的重要福利举措。

“社区照顾”（community care）的概念源于十九世纪英国社会对济贫法（the Poor Law）的机构式收容穷人的非人性缺陷的批评[7]（p13）。上个世纪50年代以后，英国政府将社区照顾的方式引入老年人照顾，认为对老年人而言，最佳的地方就是自己的家，要通过居家服务来给予他们必要的协助，以避免他们在应对身体衰弱和疾病的时候，不会因此与社会产生隔离[7]（p13）。福利国家危机爆发以来，作为克服福利国家在社会福利服务上过度专业化，片面发展大型机构照顾，以至于在照顾老年人和残疾人的过程中产生非人性和财政负担过重，政府难以为继，“高税收、高福利的保障模式遭遇了供给不足和需求旺盛的双重夹击”[3]的困境，社区照顾更是在社会福利多元化和社会化的改革浪潮中，被福利国家广泛用于解决那些需要长期照顾的失能、半失能老年人和残疾人的照料问题，使之成为当代老年人社会福利改革与发展的一种基本模式。

对中国而言，把社区照顾当作解决福利多元化和社会化背景下人口老龄化带来的老年福利问题的主要选择，不仅是因为中国传统养老文化中具有社区照顾的传统，更重要的是社区照顾作为一种现代社会福利发展的重要方式，它的理念和方法有助于弥补传统的家庭养老和现代机构照顾的不足，改变单纯由政府和专业机构照顾的依赖性老年福利发展模式，也纠正在养老社会化的改革过程中过度商业化、市场化等不利于老年福利发展的倾向，建构一种更加具有人性的、符合人们的日常生活特点和可持续的老年福利发展模式。

从社区照顾的内涵来看，它是指“社区中的各方面成员——家人、亲戚、朋友、邻里、志愿者和社区领袖等组成的非正式网络，协同各种正式的社会服务机构，在社区内对需要照顾的人提供服务的过程”[8]（p101）。因此，对居家养老而言，社区照顾不同于传统的家庭养老和守望相助的社区互助，它是一种在社区关系脉络下整合资源，将社区组织起来的活动；它也不同于现代社会福利制度下的机构照顾，过于正式的机构照顾固然有其专业优势，然而它却需要大量的财政支持，并且使受照顾者不得不牺牲他的家和邻里，即他“一生中所拥有的绝大部分”，从而产生对生活的失落感[7]（p34）。社区照顾意味着“在”社区里的照顾，它包括将专业机构引进社区提供的服务和依靠社区资源、利用社区网络和个人的社会支持系统形成的非正式照顾。发展以社区照顾为基础的社区养老服务将有助于解决中国当前老年福利发展面临的诸多难题，让老年人在一个正常的、熟悉的和积极的生活环境中获得更好的照顾。

因此，所谓社区养老服务，“是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。”（全国老龄办发〔2008〕4号《关于全面推进居家养老服务工作的意见》）这一社区养老模式的核心是“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，目标是使“80%以上退休人员纳入社区管理服务对象”（国发〔2011〕28号《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》）。而从其内涵来看，社区养老“具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务”。

具体说，在建构社区养老服务体系的任务目标上，国家制定并发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，明确了具体的建设规划。这就是:在居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家服务机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，为老年人居家养老提供便利服务。在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。在机构养老层面，重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。县级以上城市，至少建有一处以收养失能、半失能老年人为主的老年养护设施。在国家和省级层面，建设若干具有实训功能的养老服务设施。

而作为对社区养老补充的机构养老，《中国老龄事业发展“十二五”规划》确定了“家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张”的要求，即3%的老年人由机构提供照顾。

这样，以社区为依托的居家养老社会服务体系建设作为国家“十二五”老年福利事业发展的目标被确定下来，社区养老为主、机构养老为辅的老年人照顾模式成为中国养老事业发展的基本路径。

三、社区养老服务体系建设面临的问题及其化解方式

构建社区照顾理念下的社区养老服务体系是在中国传统福利文化脉络与现代社会福利体制改革相结合过程中形成的社区化养老模式和路径选择。也是在中国社会尚未进入发达国家而“未富先老”的背景下，政府应对老龄化危机的主要政策措施。然而，发展社区养老服务也面临一系列需要克服的问题。

一是社区资源不足。具体包括两个层面的问题:其一是要实现社区养老的目标，需要社区拥有相应的硬件设施和满足老年人日常生活与精神慰籍需求的服务能力。近年来，尽管中国开展的城乡社区建设在社区服务设施建设方面投入了大量资金，全国各地开展了社区居家养老试点工作，不少城市社区设立了托老所、老年活动中心、老年之家、老年康复中心等，组织志愿者对孤寡老人、特病老人进行探视和护理[9]，为老年人提供生活照料、医疗保障、休闲逸情、心理咨询等方面的服务。但是，从整体上看，社区服务设施不足，社区养老机构建设缺乏资金、缺乏专业服务人才仍是制约社区养老服务发展的重要因素。其二是社区养老服务机构作为老年人社区照顾的专业服务提供者，在社区养老体系构建中具有不可或缺的地位与作用，然而，在实际的社区养老中，缺乏必要的服务机构为居家的老年人，特别是为高龄老人、失能和半失能老人提供照顾，使得社区养老体系缺失了基本的专业照顾资源提供者，难以满足那些需要专业照顾的老年人的需求。

二是社区养老服务的组织体系不健全，组织社区服务的能力弱。社区养老服务体系的建构是一项系统的社会工程，需要有一个健全的社区组织体系来协调、组织养老服务事业，需要有广泛的社会参与来实现社区照顾的目标。然而，中国的城乡社区组织形式较为单一，基本上是一种依托政府的行政组织体系，从事社区管理服务的组织机构社区居民委员会带有很强的行政管理色彩，所承担的社区服务职能主要是政府委托的基本公共服务，如提供最低生活保障、劳动就业、计划生育、户口迁移、环境卫生等方面的管理服务。这些职能大多属于政府行政管理部门需要完成的工作。而对于社区居民所需要的福利性服务，如老年人和残疾人的照顾、青少年教育和保护等，则因为社区服务机构发育不良，缺乏组织协调性，民间力量参与度不高，以及各种体制性障碍等因素的制约而无法提供。并且造成了社区养老服务的组织形式较为单一，基本上是靠政府职能部门投入资金，由民政或其他行政部门组织实施的被动局面。而在社区老年人照顾中应发挥重要作用的社会服务组织或非政府组织，则由于它们自身发展的局限和外部环境的限制，往往比较弱小且专业性较差，参与老年人服务的机会也较少，使它们成为社区养老服务体系的一个短板，直接影响了社区养老服务事业的发展，也是造成社区为老年人提供服务能力弱，难以实现社区照顾目标的主要因素。

三是政策和制度的制定与实施之间的矛盾。社区养老服务作为中国应对人口老龄化、发展老年人福利的重要社会政策，不仅仅需要在政策和制度上加以明确，更重要的是要将已经形成的政策和制度转化成社会福利的行动在实践中贯彻实施。然而，在政策实施和制度落实方面，我们发现两者之间存在相当大的差距，并且成为制约社区养老服务事业发展的重要原因。这种差距主要表现在:第一，国家出台的一系列老年福利服务社会化的政策虽然明确了社区养老在老年福利发展中的基础地位、任务目标和行动方案，但是在实施这些政策的过程中，却面临着制度建设滞后、老年服务体制过于行政化、缺乏有效的运行机制和经费保障不足等方面的限制而难以推进，以至于在实践中往往呈现出人们对发展社区养老的重要性谈得多而实际的行动不力，开展社区养老服务的试点工作多而全面推进困难等政策制定与实施间的反差和矛盾。第二，由于中国幅员广阔，地区发展差异大，地方政府在落实社区养老服务政策，为发展社区养老提供必要的制度和财政保障上存在参差不齐的问题。这种情况决定了各地在建立社区养老服务体系的过程中，只能采取因地制宜的策略，根据本地的财政能力解决养老服务面临的突出问题，难以形成系统和均等化的社区养老服务体系，造成国家政策落实上的东西部地区和城乡差别化和事实上的老年福利发展不平等，极大地影响了社区养老福利政策的实施。第三，社区养老服务体系建设需要各种社会力量的参与，“基于福利多元主义、合作主义模式、第三方管理等理论所做出的论述，非政府组织参与居家养老模式具有其合理性和必要性”[10]，扮演着不可或缺的角色。但是，由于非政府组织在中国的发展还存在诸多制度和体制方面的障碍，其在参与社区养老服务方面面临“政府与非政府组织合作关系不明确”、“制度建设尚不健全，政策优惠与扶持欠缺”、“政府对非政府组织的资金支持力度不足”等方面的问题[10]，在老年福利发展过程中，难以在社区养老服务体系建设中发挥主体作用，并造成社区养老服务实践与政策倡导相脱节的现象。

上述矛盾和问题的存在表明，在建构社会化的社区养老服务体系过程中，还需要体制改革和在制度创新上采取更加积极有效的措施，加快社会福利制度改革的步伐，在以下几个方面有所突破。

第一，在社区养老服务体系的构建中，加强政策转化机制及政策行动方式的研究，在国家层面形成的发展社会化养老服务政策方针指导下，将社区养老服务体系的建设重点放在老年社会福利体制改革和社区养老服务体系运行机制的形成上，着重解决目前普遍存在的社区养老服务体系不完整、缺乏制度保障和相应的配套措施等制约社区养老事业发展的矛盾，为发展社区养老创造良好的制度环境。

第二，要以实现社区自治为重点，加强社区建设，增强社区自我管理、自我服务的能力，着力克服目前社区管理和服务中普遍存在过度行政化、过度依赖政府而缺乏自主性的局限。要减少政府对社区事务的包办和过多行政干预，让社区自己运转起来，开展以强化社区照顾能力为主要内容的社区能力建设，使社区在养老服务体系建设中发挥主体作用。

第三，要充分认识非政府组织在社区养老服务体系建设中的主体作用，按照社会化养老所确定的目标，为非政府组织参与社区养老服务创造有利的制度环境。社区养老服务是一项公共物品性质的服务，无法由政府单方面包揽。中国的社区养老服务社会资源短缺，一个重要的原因是资源提供渠道单一，主要依靠政府财政投入而缺乏非政府组织的参与。由于中国的公民社会发育相对滞后，非政府组织的发展还处在较为初级的阶段，其独立性、专业性、公共性以及服务能力与资源获取渠道等方面存在较明显的不足。培育和壮大各种公益性、服务性的非政府组织，使之在参与社区居家养老服务体系建设中承担起应有的责任，弥补社区养老服务社会化的缺陷，应该成为老年福利政策的一项基本内容。

第四，加强社区养老服务的专业化，克服目前社区照顾水平低、提供服务的人员和机构专业素质差、服务方式较为简单、服务质量不高，难以满足居家养老的老年人多样性需要的缺陷。现代社区照顾不同于传统家庭养老和邻里互助的主要特征是依靠专业人员和专业机构“在社区内照顾”那些有需要的个人和家庭，是把专业服务从机构延伸到社区和家庭，在社区的正常环境中为居家养老的老年人提供个别化和针对性的服务。这需要服务提供者具有较高的专业素质和能力，能够开展多层次和多样性的服务。因而，加强社区养老服务的专业化能力建设，也就成为发展社区养老事业必须着力解决的又一重要工作。

第五，要加大社区养老服务资金投入，为养老服务体系建设提供有效的和可持续的财政保障。目前的社区养老服务资金来源主要依靠政府财政投入，投入的方式常常是一次性的项目投入，并且是以硬件设施建设为主，基本没有后续的维持服务所需要的经费。这种投资模式带来的问题是“有钱搞建设，无钱搞服务”，社区服务设施建起来后，“谁来服务”和“怎样的服务”的问题成为困扰社区养老事业发展的基本因素。要解决这一问题，一是政府要建立长期性的财政投入机制，使社区养老的政府财政预算经常化；二是建立社会资金投入机制，疏通社会捐助渠道，让更多的有社会公益精神的个人和组织参与社区养老服务事业；三是引导企业和私人资本投资社区养老服务，建立一种“准市场化”的社区养老服务机制，通过发展有限度的有偿服务来维持养老服务的品质和有效性，实现社区养老服务的可持续发展。

总之，社区养老服务是一项系统的社会工程，也是一项复杂性与多样性相伴随的长期任务。建立一个开放的、有活力的和可持续发展的社区养老服务体系，以应对人口老龄化的挑战，是当代中国面临的重大社会政策议题。开展深入的理论研究和实务探索，借鉴国际的特别是东亚各国的经验，开拓政策视野，学习先进经验，形成中国特色的社会化养老模式，不仅是应对中国人口老龄化的急迫任务，也是对国际社会福利发展的贡献。

参考文献:

[1]我国每年约增7.6 万个失独家庭[N].广州日报，2012-05-09.

[2]中国老龄科学研究中心.中国城乡老年人口状况追踪调查[EB/OL].南京人口网，2007-12-09.

[3]王莉莉，陈刚，伍小兰.社区照顾理念下的社区老年人日间照顾中心建设[J].河南工业大学学报（社会科学版），2011，（6）.

[4]陈伟.社区居家养老模式中日渐照顾中心服务体系的建构[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2010，（1）.

[5]孟子·滕文公上[M].

[6]孟子·梁惠王上[M].

[7]黄源协.社区照顾:台湾与英国经验的检视[M].台北:扬智文化事业股份有限公司，2000.

[8]钱宁.社区建设中的社会工作探索[M].昆明:云南民族出版社，2002.

[9]陈友华，吴凯.社区养老服务的规划与设计[J].人口学刊，2008，（1）.

[10]钟金玲.非政府组织参与居家养老的优势、问题与对策[J].福建行政学院学报，2012，（5）.