广州市政府信息资源增值服务研究

□ 陈丽冰（中共广州市委党校 图书馆，广东 广州510070）

政府信息资源作为信息资源的一个子集，聚集全社会信息资源总量的80%，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平，它们比一般的信息资源更有价值、更有质量和更高的可信度。政府信息资源的增值利用有利于完善电子政务的利用功能、减少信息资源的闲置浪费、推动和谐社会的顺利构建。近年来，随着电子政务建设重心从单部门、单系统建设转向深度挖掘信息资源价值和跨部门协同应用，广州已经把推动政府信息资源增值服务作为电子政务推进的中心环节，工作也卓有成效。但在新阶段，广州在进一步促进政府信息资源增值服务方面，也急需学习国内和国外的先进经验，促进政府行政效率、公共服务效能的提升。因此，研究广州市政府信息资源的增值服务现状，并针对存在的问题提出相应的对策措施，不仅对推动广州市发展成为国际化信息都市具有深远的意义，而且对其他城市的信息化建设也具有一定的参考和借鉴作用。本文拟就相关问题作一探讨。

一、广州市政府信息资源增值服务的现状

广州市政府信息资源增值服务，在国内居于领先地位。具体来说，主要有如下两个方面：

（一）广州市电子政务网络建设概况

1、信息化基础设施国内领先。广州是中国国家电信网、互联网三大枢纽之一，互联网国际出口带宽占全国58%，互联网普及率72.9%，达到发达国家和地区水平。此外，广州信息化应用水平高，信息化综合发展指数达到0.946，跨入全球中高水平城市行列。[1]经过“十一五”期间的努力，广州市政府信息资源增值服务工作取得了长足的进步，政府信息资源的数字化比例较高，为城市管理和社会服务提供了较为精细化的数据支撑。目前，广州市一级政务外网基础网络骨干平台基本建成，已形成市、区、街道三级政府信息网络系统，电子政务内网接入单位达到110多家，建成全国领先的政府信息网络交换平台和政府机关城域宽带网络，约80%的政府部门不同程度使用办公自动化系统，95%的政府部门通过互联网提供信息服务和公共服务。

2、政府网站已成为提供政府信息资源公共服务的重要窗口。广州市政府所有组成部门及所有区政府和管委会均开通了各自的部门网站，通过网站发布政务信息，提供便民服务、网上办事，接受市民和企业意见监督。2012年12月，广州市网上办事大厅正式开通，571项政务实现网上办理，行政许可网上办理率达90%。目前广州基本实现政府网上办公，建成了覆盖市、区、街、社区的电子政务网络。2011年3月23日，广州市政府门户网站荣获2010年度“中国政府网站信息公开领先奖”。2012年中国政府网站绩效评估结果显示，广州市政府网站得分为78.5分，位列省会城市政府网站第1名、省级城市政府网站第3名。[2]

（二）政府网站的政府公开信息资源整合状况

1、政府信息公开的现状。广州在政府信息公开方面一直敢为人先。早在2002年，广州就率先出台了我国政府信息公开领域第一部地方政府规章——《广州市政府信息公开规定》，被喻为第一个“阳光法案”。《规定》成为全国各地仿效的对象，也为国务院2007年出台《政府信息公开条例》提供了地方实践的经验。此后，全国政务公开制度逐渐由之前的“红头文件”转为法律性文件。正是由于在打造阳光政府方面表现突出，2005年，广州市被国务院确定为全国开展政务主动公开和依申请公开制度建设试点城市。2006年11月，广州市政府又配套出台了全国第一部全面、系统规范依申请公开政府信息工作的地方政府规章——《广州市依申请公开政府信息办法》。2009年，广州财政部门主动公开了114个部门的财政预算，再次在国内首开先河。2011年7月28日，广州市财政局率先公布了前一年的三公经费账单。这也打响了广东省内各城市公布“三公”经费的头炮。广州也成为国内第一个向社会公开供水成本的特大城市。[3]

广州市2012年报送市人大审议部门预算的108个部门中，除市公安局等5个部门由于预算内容涉密等原因暂不公开外，103个部门均已公开了部门预算，公开的内容包括提交市人大审议的部门预算编报说明及预算报表，预算表格已细化到“项”级支出科目。截至2012年12月31日，广州市该年度新增主动公开政府信息118.4万条，全文电子化率为99.33%。其中，市级机关主动公开政府信息8.4万条，全文电子化率为99.98%;区(县)政府主动公开政府信息110.0万条，全文电子化率为99.25%。[4]

2、广州市信息公开的特点。这些特点包括：第一，主动公开各部门行政执法职权及依据。2012年，广州市规范市政府各部门的执法行为，全面清理、核准和界定行政执法职权，并通过政府网站公开市政府各部门及五个省属单位行政执法职权及依据，切实提高依法行政的能力和水平，保障了公众知情权和监督权。第二，细分类型，详细公开财政收费信息。网站细分财政预决算、专项经费、区县预算、部门预算、行政事业性收费、经营服务性收费、公用事业收费、教育收费、物业管理收费、医疗收费等类型，较好地公开财政收费信息，保障了公众知情权和监督权。第三，细致公开征地拆迁信息，保障公众权益。广州市政府网站细致公开征地、拆迁相关信息，涵盖建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、征地补偿安置方案、其他有关事项等，较好地保障公众权益。第四，围绕重点工作，策划政务专题。广州市政府网站围绕政府年度重点工作策划建设“2012年市政府重点工作落实情况”政务专网，不仅公开牵头单位、联系人及联系方式，而且详尽公开主要任务、及时公开任务进展情况。

3、政府信息资源共享。广州市民和企业法人基础数据库相继建成，为各级政府部门的信息资源增值利用提供了重要的应用支撑。而在实现跨部门数据共享的基础上，广州市又增强了政府部门之间的协同作业能力，从而有效地提高了政府宏观管理水平和公共服务能力。总的来说，在政府信息资源共享方面，广州市围绕需求迫切、经济和社会效益明显的政府热点工作开展信息共享，依托统一的政府信息资源共享交换平台支撑跨部门业务协同应用，共有28家市级部门和区（县级市）包括地税、国税、工商、质监、房管、公安、计生、劳动保障、残联、民政等单位通过市电子政务数据中心支撑业务应用，还有7个包括社会保障信息共享、企业基础信息共享、流动人员管理、限价房网上申购、企业赴港澳商务报备、电子监察、政务服务中心等业务协同应用，取得了一定的应用成效，为推进服务型政府发挥了积极作用。尤其是广州市以社会保障信息系统项目建设为契机，以跨部门政府热点工作为抓手，按照《国家电子政务总体框架》的要求，整合共享各级政府部门信息资源，稳步推进全市电子政务数据中心建设，应用初见成效，在提升政府管理和公共服务水平，降低行政成本，提高行政效率，方便市民办事等方面发挥了积极作用。2009年广州市协调日常交换数据单位由28家增加到33家。基本完成广州市政务信息资源共享目录建设，现包括26个政务部门、352个数据主题、6131个数据项。另外，为了推动广州市电子政务的发展，促进政府信息资源共享，2012年5月28日广州市人民政府第14届17次常务会议讨论通过《广州市政府信息共享管理规定》，并于2012年9月1日起正式施行。[5]

4、政府信息资源增值服务。统计资料表明，社会公共信息资源的70%都掌控在各级政府职能部门手中，同时政府系统内的共享信息，更是集中存储在上述单位。广州市政府信息资源的增值开发利用特别是在农业、科技、教育、卫生、社会保障和档案等领域的公益性开发利用将对提高政府公共服务能力、推动社会和谐提供重要保障。

从政府部门来看，广州市政府部门除建立各自的政府部门网站外，有约59.1%的政府部门建成自己的公益性信息服务专业性网站。通过公益性服务网站，主动开放信息资源，为企业和公众提供公益性信息开发和服务，进一步满足全社会的基本信息需求，提高政务信息资源的社会效益。[6]

二、广州市政府信息资源增值服务存在的问题

政府信息资源增值开发利用已经引起了广州市各级政府及其相关职能部门和社会各界的广泛关注，特别是《广州市政府信息公开规定》的颁布实施，为广州市政府信息资源增值服务的深入发展提供了良好的条件。但是，由于广州市政府信息资源增值服务受传统因素的影响，存在着政府信息资源基础建设水平不高和增值服务不能有效满足民众的需要、服务效益仍显低下的问题，主要表现在:

（一）广州市政府信息资源基础建设水平不高

1、政府信息资源内容产业发展不足。广州市对发展政府信息资源增值服务业的支持力度不够，使得其内容相对匾乏的状况突出起来，这样难以满足消费者的个性化需求与多样化需求，直接导致政府信息资源增值服务业的整体竞争力差。

2、政府信息资源内容产业技术创新力不够。这主要有三方面的原因：高端人力资本、技术资本和财力资本弱势。一方面，虽然广州市的信息服务业人才密集，但高层次、复合型的行业带头人严重短缺；另一方面，技术水平低的问题突出，产品科技含量不高，在国际市场上缺乏竞争力。

3、政府信息资源整合力度不够。政府作为拥有信息资源最多的地方，政府信息透明度问题是全社会普遍关注的热点。政府信息共享与整合是大多数人对电子政务建设的期盼，然而在具体的运作过程中面临着各种障碍。广州市乃至全国目前还没有专门主管政府信息资源增值服务的部门，这对实施地区的发展战略、发展协作性的生产体系、规范行业行为等都是不利的。而广州市跨部门的政府信息资源共享仍然存在重重障碍，政府信息资源的应用仅停留在较低层次的数据应用。系统建设应用成效参差不齐。各单位在用的电子政务业务应用系统大多数还是独立建设和运行的，系统之间缺乏有效的协同和整合，其中由国家和省上级业务部门下发的系统整合极为困难。况且各个系统的应用成效参差不齐，有些应用效果较好，有些则差强人意。而广州的自然人、法人单位基础信息库的数据质量也需要进一步提高，才可确保数据完整、准确、及时、可用。

（二）广州市政府信息资源增值服务不能有效地满足民众的需要

1、广州市政府信息资源增值服务定位的片面性。广州市政府信息资源增值服务的定位按照用户性质不同可以分为两类：第一类是政府信息资源增值服务的用户是政府系统本身时，它的定位是为政府业务的开展、政府管理决策的全过程提供信息增值服务。但是，在实际工作中，政府信息资源增值服务只是政府行政的辅助工具，从事的主要是参谋咨询工作，从而在政府管理过程中，政府信息资源增值服务游离于政府行政的边缘，不能与政府行政的整体性工作相结合，造成政府信息增值服务定位的片面性。第二类是政府信息资源增值服务的用户是企业和公民时，它的定位是提供政府信息资源收集、二次开发、标引等较浅层次的信息增值服务，对于公众的深层次服务需求无法得到满足。

2、政府信息资源增值服务策略的被动性。政府信息资源增值服务策略是指信息服务者向用户提供服务的表现形式。广州市政府信息资源增值服务策略的被动性主要表现为两个方面：一是提供服务的途径和手段单一。政府信息资源增值服务的提供者，不注重多种服务方式的综合运用。二是提供服务，特别是政府提供服务的被动性。在政府信息资源增值服务策略的选择上，政府等服务提供者只是从服务提供主体的角度来考虑，很少从服务接受者公众的角度去考虑，不能主动地采取高效、便捷的服务策略，从而政府信息资源增值服务的效益低下。

3、不太明晰的信息增值开发主体。广州市大部分政府信息资源还停留在原始一次信息的发布上，对政府信息资源的挖掘力度不够，形成了政府信息资源膨胀和有用信息资源匮乏并存的现象，这是一种极大的社会资源浪费。而当前推进广州市政府信息资源增值服务，在技术上已经不存在问题，“供给机制缺失”才是主要的制约因素。目前，广州市政府信息增值开发的主体是以政府自身的公益性开发为主，同时存在着政府与个别内容服务企业之间关系不明的现象。广州市信息增值服务产业化程度相对较低，相当多的企业并非严格意义上的信息内容服务企业，很多电信公司、电子商务公司、软件公司等在开展其业务时附带开展有关信息服务。据调查，附属于政府的信息中心是当前政府信息增值开发的主体。附属于政府的信息中心与提供信息内容服务的有关企业作为不同的开发主体，在政府信息资源增值开发服务中，它们在权、责、利关系上究竟有何不同，目前并未得到具体明确。上述现象产生的原因及其导致的后果是：一方面，由于目前广州市缺少专门的信息发布与管理机构，缺少专项经费来源，这已严重影响了政府信息公开与服务的内容质量。现行的政府体制是计划经济体制下延续过来，在设置专门的信息发布管理部门这一举措上显得措手不及，加上没有固定的信息发布与信息服务的专项经费来源，即使做了一些政府网站信息开放的工作，也显得内容单一，信息供应量不足。因此，缺少专门的信息发布与管理机构、缺少专项经费使政府的信息公开利用无法成为规范、稳定的业务，更不可能提高信息内容的质量。另一方面，由于缺少防止利用政府信息资源进行盈利性经营的管理办法，很难保证信息利用公平。由于一些政府部门对信息资源的垄断以及有关管理办法的缺失，使得一些政府机构及其工作人员利用手中的信息资源进行盈利性经营，这不仅破坏了市场的公平竞争，而且容易造成政府政企不分，滋生腐败现象。

4、法律法规不完善。政府信息资源社会化增值开发利用需要一定的法律环境支持，如信息公开法、版权法、反不正当竞争法、反垄断法等，但广州市目前缺少部分相关法律支持。

5、信息安全与社会信用机制缺失。信息安全相关标准、法规和规范不够完善。各单位的信息安全建设基本还处于“各自为政”的状态，缺乏统一的标准和规范指导，信息安全建设的质量无法得到有效保证，容易出现过度保护和保护不足的情况。标准的不一致还会导致局部的防护弱点，成为潜在安全事件的“隐患”，并影响到重大信息安全事件的及时协调处理。全社会的信用机制还没有建立起来，信用体系建设滞后，各个组织之间的相互信任关系现阶段还难以建立。网络安全和通信行业的增值服务内容泄露，特别是增值服务的信息安全泄露和用户隐私的保护是制约信息增值服务市场拓展的重要因素。

6、尚未形成健全的信息资源增值利用工作管理机制。全市信息资源尚未得到合理的配置，存在数据独享、重复采集、不准确、不一致、不关联等问题。信息资源增值利用状况与较为完善的信息基础设施及应用系统不够匹配；各政府部门之间，纵向系统与横向系统之间，信息富有者和信息贫困者之间存在着较为突出的不均衡现象；基础数据库共享应用程度有待进一步提高；信息资源开发利用工作的相关法规建设相对滞后；数字内容产业的规模较小，尚未形成完整的优势产业链。[7][8]

三、广州市政府信息资源增值服务的对策

政府信息增值开发是政府信息资源管理和电子政务平台构建的组成部分，也是社会公众普遍关注的问题。要逐步完善政府信息增值服务，就应当采取多方面的措施。事实上，人们已经普遍意识到一些急需解决的问题，诸如完善信息立法、建立保障体制等等。基于此，笔者提出以下对策建议：

（一）树立多元化的政府信息资源增值利用新理念

多元化的政府信息资源增值利用新理念是建立一种适应信息化、市场化形势需要的新理念。这种新理念的建立，有助于改变政府信息资源增值利用由各级政府单独建设的局面，形成由各级政府、各类企业、社会团体、非赢利部门和社会民众等各类主体共同参与建设的新局面。在信息化时代，政府面临着社会民众对政府信息资源增值利用的多样化需求，在现行条件下，政府无法满足所有的信息需求，不能提供足够的信息产品和利用。在这种情况下，政府需要适应形势的发展需要，树立多元化的政府信息资源增值利用新理念。新理念主要包括：利用主体多元化、利用方式多元化和利用协调机制多元化。[9]

（二）健全信息资源增值利用的协调管理机制

为保障政府信息资源增值服务的相关法律制度的顺利实行，需要建立一套相应的实施机制。首先，要将政府信息资源纳入信息资产管理范畴，以政府目标管理为基础，政务流程再造为前提，建立信息资产评估制度，科学分析、测算信息资源开发利用在各政务环节的价值，为资金的合理配置提供依据。其次，还要通过建立政府信息资产的全流程管理体系，制定信息资源采集、登记、备案、保管、共享、发布等规章制度，保证政务电子文件的完整、真实、可用和安全，推进信息资产管理全流程的标准化、程序化和规范化。最后，建立信息资源增值利用的绩效评估制度，设计合理的、实用的绩效评估指标体系，并制定相应的实施方案。由指定机构组织实施信息资源增值利用的绩效评估工作，评估结果作为政府部门信息化水平考核和信息资源开发利用项目开发、运行维护资金投入的重要依据。[10]

（三）加强内容建设来保障政府信息资源增值服务

加强服务内容建设，是政府信息资源增值服务获得民众认可、取得高效益的重要着力点。现阶段，政府信息资源增值服务的内容建设主要分为两个方面：第一，做好基本的纯公共产品的政府信息资源增值服务供给，这不仅是要求提供尽可能多的增值服务内容，还是要求增值服务内容的精确性、深度上都较普通的信息服务要有质的提高。作为信息资源的最大生产者和拥有者，政府部门应当充分利用自己所拥有的大量信息和高级专门人才，进一步拓展信息资源加工和利用的深度，向社会各界提供更有价值的信息服务和信息产品。各个部门应当坚持“效能信息”原则，有计划地收集、分类、储存、发布、传输信息。可以对公众的信息使用情况进行分析，研究用户需求，多渠道发掘信息，并加强与信息咨询机构的合作，注重信息的深加工，发挥信息资源的增值效应。在信息利用方面，各部门网站可通过个性化信息定制服务为公众进行“一对一”的信息推送；同时，可通过网上互动了解其关注的热点，收集公众的反馈信息，为政府决策提供具有现实意义的第一手数据。第二，强化准公共产品的政府信息资源增值服务的内容建设。首先，建设增值服务内容，要深入挖掘现有的政府信息资源，特别是弱竞争信息增值服务，要强化信息收集、组织、加工分析和预测服务能力，把握该项服务事前、事中和事后的动态信息。其次，拓展政府信息资源增值服务内容，特别是强竞争信息增值服务，在社会主义市场经济中，服务供给主体必须提供具有商业价值的服务内容，从而增强增值服务的经济效益和社会效益。再次，加快服务内容向社会和企业服务的转化，加强对各类政府信息资源增值服务的管理，综合各类服务内容的具体要求，根据不同要求，提供不同深度和层次的服务，从而提高政府信息资源增值服务的整体效益。

（四）建立完善的法律体系

在政府信息资源增值服务过程中，不论其供给主体是什么类型，都需要完善的法律制度来保障服务的顺利进行。笔者建议制定《政府信息资源管理法》或《政府信息资源管理条例》，把政府信息增值服务相关问题融入法律法规中加以解决；或者，对已有的相关法律法规作进一步的修改和完善，将开展政府信息增值服务过程中可以预见的相关问题明确化、具体化，从而使之与政府信息资源管理相关立法内容更加协调和配套。另外，将信息资源共享列入各部门的职责范围和各级领导的考核体系，明确各方的权利与义务、范围与程序，建立信息资源共享责任制。制定鼓励、引导、资助、扶持信息资源公益性开发利用的相关政策，规范信息资源公益性的采集、组织、交换、传递、服务等业务环节。制定数字内容产品和服务的政府采购办法、政府信息资源管理业务外包办法。[11]

[1]智慧城市建设已上升至引领城市发展的核心战略[EB/OL］.http://money.163.com/13/0326/07/8QSILJMM00252G50.htm l，2013—2—6.

[2]广州市电子政务中心.大事记[EB/OL］.http://www.gzegc.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzjgwl/dsj/list.htm l，2013—2—6.

[3]广州：政务公开写入政府行为准则[EB/OL/].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/03/c_122652 517.htm l，2013-02-06.

[4]2012年广州市政府信息公开年度报告[EB/OL/].http://zwgk.gd.gov.cn/007482532/201303/t20130328_370 958.html，2013—2—6.

[5]广州市电子政务中心[EB/OL/].http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htm lfiles/gzjgwl/dsj/index.htm l，20 13—2—6.

[6]陈传夫，黄璇.政府信息资源增值利用研究[J].情报科学，2008(7).

[7]刘梦华，陈能华.论政府信息资源增值服务的优化[J].情报杂志，2008(3).

[8]陈能华，刘梦华，潘信林.优化政府信息资源增值服务的策略研究[J].图书馆，2008(1):34—37.

[9]刘梦华.政府信息资源增值服务研究[D].湘潭:湘潭大学，2008:26.

[10]詹伟.浅析政府信息资源开发与利用[J].信息系统工程，2008，(9):42—43.

[11]宋立荣.政府信息资源共享中信息质量管理的法规建设思考[J].图书馆理论与实践，2010，(9):26—30.