转型期弱势群体社会保障问题探析

牧晓阳

(铁道警察学院法律系，河南郑州 450053）

转型期弱势群体社会保障问题探析

牧晓阳

(铁道警察学院法律系，河南郑州 450053）

随着我国社会体制的变革和社会结构的转变，弱势群体的内涵不断发生着变化，其可能引发的社会风险也与日俱增，如何有效保护弱势群体的合法利益，直接关系到和谐社会的实现。目前我国对弱势群体的社会保障方面却存在着法律体系滞后、救助理念落后、救济程度有限、综合性保障机制不完善等问题，应予健全与完善，以促进社会稳定、实现公平正义和社会和谐。

社会转型期;弱势群体;权益保障

弱势群体作为一种客观存在，已经成为当今社会不容忽视的一个问题，其直接关系到科学发展观的落实和和谐社会的实现。自2002年朱镕基在九届人大第五次会议《政府工作报告》中正式提出“弱势群体”一词，该群体就一直受到社会各界和学者们的广泛关注。弱势群体属于社会的底层，其对社会稳定运行和平衡有效发展起到至关重要的作用。随着改革开放的不断深入，社会结构急剧转型，两极分化日趋严重，弱势群体的弱势地位更加明显，社会权利日益受到弱化，由弱势群体引发的社会风险也日益增加，各种社会冲突、群体性事件、突发性事件时有发生，已经成为困扰和阻碍我国社会健康、稳定、和谐发展的一个显著的社会问题。虽然我国政府在弱势群体的社会保障方面已经做了很多工作，但是由于当前正处于社会转型期，弱势群体出现了一些新特点、新变化，现有的社会保障制度难免暴露出一些问题。因此，加强对弱势群体的保护，深入研究和不断完善弱势群体的社会保障机制，具有重大的理论和现实意义。

一、弱势群体的界定与影响分析

通常一提到”弱势群体”，人们就会想到妇女、老人、未成年人、残疾人等，这是我们认为的传统意义上的弱势群体，他们主要是由于生理上的原因而处于社会弱势地位，需要对其进行特殊的保护与关怀，学者们称其为生理性弱势群体。除此之外，还有一些人则是社会体制的变革、社会结构的转变等社会性原因，而使其在社会竞争中处于弱势地位，这些人也应属于我们所说的弱势群体的范畴，学者们称其为社会性弱势群体［1］。目前随着改革开放的不断深入，我国正处于社会转型期:一是面临社会结构的转型，即由农业的、乡村的、封闭半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代社会转变;二是经历经济体制的变革，即由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。社会结构的急剧转型，两极分化的日趋加重，使得一部分特殊人群由原来的隐蔽状态开始凸显出来，这就是社会性弱势群体，主要包括下岗失业人员、农民工群体、城镇低收入人群、农村贫困人群、城市流浪乞讨人员等等。无论是生理性的还是社会性的弱势群体，他们都具有一些基本特征:首先是低收入化，弱势群体通常都是经济上的低收入者，由于在社会上担任职务较低或者根本无职业，缺乏稳定的经济来源，收入水平往往低于社会收入平均水平。当然造成弱势群体低收入化的原因既有自身原因，如年老退休、身体残疾等，也有社会原因，如下岗、失业等。其次是贫困化，弱势群体的低收入化决定了其生活的贫困化，经济收入只能维持基本的生存需要，享受和发展根本无从谈起，生活方式简单，生活质量低下。再次是脆弱化，经济上的低收入也造成了弱势群体的脆弱化，一旦面临“天灾人祸”比如突发自然灾害或是发生重大疾病等情况，他们根本没有应对的能力。最后是边缘化，弱势群体长期处于社会的边缘，远离社会权力中心，其参与社会政治活动、表达自己诉求的机会很少、能力较差，因此依靠其自身力量去解决问题是十分困难的［2］，这从另一个侧面也说明了建立弱势群体社会保障体系的重要性。

近些年来，伴随着改革的深入进行，我国弱势群体的数量呈不断增长的趋势，这也是改革所必须付出的代价之一。庞大的弱势群体的存在，严重威胁着社会稳定与发展。一方面，弱势群体由于处于社会底层，缺乏市场竞争力，一旦发生社会风险，必然首当其冲受到影响，然而其对风险的承受能力显然较差，一旦无法承受压力势必会以过激的方式来宣泄他们的不满情绪，从而极易引发社会动荡。另一方面，下岗、失业等使得弱势群体的贫困化日益加重，他们也想通过自身努力来改善处境，但无奈由于缺乏竞争力，机遇太少，因此贫困状态长期得不到改善，致使一些人产生重新分配社会财富的愿望，并试图通过非法手段加以实现，具体表现为社会犯罪率的不断攀升。当然其中也有一部分人实施违法犯罪行为纯粹是为了报复社会，因其严重的自卑心理转而仇视社会和他人。因此，加强对弱势群体的社会保障已经成为一个亟待解决的重要问题。

二、我国转型期弱势群体社会保障的现状及存在的问题

弱势群体是一个特殊的社会群体，广泛地存在于每一个社会发展阶段。社会的稳定、经济的发展及人类文明的不断进步都要求我们必须对弱势群体的权益进行特别的保护。对弱势群体的保护必须建立一套适应弱势群体实际需要的完善机制，真正实现对其社会权益的保护，以改善其生存状况，解决其发展的根本问题。近年来，我国政府越来越重视加强对弱势群体的社会保障，建立了由社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等各项不同制度构成的社会保障体系，其中社会保险是社会保障体系的核心，主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等内容。国家先后出台了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》、《社会保险法》等一系列涉及社会保障的法律法规，以建立、健全社会保障体系。弱势群体社会保障体系的初步框架虽已确立，但由于受到经济体制转变和社会结构调整所带来的巨大压力的影响，我国对弱势群体的社会保障仍然面临诸多问题。

(一)社会保障法律体系建设相对滞后

弱势群体在政治、经济、文化、家庭生活等方面均处于弱势地位，利益极易受损，因此，迫切需要相应的法律体系对其合法权益予以保护。然而，目前我国尚未建立统一的社会保障法律体系，有关社会保障方面的立法多以法规、规章的形式散见，法律效力较低，缺乏强制力与权威性，可操作性不强，使得弱势群体的权益长期得不到有效保护。当弱势群体面临社会保障方面的争议或纠纷时，往往由于相关法律规范的缺失，争议或纠纷无法得到合理、公正解决。缺乏强有力的司法保护直接影响了对弱势群体合法权益的维护。

(二)社会救助理念较为落后

现行社会保障机制的救助理念较为落后。一方面，我国对弱势群体的救助仍是以一次性现金救助为主，这样虽然可以帮助被救助弱势群体暂时脱离困境，但无法使其真正摆脱贫困，摆脱弱势地位，即只是“授之以鱼”，而非“授之以渔”，忽视了弱势群体的发展权。另一方面，在救助时不注重对被救助对象的人格尊严的保护和尊重，以施舍的心态进行救助，不仅侵害了弱势群体的基本人权，还极大地打击了其自尊心，对其发展造成了消极影响。

(三)保障救济面有限，救助水平偏低

目前，我国社会保障的救济面较为有限，主要表现在城乡社会保障之间存在较大差异。由于受到我国城乡二元社会结构的深刻影响，社会保障资源在城乡间的分配并不合理，城市社会保障资源更为丰富，社会保险、福利、救助等方面都明显优于农村，而农村弱势群体中很少享受或根本享受不到社会保障的仍占了相当大的比重。究其原因，一方面是城市的各项救助制度相对完善，另一方面是在资金投入上也有很大差异，这无疑进一步扩大了城乡差距，损害了农民在社会保障方面的平等权。此外，国家社会保障资金投入有限，实际需要的缺口较大，导致资金紧张，救助水平较其他发达国家偏低。

(四)社会保险基础薄弱，综合性保障机制仍不完善

社会保险是社会保障体系的核心内容。我国社会保险的实际情况，存在着制度不健全、保险覆盖率低、参保人数少等特点，社会保险基础仍旧比较薄弱。目前我国农村人口中参加社会保险的只占到很少的一部分，很多农民甚至连养老保险、医疗保险等是什么、有什么用都不清楚，更别说参保了。城市里一些下岗、失业职工“断保”现象非常普遍。一些企业不给员工缴纳社会保险，或者是只给正式员工缴纳，那些弱势员工(临时工、短期合同工等)明知道企业的做法不对但却不敢反映情况，也不知道到哪去解决问题。一些企业想给员工缴纳社会保险，但由于效益不好工资都发不下来，哪还有钱交保险，心有余而力不足。当然也有一些员工出于对保险的不信任、不了解，或只看眼前利益，舍不得从自己的工资里扣除缴纳保险的钱，自己主动要求退保。上述这些情况都很典型，社会保险基础薄弱对弱势群体的权益保障非常不利。

此外，综合性保障机制仍不完善。以我国城市贫困人口的社会保障为例，目前我国主要是通过最低生活保障制度进行救助，但这只解决了其基本的物质生活需求，对于其他方面的需求，如就业、教育、住房、医疗等方面都缺乏相应配套的保障制度［3］，这就使得该群体的弱势地位长期得不到改善，基本权利长期得不到有效保护。

三、完善我国弱势群体社会保障机制的对策与建议

现阶段我国正处于社会转型期，弱势群体的规模日益扩大，弱势群体与强势群体的差距不断增大，其社会权利得不到有效保护，生存和发展困难重重，由此引发的各类群体性、突发性事件时有发生，对社会的稳定、安全和健康发展构成了很大的威胁。结合发达国家和地区弱势群体社会保障方面的成熟经验，立足于我国转型期弱势群体的现状，针对目前社会保障制度中的不足，笔者试图为健全完善我国弱势群体社会保障机制提出切实可行的建议，以期有助于维护社会公平正义、实现可持续发展和构建社会主义和谐社会。

(一)加强社会保障法律体系的建设

进一步加强有关弱势群体社会保障方面的立法工作，明确弱势群体的法律地位和基本权益。修订和完善已经出台的有关妇女、老人、未成年人、残疾人等生理性弱势群体权益保障的法律规范，同时应尽快完成对转型期出现的社会性弱势群体(主要包括下岗失业人员、农民工群体、城镇低收入人群、农村贫困人群、城市流浪乞讨人员等)的权益保障与救助的相关法律规范的制定［4］。在颁布实施《社会保险法》的基础上，进一步出台《社会救济法》、《社会福利法》等一系列的法律规范，并最终形成统一的社会保障法律体系，为完善我国的社会保障机制奠定坚实的法律基础，使我国的社会保障工作做到有法可依。此外，还应当加强和完善对弱势群体的法律援助和司法保护，这也是保障弱势群体基本权益的重要举措，是实现社会公平、正义价值目标的基本要求。

(二)转变救助观念，尊重弱势群体的人格尊严，关注其发展权

对弱势群体的社会救助应当把尊重人的尊严和关注人的发展作为核心理念。社会救助并非对弱势群体的施舍，而是弱势群体为满足其基本生存需要而享有的一项权利。绝大多数情况下，弱势群体的弱势地位或贫困，并非由于懒惰造成的，而可能是自身的缺陷或者社会体制等原因所致，因此，对弱势群体应当少一份歧视，多一份理解和尊重，为他们提供一个平等、和谐的社会环境。社会救助不应只是解决弱势群体的生存权问题，还应关注其发展权。政府相关部门除了通过发放最低生活保障金等方式满足弱势群体的基本物质生活需要外，还应当尽可能为其提供培训和受教育的机会，使其具备一定的就业或再就业的能力;同时积极增加就业岗位，为其实现就业或再就业提供便利，最终使得弱势人群能够再次参与到社会竞争中去，重新融入社会，实现自我价值和自我发展，只有这样才能真正摆脱弱势地位。

(三)扩大保障救济面，积极筹集资金，提高救助水平

目前我国农村人口约占全国总人口的64%，因此能否处理好农村弱势群体的社会保障问题，直接关系到我国当前经济、社会结构转型期能否平稳过渡。政府应高度重视和积极推进农村弱势群体的社会保障制度建设，合理配置城市和农村的社会保障资源，加大农村社会保障资金的投入，健全农村社会保障方面的法规、政策，完善相关制度，使越来越多的农村弱势人群能够享受到社会保障，并从中受益，从而帮助他们摆脱困境，实现其对生存权和发展权的基本需要。目前我国社会保障资金缺口较大，直接影响了保障机制的功能发挥，政府应充分发挥其主导作用，积极拓宽筹集资金的渠道，通过税收、捐赠等多种形式丰富资金来源，在确保资金充足的前提下，对资金进行科学管理和运营，不断提高救助水平和偿付能力，使弱势群体能够获得一个稳定的、持续的社会保障收益。

(四)完善社会保险制度，建立、健全包括就业、住房、医疗、教育在内的综合性保障机制

2011年，我国颁布施行了《社会保险法》，其中对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等都作了相关的规定，从立法上进一步完善了社会保险制度。然而，要想解决实践中社会保险覆盖率低、参保人数少等问题，还必须从政策引导、社会宣传、社会保险责任的明确以及社保基金的管理等方面予以加强。政府应当加大对社会保险相关政策与法律的宣传力度，尤其是针对弱势群体，要让他们真正了解社会保险的内容、特点、作用等常识，只有在了解的基础上，才能有更多的人参保、投保，享受社会保险待遇。同时，通过立法加重企业缴纳社会保险费用的责任，规范社保基金的管理和使用，加强监督，对挪用社保基金的情况严惩不贷。

此外，还应努力建立、健全包括就业、住房、医疗、教育在内的综合性保障机制。城乡贫困居民最低生活保障制度的确立，仅仅可以维护和保障困难群体的基本生存权，要想满足其更高层次的社会需求，就必须加强包括就业、住房、医疗、教育等在内的相关配套制度的建设。就业方面，加大再就业培训的力度，对有劳动能力的救助对象可以考虑将现金救助改为提供临时性就业岗位，从而促进其再就业［5］;住房方面，对经济适用房的建筑面积、申请条件、标准等要从严掌控，同时继续加强廉租房建设;医疗方面，进一步深化医药卫生体制改革，加强公共卫生服务和医疗服务体系建设，将全体城乡居民纳入基本医疗保障制度;教育方面，加大政府教育投入，平衡教育资源的配置，着重解决好农民工子女的义务教育问题，包括确保入学、减免费用、改善受教育环境等等。

［1］宫敏燕.论弱势群体的保护［J］.广西社会科学，2008，(6).

［2］沙莉.转型期社会弱势群体法律权益保护探析［J］.湖北科技学院学报，2013，(4).

［3］侯晓.论弱势群体的社会保障［J］.山西高等学校社会科学学报，2010，(3).

［4］熊勇，于维琴.转型时期社会弱势群体法律保护研究［J］.重庆科技学院学报(社会科学版)，207，(6).

［5］薛然巍.论社会弱势群体的法律保护［J］.行政与法，2009，(4).

责任编辑:魏瑞霞

A Probe into the Social Security for Vulnerable Groups in Transition

Mu Xiaoyang
(Law School of Railway Police College，Zhengzhou 450053，China)

Along with the transformation of Chinese social system and structure，the connotation of vulnerable groups keeps changing.This causes the social risks to keep increasing.How to protect the rights and interests of vulnerable groups relates to the realization of a harmonious society.At present，however，the social security for them has many problems，such as the lagged legal system and concept of aid，limited relief，imperfect comprehensive security mechanism，etc.All above must be improved and perfected so as to promote the social stability as well as to realize fairness，justice and harmony of the society.

social transition;vulnerable groups;security for the rights and interests

D918

A

1009－3192(2013)05－0111－04

2013－09－12

牧晓阳，男，铁道警察学院法律系副主任，副教授，研究方向为刑法学。

本文为2012年河南省政府决策招标课题“转型期弱势群体社会保障问题研究”(编号:2012B567)的阶段性成果。