美国中小学突发事件应急管理对我国的启示

赵笑菲

(中国人民公安大学，北京 100038）

美国中小学突发事件应急管理对我国的启示

赵笑菲

(中国人民公安大学，北京 100038）

美国中小学突发事件的应急管理体系具有健全的法律保障手段、完备的应急管理计划、整合的应急管理模式等。借鉴美国的经验，针对我国中小学校园管理体系的现状，我国应构建完善的中小学安全法律体系，成立专门的应急管理机构，增加对中小学安全设施的资金投入，加大对中小学生安全教育的宣传力度，重视心理评估和心理辅导工作，注重整合各界力量形成社会网络，从而增强我国中小学突发事件的应急管理能力。

中小学校园安全;突发事件;应急管理

近年来，校园性侵案、教师伤害案、校园入侵案、校车事故、校园踩踏事故等各类校园安全事故频频曝出。这些突发事件让我们惊讶之余，也让我们不禁思考:校园安全问题发生背后的深层次原因是什么?我们该如何避免这类惨剧的频繁发生?面对这些突发事件我们该如何应对把损失减到最低呢?

校园安全问题是一个世界性话题，在各个国家都普遍存在，美国对这类问题的研究开展较早，美国学校逐步建立的突发事件应急体系涵盖了突发事件的预防、应对、善后等各个环节，并且涉及政府、学校、社区、社会机构、媒体等方方面面，对我国中小学应急管理有很大的启示意义和借鉴价值。本文拟通过对美国中小学突发事件管理经验的简要介绍，结合我国的具体国情，提出我国中小学突发事件应对的策略和建议。

一、美国中小学突发事件应急管理经验

(一)健全的法律保障手段

美国的突发事件应急管理体系是构筑在整体治理的基础上的，它通过法制化手段，将完备的突发事件应对计划、高效的核心协调机构、全面的突发事件应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中，这在一定程度上体现出了美国公共管理结构完善的特点［1］。

法律赋予了学校应有的法律地位，不仅规定了学校处理突发事件的义务，也保障了学校处理突发事件的权力。1990年10月，美国国会通过了《学校安全法》，其目标是:美国的每一所学校都需努力做到零毒品和零暴力，禁止出现未经授权的枪支，学校要为学生提供良好的学习环境。1994年美国国会相继制定了《校园禁枪法》和《学校安全和禁止毒品法》，通过立法的手段来保障校园安全。此外，联邦政府对各州制定的校园安全计划还提供专项基金，保障了各州的资金来源。2001年，美国国会通过了《为学生和教师提供更好的教育法》，此法案是为了降低学校规模、班级规模、学生和教师之间的比例，增强学校职工对校园暴力的预警识别与应对能力，同时增加监控器材和校内巡视人员。同年，布什总统签署了《不让一个孩子掉队法案》，该法案规定，如果学生身处一所较为危险的学校，或者是暴力犯罪的对象时，该学生有权转到另外一所更为安全的学校。该法案还要求州政府向公众汇报学校的安全情况，要求学校对校园发生的暴力事件进行详细的统计并将结果公之于众，证明法案的实施是有效的。

(二)完备的应急管理计划

美国各学区和学校的突发事件应急管理计划基本上都是在联邦紧急事务管理局和联邦教育部的指导下制定的，在校园突发事件应急管理方面采取四阶段的管理模式，即突发事件的缓解与预防——针对突发事件做出准备——对突发事件的反应——突发事件后的恢复。模式可以在以后的实践过程中，根据所得经验和研究成果不断进行完善和修正。

“突发事件的缓解与预防”是学校应急管理的第一步，也是应急管理的根基。这一阶段的主要工作就是进行校园安全评估。校园可以根据教育委员会制定的指导文件自行进行安全评估，也可以聘请权威的专业机构对校园进行安全评估。在实施评估时，评估人员要考虑到影响校园安全的方方面面，要与相关的学生、教职工以及社区居民进行面对面的交流，倾听他们对校园安全以及应对突发事件的看法，以获得深层次的安全信息。安全评估的主要方面有:学校的防暴措施、校警的工作情况、安全规范和细则、技术性防范能力、安全教育和实训、预防和调停工作、内部安全以及与社区的合作程度等［4］。可见，校园安全评估不仅涉及学校建筑、消防等硬件设施，还涉及学校的实训情况、安全教育情况以及预防干预情况。其中预防干预主要针对校园暴力，学校在应对此类突发事件时不仅要制定详细的预案，更重要的是识别有心理问题、暴力倾向的学生并且进行有效的干预。这就要求学校要与心理咨询机构紧密配合，开展各项筛查和干预工作，同时，学校管理者、教师以及家长要注意关注学生的学习生活情况，争取学生的支持，获得大量的学生心理健康信息。

“针对突发事件的准备”是校园应急管理的第二步，这一步的实现不仅要求学校应急反应小组针对各类突发事件分别制定出具体的实施计划，而且要求学校依据计划定期或不定期地进行训练和实践。学校应急反应小组一般由学校的领导组成，小组内的职责和任务要明确;应急计划的制定要结合自身实际情况，并且与社区内的消防机构、卫生机构、法律机构紧密结合，同时注意与计划中涉及的社会媒体、图书馆、教堂等提前做好沟通，签订书面协议;应急计划中的特定术语应该被大家所熟知，应急计划应该被所有教职员工所理解;应急计划是学校日常生活的一部分，可根据学校实践不断发展。仅仅有计划是不够的，只有通过有效的培训和实践才能保证应急计划成功执行。美国的学校行政人员、教师、职工、学生都需要定期在危急状态下进行训练和实践，这样做一方面可以增强师生预防突发事故的意识，培养师生在突发事件中临危不乱、沉着自救的能力，另一方面可以评估和改善学校的应急计划，锻炼学校应对突发事件的能力。例如，美国中小学每隔一两个月便进行一次火灾演练，每学年都要进行一次综合性安全演习。此外，美国注重从小灌输健康与卫生知识，逐步培养急救能力，从幼儿园开始学校就开设了急救课程，到了高中几乎所有学生都掌握了常用的急救方法。

“对突发事件的反应”是校园应急管理的第三步，也是应对突发事件的关键一步。在这个阶段，学校将成立一个紧急事件反应命令中心，在这个命令链中，如果最高管理人员不在或者没有能力应付，每个学校会任命第二个或第三个管理人员来负责危机处理。小组将根据实际情况草拟特别计划并将计划分发给适当的人，使得每个命令链上的人都知道安全计划以及如何运作［4］。突发事件的突发性和难以预料性要求学校需要迅速灵活地制定合适的计划、实施各种应对和救援措施，同时还要求学校建立有效的通信网络，包括学校与学校之间、学校与家长之间、学校与媒体之间、学校与公众之间的通信，有效的通信、畅通的沟通渠道能够帮助快速恢复平衡，反之，缺乏通信沟通会使危机进一步恶化。

“突发事件后的恢复”是应急管理的最后一步，这一阶段要求学校尽快恢复正常教学活动，同时要做好一切受损设施的修复工作。学校职工要接受训练，知道如何应对灾后产生的一些负面情绪。学校要及时联系当地心理咨询机构对所有教职工、学生及突发事件相关人员进行心理评估，对有需要的师生提供心理危机干预服务，做好后续的心理疏导工作。中小学生的身心发育均未成熟，应对突发事件的心理素质不强，更易受到心理上的不良影响，学校有必要密切关注每个学生的心理健康，尽力消除突发事件对中小学生身心发育的不良影响。这个阶段的目标就是在学校营造一个温馨的支持性氛围，同时注意与家长保持密切联系。

以上四步环环相扣，组成了应对突发事件的应急管理体系。

(三)整合的应急管理模式

学校是应急管理框架的主体，起着主导的作用，但是学校自身的力量是有限的，况且学校难免会受到社会诸多因素的影响，因此，保证校园安全不能仅仅依靠学校，还需要教育行政部门、司法部门、社区组织、社会媒体、学生家长等多方面的支持［5］。教育行政部门对学校应急管理的支持体现在联邦教育部及各地方教育部发布的指南和政策，以及对学校在人力、物力、财力等方面提供的较为充分的支持方面。司法部门对校园应急管理的支持主要体现在派遣警察进驻校园，即校园警察方面。校园警察的主要职责是保护校园预防案件、进行校园反恐、组织专门培训。近年来，特许学校的校园暴力问题凸显，公众开始呼吁政府关注特许学校的校园安全，一些州开始派警察进驻特许学校，增强了特许学校的校园安全防卫力度。学校与警察的这种合作计划在处理多变的校园事件中被证明是非常成功的策略，尤其在预防校园暴力方面发挥了积极作用。此外，学校与法律实施机关，学区代理人和学习人员，检测鉴定部门，青少年案件负责部门，社会、健康、福利部门等形成联盟，签订有关校园安全管理的“参加力量协议”或“了解备忘录”。除了与政府各部门紧密联系，学校还获得了各类社会组织的大力支持，利用各类非政府协会组织的专业优势积极传播各类应急知识，接受各类应急培训。此外，美国学校十分重视构建强大的社区安全网络，积极争取社区内的每一个人——学生、家长、教师、职员和管理者的支持。

二、对我国中小学突发事件应急管理的启示

(一)构建完善的应急管理法律体系

法律是学校进行危机管理的保障和基础，完善的法律体系明确了各方的义务和责任，赋予了学校行使危机管理权力的合法性，同时还增强了危机管理实施的有序性，使得危机管理计划能够落到实处。现阶段，我国有关学校危机管理的法律法规和规章制度呈现出多元化的特点并且趋于碎片化，在实际实施的过程中，各部门之间职责规定不够明晰，没有充分体现学校在危机管理中的作用，对事后的补偿善后等事宜也缺乏明晰的规定。因此我国应尽快完善学校危机管理的立法工作，制定《校园安全法》或者进一步完善《未成年保护法》。学校应急管理法律体系涵盖的内容要广泛，应包含火灾踩踏事件、食物中毒事件、校园暴力事件、自然灾害事件等各种类型的学校危机事件。应急管理法律应注意明确危机管理中各机构的职责和义务，加强各部门间的协作，突出学校在危机管理中的主体性，建立危机事件的通报程序，制定并保证危机管理计划的法律地位，形成危机管理的责任制度，设立危机管理权力监督制度等，切实保障学校师生的安全。

(二)成立专门的应急管理机构

学校突发事件的有效应对依赖于专门的应急管理机构，学校可以组建学校应急管理小组作为专门的应急管理机构。学校的应急管理小组的成员应该包含校长、教务处人员、保卫处人员、校心理咨询师、校医、教师、家长代表等。学校应急管理小组负责学校安全风险评估、制定应急预案、组织安全培训和演习、快速启动应急预案、及时上报各类危险情形、及时对外公布信息、对师生进行心理辅导、快速恢复正常教学秩序等工作。应急管理小组成员内部应分工明确、责任清晰，每个成员都十分清楚自己承担的职责。学校应急管理小组作为学校处理突发事件的核心机构，全面把握应急管理的各个阶段工作。在预警评估阶段，应急管理小组的主要任务就是科学全面地评估学校存在的各类安全隐患，对于能够消除的安全隐患要消除在萌芽期，对于难以避免的安全风险应制订可操作化的应急预案。在突发事件应对阶段，校应急管理小组要快速启动应急预案，高效应对突发事件，尽量减少各项损失，保护师生的身心安全。同时，应急管理小组还应及时上报上级部门，及时通过媒体等各种渠道公布事件处理情况，让公众了解事件进程。在恢复期，学校应按照规章制度安排各项善后事宜，对经历事件的师生进行心理干预和心理辅导，快速恢复正常的教学活动。

(三)增加对中小学安全设施的资金投入

我国地域辽阔人口众多，区域发展不协调，很多偏远地区的学校硬件设施非常简陋，存在诸多安全隐患，不利于突发事件应急管理工作的展开。因此，国家应该加大对偏远地区学校硬件设施的资金投入，严格把控硬件设施安全质量，切实保障学校师生的生命安全。对于发达地区的学校，针对可能发生的入侵事件，学校可以建立防范监控系统，严格盘查进入学校的人员。针对上下学路上存在的各类隐患，国家应加大对校车的投入力度，健全校车制度，严格把控校车质量，让学生安全上下学。此外，学生的基本信息系统的完善对于保障学生安全也非常重要，国家可以通过建立学生信息数据库及学生专用身份卡的方式来管理学生各项信息，一旦出现走失等情形，完备准确的信息对于寻找学生是非常有帮助的。

(四)加强中小学校的安全教育工作

与美国、日本、俄罗斯等国家中小学相比，我国中小学生的安全教育工作仍然存在着很大的提升空间。现阶段，我国中小学生的安全知识大多是通过父母和教师口头传授的方式获得的，并没有设立专门的安全教育课程，这就使得中小学生实际获得的安全知识非常有限，安全意识差，应对危险的能力不足。针对这类情形，我国一方面可以开发安全教育教材，开设安全教育课程;另一方面可以通过培训演习来提升应对实际危险的能力。开发的安全教材要涵盖中小学生可能遇到的各种危险情况，教会他们如何识别危险，应对危险。还应该根据不同年龄段特点和地域特点制定不同的教材。安全教育的对象不仅包含学生，还应囊括学校的全体员工。对学校全体员工尤其是教师进行安全教育和培训，不仅能够增强全体教职工的安全意识，还能够提升他们应对突发事件的处理能力，有助于突发事件管理工作的展开。

(五)重视心理评估及心理辅导工作

根据教育部的要求，中小学校都应配备心理咨询师，负责学校师生的心理辅导工作。心理咨询工作是学校突发事件应急管理的重要组成部分。学校心理咨询室工作主要包含两部分，一是日常的心理评估咨询工作，一是事后的心理干预辅导工作。对学校师生定期进行心理评估，能有效筛查出需要接受心理治疗的师生，及时对其进行心理疏导，对于有严重心理问题的，及时转介到其他治疗机构，这项工作的展开能够有效预防由于心理问题导致的各项突发事件。事后的心理干预和辅导工作就是指在突发事件发生后的72小时内，对于经历过突发事件的师生及时进行心理干预，帮助其恢复正常生活，对于有严重心理问题者也应及时转介治疗。总之，学生的心理健康与身体安全同等重要，尤其对于中小学生来说，他们在心理上更易受到突发事件的不良影响，这时专业的心理干预和心理咨询就非常有必要了。

(六)注重整合各界力量

学生的安全关系到千家万户和祖国的未来，学校自身的力量毕竟有限，政府部门和社会各界要加大对学校安全的支持力度，共同维护学校的安全。例如，消防部门可以通过消防演习让学生直观地了解消防安全知识;红十字会等社会组织也可以深入到中小学生中间宣传急救知识，培训急救技能;学校所在派出所可以加强学校周边的巡逻，保障师生安全;学生家长也可以组成互助会，自觉承担保护学生安全的职责。

［1］朱晓斌.美国学校危机管理的模式与政策［J］.比较教育研究.2004，(12).

［2］U.S.Department of Education.Practical Information On Crisis Planning:A Guide For Schools And Communicaties.2003 Section(6):2.

［3］公安部治安管理局，公安部第一研究所.国外中小学校园安全保卫［M］.北京:群众出版社，2012.27.

［4］孙佳.安全服务署:美国学校的定心丸［J］.上海教育，2005，(13).

［5］尹晓敏.美国如何加强校园安全管理［J］.中小学管理，2007，(4).

责任编辑:魏瑞霞

D631

A

1009－3192(2013)05－0107－04

2013－07－10

赵笑菲，女，中国人民公安大学2011级应用心理学专业硕士研究生，研究方向为犯罪心理及测试。