公权失信原因及其对策探析

魏长领，方兰欣

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001)

公权诚信是诚信社会的基础，从而决定了公权失信危害范围广、影响程度深。学术界关于公权失信问题的研究，或囿于政府诚信与诚信政府，或将问题归结为技术手段，或强调主体内在修养。本文拟从德性与规范相统一的视域，通过对公权失信含义及其成因的分析，提出解决公权失信的对策，以期为公权诚信建设提供智力支持。

一、公权失信及其危害

公权是公共权力的简称，“是人类共同体(国家、社团、国际组织等)为生产、分配和提供‘公共物品’(安全、秩序、公交、通讯等)而对共同体成员进行组织、指挥、管理，对共同体事务进行决策、立法和执行，实施决策、立法的权力”［1］。从应然层面讲，公共权力是真实代表、切实维护、合理分配公共利益的强制力量;从实际情况看，凡是以大众同意的名义行使的权力就是公共权力。权力一旦以卢梭所说的“公意”为名义就构成了公共权力强制约束力的合法性，“任何人不服从公意，全体就要迫使他服从公意”［2］。在民族国家形态下，政府是公共权力的现实主体。而在我国社会现实中，国有企事业单位作为政府力量的延伸，也是公共权力主体之一。

公权失信是指公共权力不受规则约束地、不按章办事地运作［3］。公权失信是指公共权力主体为了个人、部门、团体的私利，违背公共权力的公共性，弄虚作假，欺上瞒下，阳奉阴违，违法乱纪，不守承诺，形式主义泛滥，假大空盛行等，从而不能代表公共意志、不能维护公共利益，导致公共权力异化。

由于公共权力面向社会大众，并不指向特定的社会公众利益，所以公权失信危害范围广，影响程度深。从影响范围上看，公权信用是一个国家政令畅通、安定有序的前提条件。“政府信用贯穿于政府与公众及社会的整个互动关系之中，在一定意义上，政府信用是社会信用的核心，企业信用、个人信用以及整个社会信用，都是基于政府信用来推动和发展的。”［4］政府作为社会诚信的核心保证，一旦失去诚信的价值底线，就会成为英国思想家霍布斯笔下的人们依赖而又无力抵抗的怪兽“利维坦”。公共权力失去信用，就会丧失最起码的宏观调控、社会管理和公共服务能力，整个社会就会陷入信用危机。从影响程度上看，公共权力的应然本质是维护公共利益，是代表社会正义的力量，关乎社会的长远健康发展。公权失信将会使权力主体跌入“塔西佗陷阱”(以古罗马历史学家塔西佗命名的政治学定律，指一旦失去信用以后无论是真是假都没人相信)，一旦失去民众的信任，公共权力主体将不再具有合法性。

二、公权失信成因

公权失信的原因是多方面的，其中，公共权力主体诚信信仰迷失是公权失信的主观原因，公共权力主体间利益冲突是公权失信的价值根源，公共权力主体在实际运行中缺乏有效规制与监督是公权失信的外在原因。

1.公共权力主体诚信信仰迷失是公权失信的主观原因

信仰是人最基本、最深刻的精神活动，能从根本上影响人的精神生活和社会活动。诚信信仰是将自我托付于诚信人格的坚定和执着，是诚信行为的内生保障动力源，也是主体对自身人格素养的一种操持，是人生意义的源泉。没有信仰的人就是没有确定的内在自我约束原则的人，没有明确的内在自律意识也就不可能成为黑格尔所说的自我持存的“特定的定在”，也就不会有一贯的操守与成熟的性格，正所谓“人而无信，不知其可”。公权失信的主观原因在于诚信信仰功利化、诚信道德共识危机和诚信道德意志薄弱。

(1)诚信信仰功利化。当公职人员把诚信服务和诚信行政当做自我行为的价值取向时，人内在的诚信道德良知就会产生强大的评价心理机制，形成诚信实践的驱动力。当人缺乏道德信仰，或者把道德进行功利化运用时，诚信也就变成了人们利益最大化的“理性的狡黠”。在经济社会剧烈转变的大背景下，公权诚信被物化、工具化，讲诚信成了获得更多利益或好处的砝码，当不诚信成了升官发财的捷径时，不讲诚信便成为常见的一种社会现象。

(2)诚信道德共识危机。但凡智商正常的公共权力主体都不会否认行政诚信的重要性，然而，现实中“市场经济的负效应使得对伦理、道德、信仰的坚守换来的是‘流血又流泪’”［5］。诚信道德共识遭破坏，诚信信仰被动摇。人一旦产生对诚信信仰的动摇，就像一个被扎破的气球一样只能是干瘪瘪地躺在俗世之上，缺乏超越之维。缺乏诚信信仰的自我规制，人们就会为了利益而残酷倾轧、恶性竞争。在此情况下，作为政治代理人的政府因拥有信息优势有可能利用这种优势牟取私利。［6］

(3)诚信道德意志薄弱造成道德人格分裂，影响诚信践履。诚信道德意志是主体自我诚信人格定型的关键，也是诚信践履的精神动因。因为，“我们信仰什么和我们对这些信仰又有什么样的感觉，都影响了我们的性格形成;反过来，这些性格塑造了我们的行为方式”。［7］(P75，78)坚定的诚信道德意志能够促使个人保持自身人格的完整性、统一性。“有时候，我们说那些行为与信仰不一致的人是不正直的，他们是不可信赖的人，因为他们的内部控制是如此之弱，以至于他们的行为都是易变的和前后矛盾的。”［7］(P75，78)没有诚信道德意志内在的导向、激励与制约，各方面居于优势地位的公共权力就会成为社会中追逐利益的强大力量。而公共权力主体所谓的责任和使命，也将成为维系公共权力形式的遮羞布，公共权力主体的责任意识和服务观念也会在现实利益追逐中不断消解。

2.公共权力主体间的利益冲突是公权失信的价值根源

有限的存在使人们之间产生依赖，一切人的行为最终都离不开特定的利益。无论是道德领域还是法权层面，诚信都是调节人我利益关系的一种道德心理机制。失信的根本原因之一是利益诉求冲突中片面谋求自身利益的最大化。公权失信的价值原因在于公权利益分配不尽合理，在于公权集团利益、个体利益与社会大众利益的冲突。

(1)公共权力现行利益分配格局不尽合理。从权力和个人收益的关系来看，公共权力持有人的工资、福利等各方面的收益(包括非法收益)往往是在权力有效期内居于最高值，一旦失去权力，各种收益就会出现明显的落差，即出现所谓的“有权不用，过期作废”现象;从利益分配机制上看，公共权力现行的利益划分缺乏累进性的设计，公共权力主体不会因为自己的诚信服务而获得相应的累进性收入，即没有诚信行政的奖励性物质利益期待。

(2)公共权力存在集团利益欲求。公共权力在经济社会发展过程中一方面致力于扩大社会总财富，另一方面也要求自身处境的改善和财富收入的不断提升，而这两者之间并不总是协调一致的，实际上一直都存在着激烈的冲突。因为，任何公共权力作为一种社会性的存在都有自身的特殊利益。这种特殊利益一般表现为公权部门利益。正如恩格斯说:“正因为各个个人所追求的仅仅是自己的、特殊的、对他们来说是同他们的共同利益不相符合的利益(普遍的东西一般说来是一种虚幻的共同体的形式)，所以他们认为这种共同利益是‘异己的’，是‘不依赖’于他们的，也就是说，这仍旧是一种特殊的独特的‘普遍’利益，或者是他们本身应该在这种分离的界限里活动。”［8］公权部门利益的存在一旦失去必要的约束，必然导致公共权力主体铤而走险地去追逐自身利益的最大化。

(3)公共权力代理人存在个体利益诉求。在现行利益分配体制下，公权代理人的“政绩”是其职位升迁、收入增加、福利改善的重要条件。这就催生出大量的形象工程、献礼工程、政绩工程，以公权名义并拿着纳税人的钱而为私人谋利益。在公权代理人自身工作成绩所呈现的个人受益与其社会服务对象受益之间存在着一定的差异。这实际上反映出公权代理人与社会大众之间存在着一种利益冲突。诚信作为人们之间协调利益的一种德性要求与外在规范，不断经受着各种利益集团与个体的冲击。利益冲突是公权失信的价值原因。

3. 缺乏有效的规制与监督是公权失信的体制原因

诚信是德性与规范的统一。公权失信一方面表明在现实利益作用下权力主体精神的迷失和修养的不足，即权力主体缺乏诚信自律意识;另一方面表明公权主体在公权运行中缺乏有效的规制，即权力主体缺乏规范性的诚信他律。

(1)管理体制、权力制约机制不能有效防止公权失信。在诚信社会中，失信行为的收益必定小于诚信行为;而在失信泛滥的社会中，则会出现失信者收益大于诚信者收益的怪象。邓小平曾讲到，“组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［9］。当前社会公权体系诚信缺失往往在于现行的体制对公共权力制约不足，例如现行的财务制度、工资制度都存在不少问题，给一些公共权力主体专断弄权提供了方便。

体制设置过于理想化。在中国，制度设计往往从人性善的角度进行考虑。这种考虑在一定程度上反映了管理层人员的特殊素质要求，但这种理想化的设计存在着诸多漏洞。在制度设计层面上，各个环节之间没有形成有效的制衡和监督。一些管理部门，没有固定的章程和工作规范，完全依赖公共权力主体的个人自觉。然而，理想是丰满的，现实是骨感的。把一个组织、一个机构的合法化诚信化运行完全建立在理想化的个人修养上很容易出问题。

在制度上缺乏有效的权力制衡设计。长期以来为了保证行政效率，公权管理体系往往突出“一把手”和领导干部的关键作用，却没有在管理体制上形成有效的权责机制。一些负责人假借集体名义独揽大权，遇到问题就让集体扛、让组织解决，自己却不承担任何责任。一些部门虽然避免了领导个人的独断专行，却形成了集团犯罪的模式:这些机关单位从上到下，财务从预算到结算，项目由审批到结项完全是部门内部操作;没有明确的职责分工，出了问题找不到责任人。在权责不相对应的机制中，无形中增加了腐败的机会;在职责不明、权限不清的单位，往往会出现集体腐败。

(2)公权诚信管理体系不完善。公权体系诚信缺失的内在原因是社会信用体系不完善。信用体系作为一种社会机制把各种与诚信相关的社会力量和制度结合起来，共同促进社会诚信的完善和发展，制约和惩罚失信行为。计划经济时代公共权力的主要职能是管理和统治，没有公权诚信一说。改革开放后，随着社会主义市场经济的高速发展，公权职能由管制型逐渐向服务型转变，而我国精神文明建设滞后，全方位的公权诚信体系没有及时建立起来。

政府权力部门行政诚信体系不完善。在从计划经济体制向市场经济体制的急速转型中，很多地方政府、管理部门在管理工作中未能从观念和实践上实现转变。“官本位”思想浓厚，缺乏服务意识和服务理念，没有相应的诚信管理规章制度，缺乏诚信考核、评价、惩戒体系，这是公权失信的一个重要原因。

国有企事业单位诚信体系不健全。国有企事业单位因其特殊的地位而成为市场经济中政府力量的延伸。从国有企事业单位的内部建设来看，普遍缺乏诚信管理制度和诚信文化，与社会诚信要求发生冲突时，企业领导往往让员工采取损公肥私的行为。没有诚信信息征集披露体系和诚信评价体系，员工无法有效地对企业领导层形成制约，社会责任履行在实际中受到限制。由于缺乏完善的诚信体系的监督和惩戒，大量的腐败案件和责任事故也就在所难免。现实社会中“好人没好报”所产生的“破窗效应”对社会大众的诚信信仰产生了致命伤害。

(3)公共权力缺乏有效的监督。没有有效的监督，就会出现“撑死胆大的，饿死胆小的”、“坦白从宽，牢底坐穿;抗拒从严，回家过年”等反诚信现象，从而使诚信问题陷入恶性循环。如同“囚徒困境”一样，在没有有效监管的情况下非合作性的竞争是要出问题的。公权体系对权力监督的不到位主要表现在以下两方面。一是内部监督不完善。公共权力领域没有形成对权力行使的有效监督，权力不在阳光下运行就会滋生一系列的腐败。监督不规范、不公正，监管方法单一，监管工作信息化程度低，公权体系内部没有形成制度化的、有效的监督机制，不能对组织内部形成有效的监管。二是内外监督不到位。人大和纪委的监督职能没有得到很好地落实，同时党内监督也没有得到有效地发挥，广大党员的监督权力不能有效地行使，再加上权力运行的不透明，共同构成了公权领域监督缺失的原因。此外，由于特殊的国情，我国新闻媒体作为政府的“喉舌”坚持以正面宣传为主。出于部门利益和所谓的维护政府形象及社会稳定的名义，一些地方主管部门同当地政府对媒体的负面报道往往以高压来防范。更有甚者，新闻媒体与公权合谋制造假舆论。一些新闻工作者职业操守缺失，在事故面前、在幕后黑手面前，为了自己的个人利益选择了缄默，甚至帮助责任人制作假新闻推卸责任、欺骗社会。

三、加强公权诚信建设的现实路径

公权诚信建设是提高公权公信力的重要保障，也是国家法律和社会大众对公共权力的基本要求。提高公权公信力，实现公权诚信化运行应当从诚信教育、制度建设和利益分配等方面入手。

1.加强诚信教育

教育不是万能的，却是改变社会的最有力的武器。因为，“教育体现着对人类生活最高境界的诉求，保留了对超越实利的、非功利的价值的追求，至少还可以寄希望于教育去使人对人在现实中的病态和畸形保持警觉，对人的纯功利冲动起到平衡和矫正作用。”［10］教育的人性涵养功能和规训教化作用对于公权诚信建设起着基础性作用。通过教育，有助于社会大众形成诚信的社会共识，进而内化为一种自我行为的约束力量，为公权诚信构建良好的社会环境。

(1)要积极探索诚信教育的动力机制。应将诚信教育上升到公共权力部门的日常工作规范中。要加强诚信意识教育，并把诚信教育效果同日常工作评比相结合，形成诚信教育的动力机制。可以将员工的奖金、福利与员工的诚信学习和诚信实践挂钩。在学习进修、岗位晋升、荣誉评比中，让一批守信、讲信和宣传诚信的人切实得到实惠。

(2)诚信教育要从榜样抓起。榜样的力量是无穷的，诚信教育的有效性往往在于榜样与学习者之间的关联度。要在行业中彰显社会主义核心价值体系的感召力，形成一种诚信的道德风尚，需要突出宣传一大批优秀单位和典型人物。要在政府和企事业单位的基层工作岗位上遴选一大批诚实守信的模范人物，把他们树立为榜样。这些榜样的平民化、易接近的特征，可以有效调动人们模仿学习的积极性，避免宣传教育空洞无力。

(3)诚信教育可以从反面教材入手。从正面宣传诚信的价值和意义是道德引导的一个方面，但是对有些人来说，“不见棺材不掉泪”，血淋淋的事实更能起到教育警醒作用。可以通过电视、网络、报纸等媒体全方位对公权领域典型性的重大腐败事件、失职渎职事件、安全生产事故等进行深刻的剖析，在全社会形成一种诚信反思意识和反思文化。通过这种反思，让诚信文化和诚信信仰植根于每个社会成员的日常生活中，深入到政府和企事业单位的日常管理中。

2.完善公权制度建设

加强制度建设是解决公权失信的关键。制度的不完善为公权异化提供了可乘之机。提高公职人员的诚信意识，加强管理部门的责任意识，实现公权诚信化运行，要从制度上下工夫。

(1)完善公共权力行政制度。行政权力作为公权的核心部分，其制度化水平严重影响着公共权力的信度。在公权行政制度设计理念上要充分考虑到人性的复杂，体现全面性与前瞻性，避免出现制度性的漏洞。在具体实践中，要在保障权力上通下达的前提下不断完善公共权力之间的制约和平衡架构，让权力在阳光下运行，让权力按照具体的规章制度而不是部门领导的个人意愿运行;在公权领域中要强化行政权力的效果反馈机制建设，对权力的实际运行效果进行全过程的记录、评价与考核。

(2)加强公共权力法制化建设。法制化建设是公共权力诚信化运行的基本要求。公共权力的设置要有明确的法理依据，公共权力的行使要遵守相关的法定程序。无论任何单位、任何个人都应当按法定程序办事。此外，对公共权力诚信效果的奖惩要法制化。要制定严格的奖惩条例，对公权诚信形成制度性正向激励。要严厉打击和惩处以权谋私、权钱交易等行为，对公共权力领域内失职、渎职行为追究法律责任，不断加强公共权力法制化建设，以法制来保障公共权力主体责任的明确性。

(3)优化利益分配机制。实现公共权力的诚信化运行需要优化现行的利益分配机制，形成“德福统一”的利益分配体系。通过绩效考核、民意评测把公权领域的福利待遇同部门与个人的信用挂钩;通过信访检举和内外监督将权力关进“笼子”，防止公权寻租与私用，压缩潜规则获利的空间。只有理顺利益分配机制，孕育诚信文化的制度环境才能够真正形成。

3.建立健全公权诚信体系

要保障公共权力诚信运行就必须建立有效的诚信信息征集披露体系、诚信评价体系和失信约束惩戒体系，全方位地对失信行为进行监督和制裁。

(1)建立健全诚信信息征集披露体系。在传统社会中，人们因为农业生产和生活方式的限制长期聚族而居，形成的是一个流动性非常低的熟人社会。这种熟人社会是诚实守信等道德原则和规范产生效力的有利环境。如今，随着生产、生活方式的彻底改变，人口流动越来越频繁，家庭结构越来越简单，人的个体化特征越来越明显，诚信的外在约束机制越来越弱化。在此情势下，要形成公权诚信的正效应规范机制，必须加强诚信信息系统建设，并对失信问题予以披露。信息的公开是防止权力寻租和防治腐败的有效路径。遏止失信行为，祛除人们不当获利的投机心理，“要达到最为理想的状态，世界上没有什么方法能够比用实施检验不道德行为更有效”［11］。过往活动的记录是个人诚信与否的最佳裁判。为此，要建立公共权力档案信息系统，在公共权力组织内部稳步推进诚信信息记录与联网共享，使每一个公权部门、每一个公职人员的活动都记录在册。为保证诚信信息征集和披露工作的有效开展，要建立健全诚信信息收集披露的相关法规和程序，不断完善和更新诚信信息披露和查询系统。

(2)完善诚信评价体系。诚信体系的建立需要相应的导向机制。建立公共权力诚信评价机制，就是要进行以诚信为标准的行政考核评价，通过以诚信考核为核心的评价机制的引导来实现公权诚信体系建设。

在此，要注意确保诚信评价的独立性和公正性。信用评价体系要避免政府的直接操作，因为“政府在建立国家信用管理体系中的作用，应是协助建立失信约束和惩罚机制并监督行业规范发展，而不应参与主办诚信机构，否则就失去了征信服务的中立、公正、客观的性质”［12］。公权领域的诚信评价体系建设需要通过独立的作为第三方的信用评估机构来完成。要加强信用评估机构人员的资质审查和资格考核。

(3)强化诚信惩戒体系。建立公权失信惩戒体系是建立健全公权诚信体系的重要环节。建立诚信惩戒体系，就是要在全社会形成强有力的监督惩戒规范，让失信行为得到应有的惩罚。凡是上了“黑名单”，或者存在不良信用记录的部门、企事业单位和个人，在日常的考核、评比中要实行一票否决制，提高对失信部门和个人的监管，必要时限制其活动权限。在失信惩戒机制的作用下让公权部门和个人为失信行为付出沉重的代价，以此来消除凭借失信获利的侥幸心理。

四、结语

公共权力关系着社会大众的共同福祉，实现公共权力诚信运行是维护公共利益、保障个体利益与实现社会和谐的最基本要求。通过对公共权力失信原因的分析，我们可以在一定程度上确认公共权力的诚信化运行离不开权力主体的内在道德修养和职业伦理操守，更离不开公权顶层设计上的制约与平衡，离不开整个社会诚信体系的建立和完善，也离不开社会大众的有效监督。要用有力的诚信教育培育公权诚信，不断完善制度设计以防范、打击公权失信，打造“德福统一”的利益分配局面以引导、激励公权诚信，建立健全诚信管理、评价、惩戒体系对公权进行全方位的监管。在文化、制度、利益三个层面形成公共权力诚信化运行的内在动力和外在保障，应当成为公权诚信建设的路径原则。

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