地方政府介入罢工的策略选择及原因分析——以G企业罢工事件为例

■责编/王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com

2010年我国沿海地区爆发了相对集中的罢工潮，然而工人与政府两方的态度及所采取的处理方式都相对比较平和。总体来看，地方政府施以协调性干预，创造平台，促使劳资双方就利益问题展开协商或谈判。尽管政府依然发挥重要的主导作用甚至以公权力进行干预，但在具体的干预方式和力度上存在差异。例如，广东与大连政府在罢工事件中保持中立，通过在劳资间调解斡旋，鼓励工会推进劳资双方通过集体协商来解决问题。一些独立于劳资之外的社会组织以第四方的身份协调纠纷，获得政府认可，同样促成了劳资合意。这些案例中政府都是以第三方的角色出现，介入的程度有限。而江苏省政府则是积极、直接地介入罢工，亲自参与到谈判过程中，成为劳资双方沟通的媒介，最终平息劳资冲突。

实际上，学界对政府在罢工事件中的介入角色定位、目的、方式与行为问题已经做出了诸多解释。常凯（2012）认为政府在处理罢工时必须坚持“理性对待，法治解决”的原则，保持中立态度。蔡永顺（Cai，2008）认为政府在处理群体性事件中旨在维护社会稳定、政策施行与政府形象；其策略或是压制，或是容忍。吴同（2010）在探讨国家与工人抗争关系中提出，在国家占据主导地位的情况下，劳动者所拥有的社会空间有限，而政府拥有协调利益、防止冲突扩展、维持社会稳定的能力和资源。陈峰通过调研发现，应对利益争议引发的罢工，政府因缺乏制度依据不得不采用非制度化的调解、斡旋等方式处理此类事件，以期快速、高效地平息争端（Chen，2010）。

以上研究对政府处理罢工事件的基本原则的看法是一致的，也肯定了在现今体制下，政府在解决劳资冲突方面具有不可比拟的重要作用，但是没有对政府介入罢工事件的行为逻辑及其背后的深层原因做出系统性的解释，也忽略了不同地方政府介入方式的差异。江苏省政府的介入也许并非独一无二，这种模式却值得思考。因此，本文意在通过对江苏省某开发区一家台资企业（G企业）因迁厂引发的劳资冲突进行解构，研究政府在整个介入过程中变化的态度和行为，探究政府介入方式背后的原因。

一、理论框架

解释政府对罢工的介入，首先需要回答政府为何要介入以及如何介入的问题，而西方劳动关系中国家/政府角色和行为的理论提供了较好的工具。

（一）维持动态平衡：政府在罢工中的角色

国家/政府是产业关系系统中的一个重要主体，而关于政府在劳动关系情境中的角色大部分研究仍旧偏向描述，缺乏高度的抽象化提炼。但Offe对于政府在劳动关系中的运作原则做出了更为理论化的概括，即政府在劳动关系中要在经济效率（Accumulation）、社会稳定（Pacification）及合法性（Legitimation）三个要素之间实现一种平衡。一方面，政府要鼓励经济增长，提高生产率和竞争力，另一方面还要维持社会秩序，化解或压制冲突。执政过程中必须追求社会公正，给予劳动者发言权，以此维持其政治上认可度，获得民众的支持（Offe，1984）。这恰与巴德（2007）的观点契合，即劳动关系要实现效率、公平与发言权之间的平衡。可见，政府在调节劳动关系行为背后的原因很有可能就是为了实现这一平衡。

然而，政府维持这三个目标之平衡颇为困难，三者之间往往相互矛盾；而政府所做的努力也并不一定有效，不同的政策目标间会存在对立或冲突。此外，政府有自己的利益取向和价值标准，因而在制定政策上必会有所偏狭。故而，政府的这三个目标总是处在不断地动态平衡之中，从来没有“最好的方法”。

依此理论，政府介入罢工的原因很大程度上出于这三个目标的考虑，解决劳资冲突不但保证了经济效率，也促进了社会稳定，并通过有效的手段实现一定程度上的社会公平。然而，这一理论是否能够应用与市场经济环境下的中国政府，却需要从其他理论资源中找到答案。

（二） 维系市场经济的持续发展：调节理论的启示

调节理论起源于法国，是西方马克思主义研究的一大流派，它被用于分析资本主义社会形式的一般再生产所需的条件和要求。马克思将“再生产”理解为通过生产、分配和积累的方式，不断重建资本主义生产和资本主义阶级关系，而调节学派用“调节”替代“再生产”。“调节”一词是指个体与集体参与者的实践活动以及社会、经济、政治组织治理效应的规律性活动是重建和变革社会的主要构成。①George Steinmetz, Regulation Theory, Post-Marxism, and the New Social Movements, Comparative Studies in Society and History, Vol.36, No.1 (Jan., 1994), pp.176-212换句话说，调节理论研究的是资本主义是如何运作并延续其生命力的一套理论范式。这一学派的学者认为这个问题的答案蕴藏在社会关系中，一方面体现在有形或无形的规则中，一方面体现在社会成员间的冲突中②同上。

作为其分析的工具，调节理论关注资本主义发展的四个核心机制：即工业生产范式③这个概念指劳动过程中的技术和分工，主要是指社会劳动分工的程度。换言之，这本质上就是讲生产的规则。(an industrial paradigm)、宏观经济层次维持生产与消费平衡的积累体制(an accumulation regime)、调节模式(mode of regulation)和发展模式(model of development)④Bruce Kaufman (Editor), Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship, DigitalCommons@ILR: http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/books/16。调节学派认为，一个稳定的积累体制需要外在于经济的政治社会机制来调节，需要一种调节模式，这一模式基本上是用于分析介于微观和宏观中间的社会制度层次⑤这一层次指融合规范、制度、传统、组织形式、社会网络、行为类型等在一起的复合体。，它们使得行为人遵守规则，形成体制再生产的模式，从而维持一个积累体制的稳定。而当工业范式、积累体制和调节模式相互调整互补而能够维持一段相当长时期的资本主义稳定发展，那就形成了一种发展模式⑥胡海峰：《对法国调节学派及其理论的分析》，载《教学与研究》，2005年第3期。。

而一个发展模式保持长期稳定，必须要有各个不同层次之间的配合，当生产范式、积累体制、调节模式都处在相对平衡、契合的状态时，该发展模式就具备一定时期的潜力。但是，这种稳定并不是连续的，当各个部分之间的连贯性消失，平衡被打破时，资本主义的生产就会变得不稳定和无序，这种状态将一直持续到新的平衡出现。国家在获取新的平衡过程中扮演重要的角色，因为国家的制度形式是妥协的结果，产出的是规则，从而使得国家内部不同团体免于永无止境的斗争（胡海峰，2005）。

（三）西方理论在中国情境下的适用性

简言之，调节学派研究的是如何通过规制内容和规制过程，实现资本主义的自我修复。积累体制可以看作是国家对效率的追求，渴望建立一种稳定高效的经济增长模式，而生产范式、劳动分工则从一个侧面体现了劳资双方的力量对比，也是政府在公平方面的表现，调节模式则是政府制定和推行的各项政策规则，一方面为了平衡效率与公平，另一方面也是树立并维护国家/政府的合法性。一旦公平、效率、稳定有失平衡，也就是积累体制、生产范式和调节模式不再匹配，发展模式便陷于危机。此时，政府作为决策者就必须修正调节模式，即调整规则。然而，调节学派的理论过于宏观，其在具体的实证研究中缺乏支撑（Muller-Jentch，2004）。那么，中国情境下会否可以看到国家的调解模式呢？

中国特色的社会主义市场经济与西方发达国家的资本主义经济在形成路径上有很大差异。中国自上而下推动经济改革，市场经济改革在先，使得政府在一直以经济发展为先导，GDP等经济指标是地方政府官员政绩考核的最重要标准。因而地方政府为了吸引投资，在政策上往往向资方倾斜，劳资冲突中易倾向资方，某种程度上忽视了公平。此外，20世纪90年代后，中国政府逐步形成了“稳定压倒一切”的理念，导致地方政府惯以“维稳”思路来处理劳资冲突，保证社会稳定成为了政府工作的一大要务（吴同，2010）。由此可见，中国地方政府实际上也许注重平衡效率与稳定，但这是一种“自上而下”的政治机制所产生的结果。当然，在保证经济发展的同时，地方政府还要秉承中央所提出的“和谐劳动关系构建”、“维护职工权益”等有关社会公平的原则，这又反映出政府实际上在劳资之间争取合法性的一面。所以，中国情境下，地方政府在处理劳资关系问题时，常常要面对的是效率、稳定、公平（隐含合法性）三者间的平衡，而政府过往的习惯是重效率、重稳定、轻公平（有损合法性），这就使得三个目标间易出现矛盾。G公司的案例显示出，一旦出现劳资冲突，政府实际上也陷入了“平衡危机”之中。这里，本文将结合案例解释政府应对的动因及其行为逻辑。

二、案例回顾与分析

G企业位于S市某开发区，是一家台资独资企业，主要经营电子元器件，罢工发生于2011年10月16日，止于10月31日，罢工工人数量超过1000人。本文对此罢工过程的描述主要集中在两个部分：一是政府与劳资双方从冲突发生到矛盾解决全过程中的互动方式；二是政府如何在不同的压力环境下实现效率、公平、稳定三者间的平衡。

（一）案例回顾

2011年10月初，区政府规划办依照S市 “退城进区”政策，要求G企业迁出城区，企业董事会考虑将工厂搬迁但还未做出决定。G企业员工知道后担心企业要转移财产，于10月16日堵住厂门，目的是不让企业转移生产资料。停工维持了几天，企业运单损失严重，董事会决定要迁厂并开始清算。企业最初的补偿方案高出法律规定的补偿标准，但员工要求进一步提高补偿金。区政府劳动部门要求区工会进入G企业收集员工的意见和诉求，并及时向资方和政府领导反馈。工会一共收集到136条职工意见，但政府未直面对员工追究迁厂责任的诉求，而将事件定位于劳资矛盾，坚持劳资是主体，政府监管，工会参与。

由于职工提出的经济补偿金标准一直未能获得资方的同意，所以罢工很快升级，职工开始走出厂门。政府马上采取措施，联系公安，将厂外的工人全部赶回厂区并关上厂门。随后政府一方面向企业方施压，要求企业将补偿方案提升至7000万。另一方面，观看监控录像、寻找罢工领袖，连夜分组到职工家里做工作，试图劝服工人接受政府提出的解决方案。经过一晚上的工作后，初见成效。随后区政府在厂区内连续组织召开了6场招聘会，陆续有员工妥协。政府在第三天宣布凡是31日前签解除协议就奖励一万块，此举受到所有员工认可，最终工人人均获得7~8万的补偿金。

（二）案例分析

纵观罢工的全过程，开发区政府在事件发展的不同阶段的立场与倾向性是不同的。

第一阶段：重效率——要求G企业迁厂。G公司所在城市自改革开放以来，经济水平不断提升，在这样的背景下，其与周边诸市纷纷推出“退城出市”的政策，淘汰污染严重的化工企业和技术含量低的制造型企业，其目标是优化本地的产业结构，早日实现转型升级。就像该区劳动部门负责人W所说，“S市现在不是招商的问题，我们的所有问题都在引进人才上，希望尽快把结构调整好，我们的目标是转型升级”①引自2011年11月8日与W处长访谈记录（编号：20111108-002）。。所以地方政府初期以经济效率为先，要求G企业迁厂，导致工人罢工。

第二阶段：重公平（含合法性）——推卸责任。当罢工发生后，政府面对工人们的质询，否认企业迁厂是政府行为，而将此事件完全定位于劳资矛盾，以避免与工人发生冲突，维持政府形象及合法性。区劳动部门要求工会进驻企业了解劳动者的利益诉求，工会在整个过程中更多地承担了搜集资料的工作。区劳动行政部门对于如何处理劳资冲突很有经验，副处长C说，“作为行政部门在这个时候立即出现会把矛头指向政府，最好的方式是求助于工会”②引自2011年11月8日与C副处长访谈记录（编号：20111108-002）。。

第三阶段：重稳定——全面介入。当罢工不断激化并开始向厂外扩散时，政府出于保证社会稳定的需要，直接介入劳资谈判的过程。一方面向企业施加，要求雇主将赔偿金额翻倍，另一方面对工人做工作，最终促使劳资双方达成了一致意见，平息了矛盾。

在事件全过程中，公平、效率、稳定一直处在矛盾的状态，政府不得不根据劳资双方的压力对比状况，不断调整其策略偏向，使三者尽可能平衡；而劳资双方却并没有进行面对面的交流或是谈判，政府成为了两者间的沟通媒介，是此次谈判过程中最主要也是最关键的参与人。

在与该开发区政府劳资争议部门负责人的访谈中我们发现，当地的一些固有行政传统也起了很大作用。副处长C提到，“开发区中企业一旦和劳动者发生劳资冲突，都会第一时间和政府联系，向政府寻求帮助解决争议”③引自2011年11月8日与C副处长访谈记录（编号：20111108-002）。。这与地方政府过去一贯采取的政策导向有很大关系，为了吸引投资发展经济，地方政府往往偏向于资方，而资方比起程序性的法律法规，更相信政府的行政解释和表态，他们还无法适应与劳动者代表进行自主谈判。

此外，几位被访官员在访谈中多次提及苏南的文化传统和经济特色，“江苏经济是以乡镇企业和民企企业起家的，很多打工的都是乡民，劳资冲突不像广东那样激烈”，“因为地方文化的关系，没有太多的斗争精神，往往比较含蓄和保守，处理事情也更加理智和柔和一些，包括资方也都比较容易让步”④引自2011年11月8日与Z副厅长访谈记录（编号：20111108-001）。。文化差异对地方行政改革的影响元素，主要体现在个人、社会和政府三个层面，即个人人格结构、社会伦理价值和管理理念。而地方政府管理理念的差异，集中体现在治理手段不同偏好的差异，也就是对于政府、市场和社会这三种资源配置手段的不同排序。⑤陈庆云，鄞益奋.文化差异：地方行政改革研究的新视角.中国行政管理，2008年第8期从访谈中不难看出吴越文化对该地政府行政管理理念和方式的影响，当地更为倾向于通过政府的手段来实现对社会资源的分配，遵循集权、机械、按章办事的传统管理文化。

三、 结论与讨论

中国的劳动争议解决机制很大程度上具有政治意涵 。通过对G企业罢工事件中政府介入行为、策略及原则的分析，笔者认为该地政府介入罢工的策略选择受到两种因素的影响，进而产生了介入模式的二重性特点。具体说来，其一是策略性介入，其二是传统性介入。策略性介入是指政府为实现效率、公平、稳定三个目标的平衡而介入罢工，且因为劳资双方施加的不同压力，而不断调整自己的策略倾向性；传统性介入则是指地方政府依赖传统，形成非正式的制度性行为 。地方政府以其惯有的行政管理方式为手段，以实现效率、公平、稳定三者间的平衡为目标，积极介入解决罢工事件，而受地方文化影响的管理理念能够在一定程度上解释不同地方政府在罢工介入方式上的差异。

中国现阶段劳资主体还不成熟，政府又具备强大的资源优势，所以地方政府依靠固有传统的、非制度化的规则确实能够快速解决目前发生的一系列罢工事件，在短期内解决问题，实现效率、公平、稳定三者间的平衡。但是依据调节学派的理论，如果积累模式、生产范式、调节模式不匹配，那就必须要调整规则，才能持续发展。从长期来看，地方政府这种非制度化的介入方式是缺乏稳定性的，因为缺乏制度化支撑的公平是无法长期保障的，而效率和稳定也会随之出现问题。市场经济进一步发展，积累模式不断发生变化，要想维持长期稳定的发展模式，地方政府需逐步转变理念，制定正式的规则、制度，在解决罢工的问题上，逐步建立处理利益争议的机制。

1.常凯；《关于罢工合法性的法律分析——以南海本田罢工为案例的研究》，载《战略与管理》，2010年第4期。

2.陈步雷：《劳权与发展：权利论与功能论的多向度分析》，法律出版社，2009年版。

3.陈峰：《下岗工人的抗议与道义经济学》，香港中文大学中国研究服务中心网站，2000年4月，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=1569。

4.陈庆云、鄞益奋：《文化差异：地方行政改革研究的新视角》，载《中国行政管理》，2008年第8期。

5.胡海峰：《对法国调节学派及其理论的分析》，鞯《教学与研究》，2005年第3期。

6.李其庆：《法国调节学派评析》，载《经济社会体制比较》，2004年第2期。

7.唐正东：《雇佣劳动的嬗变与当代资本主义的自我调节》，载《南京大学学报》，2007年第2期。

8.吴同：《以法治劳——中国工人行动空间与企业中工会的角色》，载《华东师范大学博士论文》，2010年。

9.Anna P.Y.Tsui, Labor Dispute Resolution in the Shenzhen Special Economic Zone, China Information XXIII(2), 2009.

10.Bruce Kaufman (Editor), Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship, Digital Commons @ ILR: http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/books/16.

11.Chen Feng, Trade Unions and the Quadripartite Interactions in Strike Settlement in China, The China Quarterly, 201, March 2010, pp.104–124.

12.George Steinmetz, Regulation Theory, Post-Marxism, and the New Social Movements,Comparative Studies in Society and History, Vol.36, No.1 (Jan., 1994), pp.176-212.

13.Harry C.Katz, Thomas A.Kochan and Alexander J.S.Colvin, An Introduction to Collective Bargaining and Industrial Relations-4th ed.McGraw-Hill/Irwin, 2007.

14.Müller-Jentsch, W.(2004), “Theoretical Approaches to Industrial Relations”,pp.1-40 In Kaufman, B.E.(2004): “Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship”, Industrial Relations Research Association Series,Industrial Relations Research Association, University of Illinois.

15.Richard Hyman (1974), “Inequality, Ideology and Industrial Relations”, British Journal of Industrial Relations.Vol.12, No.2.

16.Yongshun Cai.Local Governments and the Suppression of Popular Resistance in China.The China Quarterly, 193, March 2008, pp.24–42.