经济转型期我国公共人力资源政策创新研究

● 刘进才

■责编 / 叶 风

当前，“经济发展方式的转变”已成为全党、全国的共同心声。经济上的转型，要求传统的制造业向其上游研发、创新上转型，向其下游：营销、服务上转型；同时要不断提高创新能力，大力发展服务贸易和战略型新兴产业。为此，我们必须不断提高产品的科技含量，提升品牌营销能力和服务水平，增加产品的附加价值；不断发展科技型服务贸易，依靠科技创造价值；不断占领世界科技制高点，发展新技术集群和产业。而所有这一切都离不开人才，没有人才的支持，转型就将成为一句空话。本文着重就我国政府的公共人力资源政策的创新问题进行研究，以抛砖引玉。

一、我国经济转型应该怎么转

我国经济30多年的高速发展，取得了举世瞩目的伟大成就，在世界上赢得应有的国际地位，现在已成为仅次于美国的世界第二大经济体。但其发展方式主要是借助廉价的劳动力和自然资源，搞出口外贸。国家的外贸收入要占整个GDP的近50%。各级政府靠卖地获得大量收入，这种收入约占地方财政的60%，人称“土地财政”。然后主要用于铁路、高速公路等基础设施投资，被人们戏称为“铁公鸡”，我国经济增长的70%依赖于政府投资来拉动。2008年我国为应付国际金融危机，保8%的增长，中央政府投资了4万亿人民币，成为世界之最。

这些过去行之有效的发展方式已越来越不可持续了。特别是国际金融危机和持续的欧洲主权债务危机影响下，我国经济发展出现令人堪忧的状况。出口严重下滑，使主要依赖出口的国家经济势必跟着下滑。靠政府直接投资来拉动内需的做法，也弊端丛生，重复投资、贪污腐败、浪费惊人，经济转型已是刻不容缓。2011年2月，胡锦涛同志在中央党校举办的省部级领导干部专题研讨班上就指出：“转变经济发展方式‘刻不容缓’”，并一连50次使用了“加快”的字眼，来强调问题的迫切性。那么我国的经济转型应该怎么转？

首先我们要向庞大的传统的制造业的上游和下游延伸和转型。向上游延伸和转型，就是加强科技创新和产品研发，提高产品的科技含量和附加价值。转变传统的利用廉价劳动力和大量资源生产利润极其微薄的产品，然后倾销世界的做法。这在改革开放的前期是可行的，也是必须的。但时至今日已是不可持续，我们必须转变。要根据国际国内市场的需求，研究开发适销对路的新产品，科技含量高的新产品，逐步做到“人无我有，人有我新”。

向制造业的下游延伸和转型，就是加强品牌营销，创新售后服务。要转变传统的低价促销，以量取胜的做法。我们的商品由于包装、宣传、售后服务跟不上，而成为廉价的“地摊货”，卖不出价钱，更创造不出品牌。这要求我们要学会品脾营销，做好创新和售后服务，逐步创造出越来越多的世界级中国品牌。2012年5月美国太空探索技术公司“龙飞船”的发射及与国际太空站的成功对接、返航是一个重要标志，美国在航天领域利用民间技术与资本实行了服务外包，政府极大降低了对公共产品的直接投资成本。这非常值得我国企业学习和借鉴。

其次货物贸易要向服务贸易转型。就是要大力发展服务贸易，除传统的服务贸易如运输、建筑、旅游等服务外，要加快发展科技型的服务贸易，如IT服务、人力资源服务、金融服务、节能环保技术服务、咨询服务等等，为全球有需求的企业和单位提供良好的服务，从而推动知识型人才就业、创造更多的价值和财富。2011年我国服务贸易达4191亿，仅占世界服务贸易的5.2%，排名第四。我国科技型服务贸易的发展潜力还很大，我们必须加强国际交流与合作、拓宽视野，捕捉服务贸易的新机遇、新领域。

再次要开拓和布局战略性新兴产业，使传统产业升级和转型。转型就需要创新，创新就是要加强知识管理，发展知识型经济。像新能源产业、新材料产业、新生物技术产业、航天技术产业、深海技术产业、节能环保技术产业、信息技术产业等等。要从长远的战略高度，加强规划和布局，占领未来科技发展的制高点。要加大国家投入和政策创新，以保证我国经济持续、快速地发展，造福国家和人民。

二、政府的公共人力资源政策是经济转型的关键

从制造业向其两端延伸和转型，从货物贸易向服务贸易转型，从传统产业向战略型新兴产业转型，最终都离不开对各级各类人才的需求。没有人才的支持，转型就将成为一句空话。显然，人才资源的开发、公共人力资源政策的创新，将成为我国经济转型的关键所在。

加强研发、创新和品牌营销，需要科技和公关、营销人才；发展服务贸易需要高科技人才和国际贸易人才；发展战略型新兴产业更需要各类顶尖人才和优秀领导和管理人才。离开了这些人才的支持，我们将无法实现经济转型。据最近公布的我国人才统计数据，我国人才资源总量为1.2亿，包括党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和农村实用人才等。我国人力资本投资占GDP的12%，人才对经济增长的贡献率为26.6%，这些指标都远低于发达国家以及一些发展中国家的水平。

我国政府公共政策的制订能力在这30多年中有很大的进步，也取得显著的成效，但目前许多深层次的矛盾和问题日益突出。经济发展的结构性失衡、不可持续，已到了不能不改、刻不容缓的地步。尤其在公共政策制订上，领导者们往往追求眼前利益和短期效应，急功近利、好大喜功。因此有些政策脱离实际，目光短浅，缺乏科学性和可操作性，只是为其“政绩工程”服务而已。在公共人力资源政策制订上，就更谈不上创新了。我国古代著名的管理学大师管仲曾说：“一年之计莫如树谷，十年之计莫如树木，终身之计莫如树人。一树一获者，谷也；一树十获者，木也；一树百获者，人也。”这是世界上最早的人力资本投资思想。现代社会从人力资源自我开发来讲，应该作为终身事业；从人力资源的国家和社会组织开发来讲，应重视和发展终身教育。

长期以来我国教育投入在低位徘徊，无法达到GDP4%的既定目标。收入分配改革步履艰难，难以调动人才的积极性。人才大量流失，尤其是出国留学人才，大部分学成不归。据英国皇家学会2011年发表的一份研究报告称：“在1978年至2006年间，共有106万中国人在国外学习，其中70%没有返回中国”。另据经合组织预测：“中国每年在研发领域的投入约为1540亿美元，十年前仅为300亿美元。欧洲目前每年在研发领域的投入为3000亿美元，美国则高达4000亿美元。”所有这些都反映出我国各级政府在PHR政策制定上的突出问题，致使创新人才成为我国经济发展和经济转型中的一块短板。因此，必须通过改革和政策创新于以解决。

三、我国公共人力资源政策创新的基本思路

1.重视高龄科技人才，实行弹性退休制度

随着我国老龄化（有的也主张用高龄化来指称）的快速来临，以及人均期望寿命的延长，关于延长法定退休年龄已势在必行，这也是世界多数国家的共同政策趋势。目前所有发达国家都已延长退休年龄，或正在规划延长。部分发展中国家亦在规划延长中。大部分发达国家已实施65岁的法定退休年龄。我国1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，退休年龄男性为60岁，女干部55岁，女工人50岁。1992年有文件规定"党政机关、群众团体的县处级女干部、或高级知识分子，凡能坚持正常工作，本人自愿，其退休年龄可到60岁。 根据世界各国的经验和做法，结合我国国情，也应稳妥地逐步延长退休年龄。据报道，人社部也正准备对延退问题进行调研。我们认为通过科学测算，可用10-15年（2022-2027年）的时间，将男、女的退休年龄统一延长至65岁。

在未来目标未实现之前，我国目前可以通过政策创新，设计并实行弹性退休制度。首先可以在高级知识分子和科技人员以及其他紧缺人才中实施，只要身体条件许可，本人可以自愿申请延长退休年龄，以5年为限。然后可以根据实际情况，逐步扩大弹性退休制度的实施范围，最终自然过渡到男、女都65岁退休的目标。以此类推，根据国情和需要再确定下一步的延长目标。这样可以充分开发和利用老龄人力资源，尤其是老龄科技人才资源的巨大作用。为了不影响年轻专业技术人员的晋升，政策应明确规定实现弹性退休制的科技人员不占用本单位的职称指标数。据有关统计数据显示我国离退休科技工作者约600万，占在职科技工作者的20%，其中具有高级专业技术职称的人员占在职高级专业技术职称人员的40-50%，即240-300万；我国离退休的老教授、老专家近100万人，占全国在职高级专业技术职称人员的50%，预计今后5年还将有20-25万老教授、老专家退休。这么庞大的高龄高级人才资源，在退休后多数被弃之不用。只有少数院士、博导之类的人才方可延用到65-70岁。如若实行弹性退休制度，这巨大数量的高级专门人才将会继续焕发出巨大的潜能，创造出无穷无尽的财富，贡献于经济转型，贡献于国家和社会。

2.加大高等教育投入，研发投入的40%直拨科研优良的高校

高校是各国人才的聚集高地，也是开发培养高级人才的工作母机。一国的科研水平和发展程度，首先取决该国高等教育的发展和高校的办学质量和科研能力。2012年5月上旬“21世纪大学协会”公布了最新的大学排行榜，对全球主要国家和地区的高等教育进行了排名。美国被评为拥有“最优秀”高等教育系统的国家。在评价的四项指标中（资源权重25%；环境权重25%；交流权重10%；产出权重40%），美国有三项位列世界前五，资源排第四，环境第三，产出第一。瑞典位列第二，每100万居民便拥有一所世界级大学；加拿大位列第三，在资源指标上，位列世界榜首，其高等教育资金投入总额占其GDP的比重很高，对研发项目的投入也很慷慨。北欧的芬兰、丹麦、挪威，都位列世界七位之前。

在评价的四大指标中，资源主要是考察一国政府的投入，研发开支及一国所有大学的整体开支。我国要实行人才强国战略，必须加大对高等教育的投入，尤其是科研经费的投入，促使更多高校向世界级大学迈进。目前我国有重点建设的高校，986工程高校，211工程高校等政策。对我国高等教育的发展起到巨大的促进作用。但在实践中问题也很多，如资源分配不公，有的撑死，有的饿死。甚至出现资源浪费和贪腐现象，不利于我国高校的整体发展。因此政府的PHR政策必须与时俱进，实行创新。必须在财政收入相对宽裕的今天，加大对高等教育的投入，使高校教师的收入能得到较大提高，过上有尊严的生活，能安心地投入到教学和科研中去。科研经费除总量增加外，在资源配置上要实行改革和政策创新。要将投入总量的40%直接配置到科研水平优良的各高校，实行严格管理和专款专用，让学校根据自身的人才资源实际，加强知识管理和知识创新，产出更多、更好的科研成果。其余60%的经费仍实行项目申报和评审，但要革除以往的种种弊端和腐败现象。评审专家应在专家库中随机抽样，实行专家匿名评审，多数票通过的通行制度。申报中应鼓励项目负责人联合外校教师和外国同行进行申报，努力提高项目的科研水平和成果质量，以服务于国家的经济转型和经济建没。加强对重大科研项目经费的监督和审计等等。务求使有限的资金投入，实行更多、更好的科研产出。

3.设立乡镇职培中心，大力开发农村适用人才

随着我国农村城市化进程的不断加速，目前我国13亿人口中，尚有50%的农民。由于历史原因，我国农民的文化程度比较低，还有不少文盲和半文盲。在我国要实现现代化，必须要实现农业现代化。农业现代化靠什么？靠大量留得住、用得着的农村实用人才。现在农村种田的都是老强病残人员，年富力强的人大都进城打工去了，这样的农业，永远实现不了现代化。

为了有效解决这一困境，政府必须实行PHR政策创新。要加大政府对农村基础教育，特别是职业技术教育和培训的投入，在乡镇一级普遍设立农业职业技术培训中心，大力培养农村适用人才。根据农村实际需要及个人志愿，规范性地开发、培养农村适用人才。可采用“技能课程魔块”实施培训，长则3个月，短则1-2个星期，培训后经考试合格，发给县级政府统一制发的技能培训合格证书。凭培训合格证书从事农村各类岗位工作，包括自我创业、农村承包经营种植业、养殖业、加工业、服务业等等。这样投入少、见效快、留得住、用得着。可直服务于农村、农民和农业现代化。

4.优先保证教育投入，重点加强农村和西部基础教育

我国的教育的投入虽然年年有所增加，但长期徘徊在GDP的4%以下，这与我国GDP的增长速度及现代化对教育和人才的需求极不相称，更无法与发达国家、新兴工业国家相比，甚至低于世界平均水平。因此要更新观念和发展战略，进行PHR政策创新，在国家和各级政府财政预算中，要下决心优先落实和保证教育投入（是没有余地的硬杠杠），第一步保证和落实占GDP4%的教育投入目标，然后制订和落实每年教育投入与GDP增长相适应的增长机制和政策，使其逐步达到GDP的7%左右。这样就能确保教育和人力资源开发有较为充足的资金，保证教师的收入水、师资的培训和进修、教学仪器设备的购置和更新、图书的购入和增加、学生实践和实习的必要经费支出等等。

国家在教育经费的投入上，要重点加强农村和西部地区基础教育。2010年我国人口中尚有4.08%的文盲，约5460万人。而这些文盲又主要集中在农村，尤其是西部地区农村。帮助这些落后地区加强基础教育，是我人力资源开发的重中之重。否则，西部农村地区就永远发展不起来，中国的现代化就要落空。基础教育是国家的义务教育范畴，根据我国法律具有强制性。虽然改革开放以来，我国在农村教育政策上有许多重大突破，如农村实行全免費教育，农村贫困地区学生营养补贴等等。但依然是杯水车薪，解决不了根本问题，归根到底还是经费投入不足，因此造成农村教育基础设施差、师资严重不足、师资水平不高、教师生活水平艰苦、教学质量无法保证、为家庭生计学生辍学率高等诸多突出问题。我们必须加大政府PHR政策的创新，优先投入西部农村地区基础教育，保证教育发展的足够资金。如果有了充足的资金保证，农村教育就会大大改观，人才就会大量涌现，这些地区的经济发展和现代化也才有保证。

5.改革高校招生制度，实施农村科技人才工程

农业现代化、农村城镇化、农民市民化，需要大量的农村实用人才以及留得住、用得着的高科技人才。然而我国每年近千万的大学毕业生很少去农村工作，甚至于学农的也不愿到农村去工作和发展。农村从事农业的只有老弱病残和中年妇女。这样下去我国“三农”问题必然要拖整个现代化的后腿。

因此国家要从三农发展战略的高度，进行PHR政策创新，进行高校招生制度的重大改革，专门实施农村科技人才培养工程。在本三线之后再降20分，在各定点普通高校定向招收“农村科技人才班”，与普通班同样培养，同等待遇，在课程设置上更多地向农村需求倾斜。实行自愿报名、严格审核、合同管理、定向分配、待遇相同、创业补贴的特殊政策，真正为农村现代化建设培养和输送一大批优秀的实用科技人才。农村科技人才实行由国家培养，经費由中央财政直接负担，培养学校专款专用，政府实行统一分配。这些PHR政策和措施，只要能坚持下去，并不断改进，数年后必有显著成效。

6.实施人力资源开发战略，建设人力资源强国

人力资源是第一资源，人力资源开发和管理战略是任何组织谋求发展的第一战略。这两个第一的观念要在全国，特别是领导者的思想上扎根，并将其上升为全国发展战略。中央已提出人才资源是第一资源的理念，人才从那里来？就要依靠人力资源开发。人力资源开发从开发主体来讲，包括国家开发、社会组织开发、自我开发等；从开发内容来讲，又包括生理开发、心理开发、伦理开发、智力开发、技能开发等。只有将人力资源开发上升为国家发展战略，并通过立法加以确定，全国上下才能动员起来，从舆论环境，到资金投入，再到具体政策措施，才能环环相扣、处处落实。各级各类优秀人才才能脱颖而出、茁壮成长，我国的经济转型和四个现代化才能早日实现。

前不久胡锦涛同志在两院院士大会上的讲话中强调指出：“希望两院院士坚持甘为人梯，积极培养和提携优秀青年才俊。实现创新驱动发展，人才为本。一部科技发展的历史，也是一代代科学家不断继承创新、超越前人的历史。拥有一大批创新型青年人才，是国家创新活力之所在，也是科技发展希望之所在。”只有大力推进人力资源强国建设，知识创新、科技创新、产业创新才有可能，有了人才，这三者才能深度融合，催生出新一代技术群和新产业生长点并占领世界科技制高点。诺贝尔奖得主丁肇中教授在东南大学110周年校庆上的讲话中以亲身经历说明：“科学就是多数服从少数”的真知灼见。青年人要创新，就必须敢于突破种种“权威”、前人结论的魔咒。只有这样，才能超越“权威”和前人，实现创新。我们必须继续深化政革，尤其是人才体制和科研体制改革，营造我国人才辈出、创新风靡的良好环境和体制、机制。

综上所述，在当前经济转型的关键时刻，我国各级政府必须不断提高自身的政策制订能力，实行公共人力资源政策创新，方能开发、培养和使用大批优秀人才，为我国经济转型和可持续发展服务，为我国实现现代化、完成中华民族的伟大复兴作出贡献。

1.吴敬琏：《经济必须转型 转型不能“开倒车”》，北京日报，2010.03.15。

2.陈德铭：《把握机遇、合作共赢，推动服务贸易新发展》，公共商务信息新闻采编中心，2012.5.29。

3.中央人才工作协调小组就2010年度人才资源统计工作答记者问，www.jmnews.com，2012.05.15。

4.刘进才：《人力资源开发与管理系统论》，苏州大学出版社，2006年版。

5.《发展模式阻碍中国科技崛起》，载《参考消息》，2012.5.30，第14版。

6.刘进才：《在老龄化背景下我国老龄人力资源开发利用的对策研究》，载《中国人力资源开发》，2011年第12期。

7.《全球高教水平排行榜出炉》，载《参考消息》，2012.5.18，第8版。

8.胡锦涛在两院院士大会上的讲话，www.people.com.cn ，2012.06.11。