改革城市管理体制，促进农民工市民化

● 李 震

农民工市民化是推动城镇化、农业现代化，改变我国城乡二元化结构，避免出现城市二元化问题的根本途径，但目前面临户籍、社会保障、基本公共服务、农村土地等一系列制度上的矛盾和障碍，亟需加快推进我国滞后的政府管理体制和社会管理体制改革，包括已经很不适应农民工市民化要求的城市管理体制。

我国城市管理体制与长期严格户籍制度相适应，主要职责是服务管理城市户籍人口，除个别特殊情况外，各级行政部门、立法执法部门以及社区管理组织人员构成也是户籍人口。在计划经济体制下，这种管理体制是适当合理、行之有效的。

经过多年的改革开放，大规模人口迁徙成为常态，以农民工为主的非户籍常住人口已经在城市人口中占相当大比例，甚至在许多城市中超过了本地户籍人口。外来人口在城市定居、经商就业，成为支撑城市建设和发展的一支重要力量。今后随着城镇（市）化进一步推进，还将会有一大批小城市成长为中等城市，中等城市发展成为大城市，其中新增城市人口将主要来自农村人口的迁徙。

在目前城市管理体制下，外来人口在很大程度上只是作为短期引入的发展城市的经济要素，而不是长期共生的基本成分。城市管理者缺乏管理服务外来人口的内在动力和基本意识，为外来人口提供均等化的基本公共服务被看成是额外负担，甚至算人均GDP等指标也将户籍人口排除在外。城市外来人口很少有参与管理城市的政治渠道，自身也成为公共服务和社会管理的灰色地带。

因此，推动农民工市民化，必须加快城市管理体制改革和机制创新，建立以城市常住人口为基础的政府管理体制。应当在尽快推进总体社会政策改革的同时，选取几个外来常住人口超过本地户籍人口的城市进行试点，通过逐步完善相关法律，把在城市居住一定年限的农民工和其他外来人口转为当地城市市民，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使他们的利益有制度化的表达渠道，具备进入公共部门的同等资格，能够享有均等化的公共服务。与此同时，通过财税体制改革，明确政府管理服务对象，做到财权事权相统一。