中心镇、小城市培育需以新思路应对挑战

文/余秋荣 吕利军

加快中心镇建设和小城市培育，是金华建设精品城镇、实现新型城市化的重要内容，是打造全省发展新的重要增长级和建设浙江第四大都市区的重要组成部分

金华市提出了实施“群城聚市”战略，坚定不移地走新型城市化道路的奋斗目标。加快中心镇建设和小城市培育，是建设精品城镇、实现新型城市化的重要内容，是追赶发展、缩小差距，实现浙中崛起的现实需要，是统筹城乡、建设社会主义新农村的重要载体，是打造全省发展新的重要增长级和建设浙江第四大都市区的重要组成部分。加强中心镇发展改革和小城市培育意义重大。

存在的主要问题

思想上两头热中间冷，发展的动力不强。实施对象上，中心村和县城建设两头热，中心镇建设中间冷；推进主体上，省、设区市政府和中心镇政府两头热，县（市、区）政府中间冷。有的县（市、区）领导认为省管县改革是削弱设区市的权力，中心镇发展改革和小城市培育是削弱县（市、区）的权力、分化县（市、区）的财力，短视意识造成了对工作的抵触，表现在不愿意建立中心镇的一级财政，不愿意实行“划分税收，核定基数、超收分成”等上级规定一系列配套政策。省、设区市政府是中心镇发展改革工作的设计者或监督者，各中心镇政府是该项工作的实践者，而县（市、区）政府才是实施中心镇发展改革工作的主体和第一责任人，县（市、区）政府作为推动中心镇发展改革和小城市培育的主体，当前主体“缺位”的情况比较明显，思想认识上的责任感和紧迫感明显不足。

规划上重局部轻全局，发展的方向不明。各中心镇总体规划局限于本镇规划的多，研究区域之间融合发展、错位发展、带动发展的少，缺少“一盘棋”和大局观念。过于强化发展规划方面的研究，过于强调经济规模扩张为主要目的进行的以各类开发区为主的城镇发展，过于强调城市的物质和经济方面，在经济活动聚集的同时忽略了人的聚集，忽略了城市的精神因素和属性特征方面的研究。中心镇“三规”互为分工的规划体系尚未形成，对城镇水系、水道、山体等自然景观保护意识不够，对历史建筑、历史街区、古村落等历史文化遗产传承不够重视，对镇域内村庄规划研究太少。对地下空间、绿道系统、给排水设施缺乏研究，未来发展空间预留不足。缺乏上级规划行政主管部门强有力的监督指导，缺乏公众的广泛参与及有效的监督机制和问责机制。规划作用的缺失，导致了部分中心镇出现了房子越盖越高、区域品质提升不快，镇区面积越拉越广、道路拥堵改善不大，基础投入越来越多、镇容脏乱变化不大等现象。

产业上形集聚神分散，发展的质量不优。当前中心镇指标上存在“三个不足”：一是总量不足。2011年全省中心镇财政收入平均为2.7亿元，金华市为1.9亿元，除横店镇、佛堂镇两个小城市试点镇外，全市仅有白龙桥镇、芝英镇、桐琴镇3个镇够到全省平均线，有5个中心镇的财政收入不足1个亿。工业产值、财政收入等多项经济指标总量规模偏小，增速低于全省中心镇的平均值。二是特色不足。中心镇缺少特色产业，以制造业为主的工业处于产业链的低端，科技含量不足，缺乏核心技术；服务业则缺乏吸引力，同质化竞争严重，资源浪费严重，转型升级的成效不明显。三是份额不足。金华市小城市培育数量全省占比仅为7.4%，市区的中心镇没有一个被省政府列入小城市培育名单；25个市级以上中心镇虽已拥有43个工业功能区，但园区内大产业、大平台、大企业、大项目缺乏，存在“块头大体质差”倾向，“投多产少”、亩产税收低等现象不同程度地存在。

培育上有政策少落实，培育扶持的到位率和执行力不佳。一是行政管理体制改革还需深化。中心镇政府行使的职权在减弱、事权分离、“权在县里、钱在线里、责在镇里”、“看得见的管不着，管得着的看不见”等问题仍然存在。二是相关体制有待进一步建立。中心镇虽是一级政府，但大部分不是一级财政；土地、规划、人才等要素保障机制方面，很多中心镇与一般镇差不多，没有优势可言；投融资体制、户籍制度等中心镇有所作为的空间极小。三是资金扶持政策到位率低。大部分县（市、区）政府受眼前利益的制约，不愿去落实已经明确的相关政策。

培育思路和目标任务

指导思想。以科学发展观为统领，紧紧抓住“发展城市群，共建大金华”的战略主线，围绕实现人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的目标，把培育发展中心镇作为推进新型城市化、促进城乡一体化发展的重要战略支点和节点，以体制机制改革创新为动力，推进农业农村现代化、新型工业化、新型城镇化，进一步提升中心镇的集聚辐射能力，提高中心镇的城市化水平，促进中心镇经济发展方式转型升级，推动镇域经济和社会各项事业又好又快发展。

工作目标。到2015年，把全市中心镇建设成为功能定位清晰、规划布局合理、产业特色鲜明、经济实力强劲、基础设施完善、生态环境优良、社会和谐发展的先行示范区。中心镇的经济社会发展主要指标年度增幅高于全省平均水平，3个左右中心镇达到小城市培育标准，5个左右中心镇处于全省中上发展水平，8个左右中心镇达到下列标准：

——具有一定规模。建成区户籍或常住人口每年增长5%以上，2015年建成区户籍人口达3万人以上或常住人口达5万人以上，建成区人口集聚率达80%以上；建成区面积达8平方公里以上。

——产业特色鲜明。具有1-2个主导产业；产业集聚发展，集群优势明显，规模以上工业企业集聚率达60%以上；产业结构合理，第三产业增加值占GDP的比重年均增长1.0%以上；财政总收入达5亿元以上，农村经济总收入达100亿元以上。

——基础设施日益完善。基本完成“一路二厂三网”和“一校二院三中心”等基础设施建设，规划建设绿道网等慢行系统，人居环境全面改善，社会事业科学发展，社会保障和谐稳定；建成一批功能完善的公共服务中心。

——城乡统筹和谐发展。城乡统筹发展水平进一步提高，经济、社会、生态、民生等领域融合发展，城乡空间布局一体化、城乡政策制度一致化、城乡公共服务均等化、城乡要素配置市场化、城乡收入差距合理化。

主要任务。（1）编修规划，优化中心镇发展的空间布局。完善和修订编制中心镇发展总体规划及控制性详规、土地利用规划等各类规划，加强各类规划与全市“十二五”规划、县域城镇体系规划等之间的配套与衔接；强化规划的刚性和约束力，提高规划的质量和前瞻性。借鉴发达省市的发展经验，适当提高中心镇的容积率，为地下管网、城镇绿道、轨道交通等规划实施预留发展空间。

（2）深化改革，破除制约中心镇发展的体制机制。全面推进强镇扩权改革，着力深化户籍制度改革，探索深化投融资体制改革，加快推进行政和社会管理体制改革，深化就业和社会保障体制改革，营造良好的发展环境。

（3）强化保障，构建支撑中心镇发展的服务体系。落实专项配套资金，完善财税和投资体制，建立财政超收激励机制，加大财政扶持及投资力度，拓宽中心镇资金筹集渠道。优先保障中心镇重大项目建设用地指标，提高中心镇发展扶持培育政策的执行力。

（4）完善功能，提高中心镇发展的总体水平。加强基础设施和公共设施建设，提升产业集聚水平，加快发展中心镇公共服务产业，构建中心镇协调发展的公共服务网络，促进城乡基本公共服务均等化，健全社会保障体系，推进中心镇的社会管理，强化社会管理职能。

推进举措。推进中心镇建设和小城市培育，要紧紧围绕思想认识、组织领导、要素保障、奖惩激励等方面，扎实推进各项工作。在思想认识上，切实解决两头热中间冷、发展动力不足等问题。在组织领导上，建立市中心镇发展改革暨小城市培育协调小组及办公室，负责全市中心镇发展改革的组织协调，研究解决中心镇发展改革重大问题。在要素保障上，建议每年切块安排中心镇一定的建设用地指标，市级财政和各县（市）政府要增加中心镇扶持资金的额度，进一步增加扶持中心镇发展的力度。要按照“一级政府、一级财政”的要求，进一步调整规范县镇两级政府的事权、财权关系。要加大中心镇发展培育扶持政策的到位率和执行力，财政收入超收留地方部门全额返还中心镇。要重视人才队伍建设，加大人才的培养、引进力度，建立健全人才的使用和流动制度。在激励机制上，明确县（市、区）政府是推进中心镇发展改革的主体和第一责任人，确定工作目标，把发展中心镇、建强中心镇作为县（市、区）、镇两级政府任期目标责任制，解决中心镇发展改革主体意识缺位的问题，促进各项扶持政策和改革措施落实到位。要建立中心镇发展绩效评价考核体系，通过设定财政收入、生产总值、二三产业增加值、体制机制创新等主要指标，进行百分制量化考核。探索开展中心镇分类竞争性进退转换制考核，将省（市）级中心镇分成一类、二类，两类之间实行竞争性进退转换，最大限度地激发中心镇发展经济的主动性和积极性。