国家基本药物制度实施效果、问题及建议

翟绍果 郭锦龙

（西北大学公共管理学院 西安 710127）

新医改4年来，基本药物制度从无到有，逐步实现了基层全覆盖，基层医疗机构亦逐步取消“以药养医”，国民医药负担有所下降，“看病贵”有所缓解。国务院办公厅近日发布《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发[2013]14号），文件释放出利好基层的强烈信号，以进一步让群众获得更多看得见、摸得着的实惠。

1 实施效果

国家基本药物制度的实施，为基层医疗机构改革、医药企业生产、医务人员施医用药、医疗体制改革等诸多方面带来了综合效益。

药品结构方面，基层医疗机构药品配备趋于合理，从此前每家医疗机构平均配备2000-3000个品种，减至307种国家基本药物目录药品及省级增补品种（即“307+X”模式）。而且，在同一医疗机构中，同一药品品种采购和配备多个品规的情况有所减少，规范了临床合理用药。药品价格上，实行以省为单位的集中招标和药品零差率销售后，总体上，基层医疗机构的药品销售价格出现了下降趋势。由于药品价格总体降低，加上基础设施的改善，就诊便利化，多数基层医疗机构的门诊量明显上升。药品采购与配送方面，基本实现了基本药物的网上采购和统一配送，有利于保证药品足量保质供应。药品使用上，医务人员在用药受限的情况下开始转变用药习惯，虚开药单、乱开药物的行为受到一定限制。此外，地方财政配套保障基本到位，基本药物制度背景下的同步改革推动了基层医疗机构的机制转变。

总的来看，基本药物制度实施以后，对各方面都产生了带动作用，尤其是有效地促进了基层医疗的规范化，形成基层医疗机构基本药物足量保质供应的制度保障，促进了国民对基本药品的需求，有助于用上放心药。而且，大部分品种的药品价格虚高问题已经得到控制，群众用药负担大为减轻。据统计，已经实施基本药物制度并开展规范集中采购的省份，基本药物实际销售价比制度实施前平均下降30%左右。以青海省为例，医改实施3年全省基本药物价格平均降幅49.45%，非基本药物价格平均降幅39.98%，累计减轻群众医药费用负担11.3亿元。

2 存在问题

虽然国民的医药负担近年有所下降，但“看病贵”现象还没有根本解决。基本药物制度在理念共识、业务流程、质量监管、普及导向等方面仍然存在一些问题。

2.1 “治病救命和安全第一”的理念尚未固化

在理念方面，治病救命和安全第一的理念尚未固化，基本药物目录的主体地位仍需强化。如有些地方在增补目录外药品时，仍存在不规范问题；部分基层常用药品如感冒药、消炎药等在目录里较少，导致基层卫生院和村级诊所此类药品缺货；各地均反映当地居民有需求的少数品种不在国家基本药物目录和省级增补目录之内，如农村地区常见病症用药；用药目录限定后，部分患者反映在基层医疗机构配不到以前常用的一些品种及专科药品（如儿科、妇科用药）。

2.2 从采购到使用的业务流程仍不规范

基本药物采购、配送、使用、监管等流程还不规范，缺乏联动性。如一些药品生产企业投标时在价格上恶性竞争，限于成本压力而无法保证药效，劣质常用药进入市场；一些稀缺药品厂商却因为竞争压力较小、不愁卖而价格居高不下。有些基层医疗机构因为药品采购品种和数量较少，或处偏远山区路途遥远且交通不便，招标后药品利润偏低导致部分品种配送不及时，甚至出现长期缺货。部分医生选开基本药品不积极，不主动向患者推荐，也不对此进行解释宣传。此外，由于基层医疗机构药品配备受限、城乡居民医疗保障水平提高及高级医疗服务资源可及性改善，基本药品价格下降不足以吸引患者前往基层医疗机构就医用药，部分患者对基本药品的不感兴趣、不选择，一定程度上削减了基本药物制度的实施效果。

2.3 严格的监督管理机制尚未建立

在基本药物质量监管方面，力度仍不够，监管主体单一，监管成效有限。虽然基本药物抽验显示质量总体安全可控，但仍存在一些问题，部分基本药物依然质量不高、药效难以保证。各地监管主体基本上是政府，责任主体同时又是监管主体，不仅理论上不能让人信服其制度运行成效，实际监管过程也必然大打折扣。一旦权力的暗箱操作有了滋生土壤，就会在采购、配送、使用中出现不规范操作，导致药物数量供应不足，质量安全得不到保证。

2.4 国民自我健康管理意识薄弱

普及导向方面，健康宣传教育工作做得还不够，国民对基本药物的知晓度和信任度不高，其自身健康管理意识也不强。伴随生活节奏加快，国民的锻炼健身意识却普遍薄弱，加上部分群体不良的饮食起居习惯，他们在抵抗力不足生病后第一反应是寻医就诊、求助并依赖于药品，很少想到应兼顾平时的锻炼健身。如高血压等慢性病老年人，对基本药物缺乏正确认识，虽然药物已经成为其每天的必需品，但自身仍需重视健康锻炼，通过健康管理减少药物使用的副作用。

3 完善国家基本药物制度的建议

3.1 规范基本药物业务流程

采购环节，通过集中采购机制，公平、公开选择国民使用口碑好、质量高、药效好、价格合理的药品，积极引导药品企业追求疗效质量和品牌信誉，而不是落入“恶性价格竞争、迫于成本压力、无法保证药效”的怪圈。基本药物采购须遵循质量优先、价格合理的原则，进一步完善“双信封”评价办法。在经济技术指标评审中，对药品质量、生产企业的服务和信誉等进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版）》认证作为质量评价的重要指标；在商务指标评审中，对竞标价格明显偏低的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。

配送环节，通过多种配送手段，开辟基本药品专用配送通道，将基层医疗机构所需基本药物及时、快捷送达，并建立基本药物应急储备。探索以省为单位，根据采购数量、区域配送条件等，直接与生产企业议定采购数量和采购价格；对少数基层必需但用量小、市场供应短缺的基本药物，采取招标定点生产等方式确保供应。此外，必须做好偏远、交通不便地区的药品配送服务，可充分发挥邮政等物流企业服务网络覆盖广的优势，支持其在符合规定的条件下参与药品配送。

使用环节，加大基本药物宣传力度，引导基层医务人员规范使用基本药物，鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物，让国民在基层诊所就医时不再为常用药“无药可用”而发愁。

监管环节，严格执行诚信记录和市场清退制度，加强药品质量安全监管，对基本药物质量问题采取“零容忍”态度。通过基本药物采购到使用流程的规范，提高基本药物制度政策的执行力，确保基层医改新政的实施效果。

3.2 建立健全多元监督管理机制

建立健全基本药物制度全程监管机制，引入第三方监管力量（如新闻媒体监督或群众检举等），实现多元监管主体相互制衡、相互监督。基本药物从药企生产线到国民口中，经历了各方多个环节，中间利益链条复杂，灰色利益较多，需要全程监管，确保基本药物生产、流通、消费环节尽量公开、透明，使得药企专心生产，医疗机构公心采购，医生尽心开药，群众安心用药。

3.3 加强健康教育，提升国民健康管理意识

加强国民健康教育和健康管理，引导国民形成健康的生活习惯和行为方式，最终实现少用或不用基本药物的目标。为此，需要引导国民相信基本药物的功效，扭转只信贵药的倾向；引导国民理性消费，避免过度需求，节约医药卫生资源。此外，还应树立“无药胜有药”的思想，通过健康教育和健康管理，使国民少生病或不生病，从而少用或不用基本药物。

[1]胡善联.世界卫生组织基本药物政策[R].复旦大学公共卫生学院,2007.

[2]蒋虹丽.国家基本药物制度实施的阶段性效果和问题分析[J].中国卫生信息管理,2012（1）：40-43.

[3]翟绍果.基本药物制度让国民用上放心药[J].时事报告,2013（5）：24-25.